Введение
Актуальность темы исследования определяется необходимостью обоснования усиления экономических позиций современного
российского государства, различных структур, объединенных рамками общественного сектора, в достижении эффективного, устойчивого социально-экономического развития. Составными частями
общественного сектора экономики являются государственный, муниципальный, а также негосударственный некоммерческий секторы с многообразием их экономических категорий и инструментов. Деятельность трех составляющих общественного сектора направлена на обеспечение общественными благами потребителей, ключевая роль здесь принадлежит государству.
На этапе становления и развития рыночных отношений считалось, что потребность участия государства в экономике возникает лишь тогда, когда действие рынка не обеспечивает оптимального использования ресурсов для достижения стратегических целей общества. В развитой рыночной экономике в связи с переходом на новые ориентиры -устойчивое развитие человеческого потенциала, а не экономический рост как таковой, роль государства неизмеримо растет и качественно изменяется.
Возрастающая экономическая роль государства в современном мире обусловлена рядом факторов:
определяющим влиянием государства на обеспечение макроэкономической стабильности и организации экономического порядка, гарантий поддержки общих для всех правил экономического поведения;
углублением провалов рынка и других отрицательных последствий функционирования рыночного механизма;
переходом к информационно-интеллектуальному,
инновационному типу развития;
приоритетной значимостью и возрастающими масштабами производства общественных благ;
необходимостью поддержки национального бизнеса в мировой экономике.
На Всемирной конференции по социальному развитию в Копенгагене (1995 г.), собравшей в качестве участников глав правительств, мировому сообществу были предложены новые цели общественного развития, связанные не столько с ориентацией на экономический рост, сколько на развитие человека1. Ключевым ориентиром в новой системе ценностей становится человеческий потенциал, индексы развития которого (ИРЧП) рассчитываются ежегодно цо странам, исходя из трех критериев:
- ожидаемой продолжительности предстоящей жизни,
- уровня образования,
- величины реального ВВП на душу населения.
Первые два критерия напрямую связаны с уровнем обеспечения общественными благами (услугами), прежде всего, здравоохранения и образования. Последний критерий во многом зависит от эффективности экономической политики, а также взаимодействия общественного и частного секторов, государства и рынка. Исторический опыт развитых стран, государств Восточной Европы, Китая наглядно демонстрирует, что, несмотря на многообразие национальных экономических моделей, принадлежность к разным школам экономической теории (либеральной, кейнсианской, конвергенции и т.д.), ключевыми особенностями их развития становятся усиление экономической роли государства и
' Следует отметить, что отечественная научная мысль, включая экономическую, заметно раньше пришла к подобному выводу. См., например, работы академиков РАН Абалкина Л.И., Львова Д.С., Медведева В.А., член-корр.РАН Капустина Е.И., проф. Цаголова H.A., Ожерельева О.Н., Маневича ЕЛ. и др.
общественного сектора в целом, возрастающая значимость производства общественных благ для достижения стратегических целей национального прогресса. Эксперты Всемирного банка на основе оценки национального богатства 192 стран пришли к выводу о том, что в середине 90-х годов на долю производственных фондов приходилось 16% национального богатства, природных ресурсов - 20%, человеческого капитала - 64%.
Для достижения целей социально-экономического развития государством и общественным сектором используются, главным образом, финансовые инструменты (налоги, государственные расходы и т.д.). Именно поэтому автор рассматривает диалектику развития финансов общественного сектора за десятилетний период трансформационных преобразований экономики России, не сомневаясь в производности финансовых отношений от экономических отношений в целом, и от распределения властных полномочий в структуре государственного устройства.
Исследованию этих проблем уделяется важное место и в макро-, и в микроэкономике, однако специализированная разработка теории и практики участия государства в экономических процессах осуществляется в рамках составляющей современной экономической теории - экономики общественного сектора (основ теории общественных финансов). Это одна из самых молодых современных теорий, которая приобрела особую значимость в 50-60-е годы XX века, когда ключевая роль государства в решении кризисных проблем общества и обеспечении социально-экономического прогресса стала очевидной. Она явилась научным отражением реалий современной динамики информационно-инновационного развития, сопровождаемой демократизацией различных сторон жизни в развитых странах с широко распространенными институтами гражданского общества. Вместе с тем, до сих пор
См.:Ншпап Development Report 1996, Washington. 1996.P.64.
отсутствует целостная концепция содержания и развития общественного сектора, особенно для стран переходной экономики, целый ряд теоретических положений данного раздела экономической науки носит постановочный, дискуссионный характер.
Теоретическое осмысление особенностей и ресурсного потенциала общественного сектора имеет самое непосредственное отношение к России. Исследование данных проблем приобретает особую значимость ввиду остроты переживаемого момента - обоснования стратегии социально-экономического роста, сбалансированной модели государственно-национального и территориального развития в условиях сложных процессов становления рыночных отношений в России.
Доказательность приоритетности задач общественного сектора России имеет важное народнохозяйственное значение, так как позволит скорректировать социально-экономическую политику, направленную в настоящее время на сокращение государственных расходов, на снижение государственной поддержки экономики и социальной сферы, существенное переложение тяжести социальных расходов на население.
Недостаточность системных исследований финансов
общественного сектора в трансформационной экономке России, необходимость теоретического обобщения тенденций их развития в целях практического использования определяют актуальность выбранной темы исследования. Особенностью научного поиска является то, что составляющие общественного сектора и их финансы разделены территориально, административно, статистически, что, естественно, затрудняет их системный анализ. Однако единство стратегических целей - достижение макроэкономической стабильности, социально-экономического равновесия и роста человеческого потенциала, совпадение во многом тактических методов достижения целей ставят сложную, но актуальную задачу комплексного анализа как каждой из
составляющих финансов общественного сектора, так и их совокупного финансового потенциала.
Состояние научной разработанности проблемы. Становление основ теории общественных финансов, приходится на период послевоенного развития рыночной экономики. Истоки её связаны с разработкой на рубеже XIX - XX веков теории государственных финансов, в трудах Мацоллы, Панталеони, Викселя, Линдаля и других исследователей Позднее развитие теории государственных финансов пошло по пути углубленных исследований налогов и перераспределения. Послевоенное развитие стран Европы и Америки дало толчок к разработке современного толкования общественного сектора, нового подхода к формированию и использованию общественных финансовых ресурсов, формам и результатам деятельности государства и его партнеров по обеспечению общественными товарами и услугами, оценке эффективности деятельности государства в рыночной экономике. Важную роль в обосновании необходимости существования негосударственного некоммерческого сектора сыграли работы А. Вагнера.
В числе известных зарубежных исследователей данного направления - Э.Б. Аткинсон, Дж.Э. Стипгац, P.A. и П.В. Месгрейв, П.А. Самуэльсон, Х.С. Розен, Ж.-Д. Лафей, труды которых посвящены осмыслению роли государства и общественного сектора в стабильном развитии общества.
Для стран с социальной ориентацией экономики, а такими себя провозглашает абсолютное большинство развитых и многие развивающиеся страны, экономика общественного сектора является не только важной частью экономической науки, но и составной частью экономического образования, обязательной дисциплиной в
университетских программах по экономике и финансам.
Среди российских исследователей, внесших существенный вклад в научное осмысление и продвижение идей экономики общественного
8
сектора - Л.И. Якобсон, E.H. Жильцов, Е.В. Егоров, СВ. Шишкин, Т.В. Юрьева и др.
Большинство работ по основам общественных финансов, появившихся в России в последнее десятилетие, имеют теоретико-методологический характер и вносят существенный вклад в формирование современной экономической теории, продвижение её в практику преподавания. Они расширяют традиционные рамки знаний, необходимых специалистам для работы в рыночных условиях. Вместе с тем, анализу изменений, происходящих в общественном секторе России, формированию и использованию его финансов, прикладным аспектам и оценкам последствий этих перемен, а также прогнозу их развития в будущем посвящено очень немного исследований.
Цель работы - разработка теоретических основ формирования и особенностей развития финансов общественного сектора в период трансформации экономики России как ресурса для производства общественных благ, инвестиций в развитие человеческого потенциала, поиск механизмов эффективного управления общественными финансами.
Для достижения поставленной цели в исследовании решается ряд задач.
1) Конкретизация экономического содержания и тенденций развития общественного сектора экономики России; исследование сущности общественных финансов, места и роли в финансовой системе, их структуры и ресурсного потенциала.
2) Выявление направлений корректировки социально-экономической политики на среднесрочную и долгосрочную перспективу с позиций взаимодействия интересов общественного сектора и бизнеса, обоснования приоритетности задач общественного сектора для выхода российской экономики на путь устойчивого развития.
3) Обобщение отечественного и зарубежного опыта эффективного управления финансами общественного сектора для
9
одновременного решения противоречивых задач поиска стимулов экономического роста, сохранения социальной стабильности и территориальной целостности страны.
4) Анализ современного состояния и тенденций развития государственных финансов как составной части финансов общественного сектора. Исследование инструментария бюджетно-налоговой политики и обоснование использования бюджетно-налоговых инструментов для разрешения противоречий Федерации и её субъектов, а также субъектов РФ и муниципальных образований.
5) Определение особенностей и систематизация всех составляющих финансов общественного сектора, включая бюджетные и внебюджетные фонды.
6) Обоснование необходимости разработки концептуальных основ взаимодействия государства с некоммерческим сектором
Lfc гражданского общества современной России для сохранения социальной
стабильности и развития человеческого потенциала.
Объектом диссертационного исследования является финансовая система общественного сектора и её звенья, включая государственные и муниципальные финансы, а также финансы негосударственного некоммерческого сектора в условиях трансформационных преобразований российской экономики.
Предметом исследования является совокупность отношений, отражающих процессы становления и развития финансов общественного сектора во взаимосвязи с элементами финансовой системы страны, и их влияние на эффективное социально-экономическое развитие.
* Теоретической, методологической и информационной основой
исследования являются достижения мировой и отечественной экономической мысли, других областей научных знаний, результаты прикладных исследований. Среди них особое значение имеют работы ученых в области бюджетного федерализма и государственных финансов
ю
Института системного анализа РАН (Лексин В.Н., Швецов А.Н), Института экономики РАН и Центра социально-экономических проблем федерализма (Абалкин Л.И., Валентей С. Д.), Института мировой экономики и международных отношений РАН (Осадчая И.М., Богачева О.В.), Национального Экономического Совета, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, аналитического центра и профильных комитетов Совета Федерации (Горегляд В.П., Подпорина И.В., Любимцев Ю.И.,)3, МГУ им.М.В.Ломоносова (Жильцов E.H., Егоров Е.В., Ахинов Г.А., Рыбин В.И., Яндиев М.И. и др.)4, а также работы, выполненные в рамках международных проектов по исследуемой тематике - российско-канадского проекта «Федерализм в сотрудничестве»(1995), «Вопросы бюджетно-налогового федерализма. Опыт России и США»(1996), проектов Института Всемирного Банка, в которых принимал участие автор диссертации: «Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления» и
Абалкин Л.И. Отложенные перемены или потерянный год,- М: РАН. Ин-т экономики. 1997.;Лексин В.Н., Швецов АН. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М., УРСС, 1997.; Муниципальная Россия. - М: УРСС,2000; Лавров A.M. Бюджетный федерализм в России: итоги и уроки 1994 г. Выпуск 1,Федерализм и региональная политика. - Новосибирск, 1995.; Путь в XXI век: стратегические проблемы и перспективы российской экономики./ Рук.авт.колл. Львов Д. С- М: ОАО «Издательство«Экономика»,1999.; Региональная политика, направленная на сокращение социально-экономической и правовой асимметрии. - Новосибирск: Экор, Сибирское соглашение,2000; Финансовые пути России: программы, концепции, технологии./Науч. ред. Любимцев Ю.И.-М.: Гильдия финансистов, 1998 и др.
* См.: Жильцов E.H. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций. /Учебное пособие. - М.: Издательство Московского Университета, 1995; Бабич А.М., Егоров Е.В Жильцов E.H. Социальная сфера в условиях перехода к рынку. - М:РАУ,1993; Экономика общественного сектора: Учебное пособие/Под ред. проф.Жильцова E.H., проф.Лафея Ж.-Д.- М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС.1998; Егоров Е.В. Экономика общественного сектора России: Курс лекций. -М.: Экономический факультет, ТЕИС,1998; Юрьева Т.В. Социальная рыночная экономика./ Учебник для вузов- М.: Русская Деловая литература, 1999; Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов/ Учебник для вузов - М.: Аспект Пресс, 1996; и др.
И
«Социальные реформы в странах с переходной экономикой»(1995-2001гг.).
В диссертации применен системный подход, методы экономического, исторического, статистического, логического анализа, метод экспертных оценок. В качестве информационной и статистической баз использовались законодательные акты Российской Федерации, решения органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по проблемам бюджетного регулирования и управления финансами общественного сектора; нормативно-методические и инструктивные документы; аналитические материалы комитетов законодательной власти различных уровней, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей.
Научная новизна и основные результаты исследования
заключаются в теоретико-методологическом обосновании финансов общественного сектора как особой социально-экономической категории, разработке концепции их формирования, тенденции развития, определении направлений эффективного использования для достижения устойчивого социально-экономического роста России.
В результате проведенного исследования автором получены следующие новые научные результаты:
1) Дано определение, раскрыты основное экономическое содержание, структура, особенности функционирования новой социально-экономической категории - «финансы общественного сектора». Финансы общественного сектора (общественные финансы) являются частью финансов страны и определены как отношения по поводу системного перераспределения государственных, муниципальных финансов и финансов некоммерческого сектора экономики на основе противоречивой взаимосвязи интересов федерального,
и
субфедерального, муниципального уровней управления, субъектов хозяйствования и населения, в целях достижения устойчивого социально-экономического развития общества. Теоретически обоснованы роль и место финансов общественного сектора как части финансовой системы переходной экономики России, а также систематизированы составляющие финансов общественного сектора -государственные финансы, финансы муниципальных образований и местного самоуправления, бюджетные и внебюджетные государственные, муниципальные и негосударственные фонды, а также финансы некоммерческого сектора.
2) Выявлены трансформационные изменения и функции общественного сектора экономики, раскрыт его существенный ресурсный потенциал. Доказана теоретическая состоятельность и практическая значимость реализации приоритетов общественного сектора экономики (активизация совокупного спроса, достижение макроэкономической стабильности, рост инвестиций в человеческий капитал, обеспечение доступности и стимулирование потребления общественных услуг) для выхода России на траекторию устойчивого развития.
Использование потенциала общественного сектора может
способствовать разрешению противоречия между выбором субсидиарной и патерналистской моделей государства, предлагаемых в альтернативных вариантах стратегии развития России на долгосрочную перспективу. Социальная ориентация экономики и её устойчивость обеспечиваются ресурсами всей экономической системы, включая государственный, частный и некоммерческий секторы, однако упор на постоянное сокращение государственных расходов противоречит экономической теории, тенденциям мирового развития. Реализация потенциала и приоритетов общественного сектора позволит найти «золотую середину»
13
между субсидиарной и патерналистской моделями стратегического развития страны в долгосрочной перспективе.
3) Обоснован новый методологический подход к анализу финансов общественного сектора, связанный как с применением традиционных методов рассмотрения отдельных звеньев финансовой системы в комплексе с другими секторами - частнопредпринимательским сектором, некоммерческим сектором, так и новых принципов в последовательности анализа элементов финансовой структуры. При этом анализ государственных и муниципальных финансов исходит из первоочередности рассмотрения государственных расходов, а не доходов, поскольку методологической предпосылкой такого анализа является выбор конкретных приоритетов общественного развития, а не размер собранных в бюджет налогов. В этой связи автор доказывает важность придания более высокого статуса (ранга федерального закона) единому бюджету России, а не его отдельным звеньям: федеральному бюджету, бюджетам субъектов Федерации и местного самоуправления, а также необходимость принятия федерального закона о государственных внебюджетных социально-страховых фондах.
4) Определены приоритетные направления развития государственных и муниципальных финансов в России (стимулирование государственного спроса, предотвращение существенного снижения потребления основных общественных услуг, сохранение целостности страны) на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта использования государственных финансов в целях стабилизации экономической ситуации и обеспечения возможностей для экономического роста в условиях жестких ресурсных ограничений переходных экономик.
5) Раскрыты основные подходы к содержанию и экономической природе бюджетного федерализма в России. Теоретическая разработка данных проблем представляет собой современное развитие основ теории
14
общественных финансов для стран с федеративным устройством, логичное продолжение теории общественного блага. На основе анализа взглядов ведущих отечественных ученых и зарубежных специалистов, в работе сформулировано определение бюджетного федерализма как инструмента поиска баланса интересов Федерации и её субъектов с помощью разграничения отношений по расходным полномочиям, наделения их доходной ответственностью, а также перераспределения финансовых ресурсов для вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов в целях достижения устойчивого территориального развития, обеспечения доступности потребления основных общественных благ населением.
В контексте конструктивного развития бюджетного федерализма в России, ключевым условием которого является достижение сбалансированности в разграничении расходных полномочий и доходной ответственности между всеми уровнями власти, автором предложены подходы к разработке механизма стимулирования территорий к финансовому самообеспечению, которые включают:
- разработку критериев для группировки субъектов РФ по степени их экономической самодостаточности с выделением объективных (промышленный потенциал, природные ресурсы, природно-климатические условия, демографическая структура населения и т.д.) и субъективных факторов (сбалансированность региональной модели модернизации экономики и социальной сферы, активность усилий региональной и местной администрации, сложившаяся структура бюджетных и внебюджетных потоков, качество планирования и исполнения бюджетов и т.д.). Исходя из степени самодостаточности регионов в первую группу можно отнести наиболее проблемные территории с уровнем зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета свыше 50% (таких субъектов около 28). Ко второй группе могут быть отнесены все самодостаточные регионы по балансу
15
финансовых потоков как разности между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и величиной финансовой помощи региональным бюджетам, суммируемой с прямыми расходами федерального бюджета на данной территории. Таких регионов, согласно последним исследованиям, около 30. Третью группу составляют остальные регионы, балансирующие между первыми двумя;
- использование как общих для трех групп регионов бюджетных и административных инструментов (инвентаризация бюджетных активов регионального и местного управления, регулирование доходов от государственной и муниципальной собственности, публичный мониторинг с составлением рейтинга эффективности управления общественными финансами в каждой территории и т.д.), так и особых для каждой группы (применение процедуры банкротства, внешнего финансового управления с работой только через отделения федерального казначейства для наиболее дотационных регионов и муниципалитетов, вплоть до укрупнения, присоединения к более устойчивой территории и
т.д.);
- повышение эффективности межбюджетного перераспределения на основе оценки доходного потенциала территории, нормативов бюджетной обеспеченности, минимальных социальных стандартов. Базовым принципом должен стать переход от тактики выживания к стратегии территориального развития (при четком разграничении расходных и доходных полномочий, закреплении ресурсов для их реализации), при этом достижение социальной справедливости с помощью выравнивающих трансфертов не должно противоречить интересам экономической эффективности.
6) Разработана новая концепция фондов как специфической формы финансовых отношений общественного сектора. Государственные и негосударственные фонды социальной направленности выступают
16
инструментами обеспечения дифференцированного спроса на общественные услуги, поскольку рынок берет на себя верхнюю часть максимального платежеспособного спроса, а государство -минимального либо усредненного, добиваясь всеобщности охвата и доступности потребления основных общественных благ. Фонды, как и некоммерческий сектор в целом, способствуют реализации потребностей, находящихся за рамками массового однородного спроса, обеспечивая дифференцированный доступ к общественным благам. Выделены специфические черты фондов, разработана их классификация, инструментарий доходных источников, способы мобилизации ресурсов, обоснованы преимущества фондового распределения средств.
Теоретически обоснованы особенности финансовых отношений в некоммерческом секторе, проанализирована специфика финансового механизма некоммерческого хозяйствования, объединяющего преимущества нерыночных (доход из цели становится средством достижения общественно-значимых задач) и рыночных инструментов (конкурентность в распределении ресурсов, социальное страхование, селективный отбор).
7) Обобщены и систематизированы особенности использования финансов общественного сектора в социальной сфере, напрямую влияющие на результаты экономических реформ. Доказано, что переложение основного финансового бремени социальных расходов с государства на население, стремительный неконтролируемый рост платности основных общественных услуг без учета общего низкого уровня и растущей дифференциации доходов населения имеет результатом не провозглашаемую направленность на увеличение совокупного спроса, а существенное снижение совокупного потребления. Предлагается, наряду с корректировкой стратегических ориентиров бюджетной составляющей социально-экономической политики (не достижение сбалансированности бюджета и ликвидация бюджетного
17
|
