ВВЕДЕНИЕ
В современном постиндустриальном обществе информация
становится стратегическим ресурсом, а информационные технологии являются одним из инструментов повышения эффективности государственного управления. В настоящее время государственная власть обязана поддерживать множественность источников информации. Информатизация деятельности органов государственной власти является в настоящее время эффективным средством установления взаимодействия с разными структурами общества и, прежде всего с гражданами, населением.
Основой установления тех или иных взаимоотношений между органами государственного управления и гражданами является характер их информационного взаимодействия, эффективность которого во многом зависит от выбранной стратегии и тактики государственной информационной политики, являющихся неотъемлемыми составляющими государственного управления такими процессами.
Актуальность диссертационного исследования обусловлена рядом факторов.
Во-первых, становлением и развитием информационной сферы общества как среды общественных и правовых отношений, связанных с созданием и эксплуатацией национального и интернационального потенциала информационных и коммуникативных технологий, и необходимостью регулирования информационных процессов и отношений между людьми, социальными группами и государством.
Во-вторых, поиском эффективных путей, способов, механизмов обеспечения информационных потребностей граждан в новых информационных условиях. Поскольку процессы государственного управления становятся все более информационно зависимыми, то рациональное и научно выверенное информационно-аналитическое обеспечение выступает одним из важнейших механизмов взаимодействия граждан с органами государственного управления.
4
В-третьих, значимостью проблем правового регулирования в информационной сфере. В настоящее время отсутствует единое нормативно-правовое регулирование доступа граждан к информации.
В-четвертых, процессами реформирования, происходящими в системе органов исполнительной власти, в системе государственной службы. Поскольку данные процессы непосредственно влияют на обеспечение прав граждан в информационной сфере.
В-пятых, усилением роли тех сфер, которые прямо определяют качество жизни граждан. Реализуемые в настоящее время национальные проекты в области образования, здравоохранения, сельского хозяйства, в жилищном секторе базируются на использовании новейших информационных технологий. Очевидно, что в данном случае уже недостаточно руководствоваться только традиционным административным опытом, а необходимы научные знания, всеобъемлющая информация, адекватно отражающие сущность управленческих процессов в данных сферах.
Важно отметить, что, несмотря на исключительную важность и актуальность проблем информационного взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами, отечественная и зарубежная наука не уделила достаточного внимания разработке ее теоретических основ. Отсутствие дефиниций, адекватного понятийного аппарата указывает на существенный пробел в этом научном направлении.
Вместе с тем в правовой, политологической, социологической и другой научной литературе теоретического и методологического характера сосредоточено немало идей и обоснованных положений, которые касаются данной проблематики. Данные идеи и положения активно использовались автором в настоящем исследовании.
Таким образом, проблема административно-правового регулирования информационного взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами на современном этапе является одним из актуальных
5
направлений научного исследования, имеет теоретическое и практическое значение.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу диссертации составили труды советских и российских ученых правоведов в области общей теории права: В. К. Бабаева, Ю.В. Кудрявцева, А.В. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, Ю.А. Тихомирова, Б,Н. Топорнина, И.Е.Фарбера и ряда других ученых.
Содержание и научные выводы исследования основываются на трудах ученых, внесших вклад в разработку отдельных проблем административного права: А.П. Алехина, И.Л. Бачило, А.А. Златопольского, А.А. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, В.М. Манохина, Н.Ю. Хаманевой и других.
Так же научными источниками по проблемам, поставленным в исследовании, послужили работы ученых в области информационного права: И.Л. Бачило, О.А. Городова, В.А Дмитриева, В.А Копылова, В.Н. Лопатина, А.Е, Михайлова, Е.А Поворовой, Ю. Г. Просвирнина, Н.А.Федотова, С.Г. Чубуковой, В.Д Элькина и других.
Наряду с работами по общей теории права, административному праву, информационному праву использовались также труды ученых -представителей различных отраслевых наук (государственного управления, гражданского права).
Так же для выработки общего представления о рассматриваемых вопросах, существенное значение имело использование энциклопедических словарей, справочников и учебников .
Отметим, что проблемы информационного взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами исследуются в некоторых
'Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М., 2003.; Административное право: Учебник / Под ред. ЮМ. Козлова, Л.Л. Попова.- М.: Юристъ, 2000,; Словарь русского языка /Под ред. Евиньевой АЛ, В 4-х т. М., 1986.; Словарь терминов //Электронное периодическое издание. Общероссийская справочная система ELEX. Федеральный выпуск. Октябрь. 2006.; Толковый словарь русского языка СИ. Ожегов и Н.Ю. Шведова. 4 издание дополненное. М. 1999 и другие.
6
диссертационных работах1. Их изучение позволило определить собственные приоритеты и ориентиры исследования, а также позволило осмыслить уде полученные результаты.
Анализ имеющихся исследований по проблемам административно-правового регулирования информационного взаимодействия граждан с органами исполнительной власти показывает, что вопросы использования информационных технологий в обеспечении права граждан на информацию, вопросы организации центров доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти, вопросы обеспечения процедур доступа граждан к информации о деятельности органов исполнительной власти не нашли достаточного отражения. При кажущейся разработанности проблемы еще недостаточно раскрыта роль эффективного информационного взаимодействия граждан с органами исполнительной власти в контексте информатизации современного российского социума.
Методологическая основа диссертационного исследования. В диссертационном исследовании для решения поставленных целей и задач относительно сущности, содержания, признаков, элементов административно-правового регулирования информационного
взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами использовались системно-структурный, сравнительно-правовой, формальнологический, формально-юридический, статистический и другие методы познания процессов и явлений, а также специальные юридические методы толкования правовых норм.
Нормативную базу исследования составили: международные правовые акты, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации,
1 Балытнжов В.В. Административно-правовое регулирование в области массовой информации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.; Беллееич А.Ю. Конституционное право на информацию и его защита в условиях пенитенциарной системы Российской Федерации. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.; Иззатов Т.Ш. Механизм реализации конституционного права граждан на информацию в Российской Федерации. Автореф. дис...канд. юрид. наук. М, 2002. и другие.
7
нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, а также нормативные акты государственных органов субъектов Российской Федерации. При написании также использовались акты зарубежного законодательства и проекты федеральных законодательных актов.
Эмпирической основой исследования выдвинутых теоретических положений послужили: документы и материалы к законопроектам; статистические данные; практика применения современных информационных технологий. В работе учтена практика применения компьютерных технологий в обеспечении права граждан на информацию об органах государственного управления.
Исходя их актуальности и значимости проблемы, целью диссертационного исследования является изучение и определение особенностей механизма административно-правового регулирования информационного взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами.
Для достижения указанной цели автору необходимо было решить следующие задачи:
- выявить сущность и нормативное содержание права граждан на получение информации от органов исполнительной власти;
- выявить сущность и нормативное содержание обязанности граждан представлять в органы исполнительной власти информацию о себе;
- исследовать проблемы соотношения права граждан на получение информации от органов исполнительной власти и обязанности граждан представлять в органы исполнительной власти информацию о себе;
рассмотреть особенности административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти по предоставлению информации гражданам;
- определить роль информационных технологий для обеспечения потребностей граждан в информации;
8
- дать характеристику правовой основы организации центров доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, возникающих по поводу информационного взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами.
Предметом исследования выступает правовое регулирование отношений, складывающихся в процессе доступа граждан к информации о деятельности органов исполнительной власти и информационного взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами.
Научная новизна диссертации характеризуется следующими практическими выводами и положениями, выносимыми диссертантом на защиту:
1. Реализация гражданином права на доступ к информации возможна посредством совершения им действий, связанных с поиском и (или) получением информации. В этой связи необходимо внести изменения в ст. 2 Федерального Закона № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», изменив формулировку определения доступа к информации. Вместо формулировки «доступ к информации -возможность получения информации и ее использование», целесообразно записать «доступ к информации - реализация установленного законом права субъекта на ее поиск и получение». Право искать и получать информацию взаимно дополняют друг друга и обозначают две разные стороны одного и того же отношения, а в совокупности составляют намерение и результат, который обеспечивается правом искать и обязанностью другой стороны предоставлять, обеспечивать получение.
2. Несомненно, что получение гражданином информации, затрагивающей его (конкретные) права и свободы важный элемент гласности, но он не охватывает всех направлений обеспечения открытого осуществления власти и всех потребностей человека. В связи с чем, обосновывается предложение о принятии на федеральном уровне закона «О
9
праве на информацию открытого доступа и порядке ее предоставления гражданам государственными органами и органами местного самоуправления». Данный нормативный правовой акт должен содержать комплексное регулирование проблемы открытости деятельности органов власти и рассматривать право на информацию более широко, чем закреплено в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, которая гарантирует лишь возможность получения гражданином информации, затрагивающей его (конкретные) права и свободы, но соответствовать п. 4 ст. 29 Конституции РФ..
3, Обосновывается введение в действующее законодательство, а именно в Федеральный закон № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» понятия «информационные ресурсы». Под информационными ресурсами предлагается понимать сведения (сообщения, данные), а также лингвистические средства необходимые физическим лицам и организациям для описания конкретной предметной области и обеспечения доступа к сведениям (сообщениям, данным) и знаниям, формируемые в результате деятельности, как органов государственной власти, так и государственных и негосударственных предприятий, учреждений и иных организаций и структур общества.
4. Обосновывается предложение о внесении изменений в Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Во-первых, данный нормативный правовой акт должен содержать нормы определяющие требования к обращениям граждан, направляемым в органы государственной власти и местного самоуправления посредством информационных и коммуникационных технологий. Во-вторых, должен содержать порядок регистрации, обработки, хранения и последующего уничтожения обращений граждан, направленных в органы государственной власти и местного самоуправления посредством информационных и коммуникационных технологий, равно как и ответов на них в форме электронных документов. В-третьих, в нем должно быть четко
10
определено, что следует понимать под информационными системами общего пользования применительно к регулируемым Законом правоотношениям.
5. Доказывается, что информационная функция органов государственного управления многогранна и включает в себя как деятельность по предоставлению различного рода информации и информационных ресурсов, так и деятельность, связанную с получением и обработкой информации, поступающей от физических лиц и различного рода организаций, а также деятельность по хранению информации и созданию собственных информационных ресурсов, используемых в процессе управления делами общества и государства.
В содержании информационной функции государственных органов предлагается выделить внутрисистемные и внешние подфункции. Внутрисистемные информационные подфункции связаны с обеспечением деятельности системы государственных органов в целом и конкретных государственных органов с частности. Внешние информационные подфункции выходят за рамки деятельности системы государственных органов, они направлены во вне - на широкий круг субъектов.
6. Обосновывается введение единой структуры статутных нормативных актов, наличие которой позволит решить проблему соотношения функций и полномочий органов исполнительной власти, облегчит применение данных нормативных актов, а соответственно сделает более эффективным процесс государственного управления, что, в свою очередь, не может не затронуть обеспечение доступа граждан к информации органов исполнительной власти
7. Предлагается определение информационных услуг и публичных информационных услуг. Информационные услуги - действия обладателя информации или оператора информационной системы по обеспечению пользователей документированной информацией, подготовленной в соответствии с потребностями пользователей и предназначенной или применяемой для удовлетворения их потребностей. -Публичные
11
информационные услуги - действия государственных органов, органов местного самоуправления, их структурных подразделений и должностных лиц по обеспечению пользователей документированной информацией, подготовленной в соответствии с потребностями пользователей и предназначенной или применяемой для обеспечения их прав и интересов безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти и органами местного самоуправления ценам, а также те же действия, реализуемые органами государственной власти и органами местного самоуправления через подведомственные им учреждения либо иные организации.
8. Обосновывается необходимость дальнейшей разработки и принятия органами государственного управления регламентов предоставления государственных услуг. Регламенты должны определять административные процедуры, обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти. Без разработки и принятия данных нормативных актов ставится под угрозу эффективность работы, как самого органа, так и его структурных подразделений и должностных лиц, а также реализации прав граждан, в том числе права граждан на доступ к информации. В связи с этим обосновывается срочность и обязательность создания соответствующих условий,
9. Предлагается определение информационных технологий. Под информационными технологиями следует понимать процессы, включающие в себя совокупность способов (методов) сбора, хранения, обработки, производства и передачи информации необходимой человеку для анализа и принятия на его основе решения по выполнению какого-либо действия.
10. Обосновывается, что подход к реализации задач внедрения информационных технологий в различных областях деятельности органов государственного управления должен быть дифференцирован с учетом их специфики, исходных условий, ожидаемой отдачи проектов и необходимого уровня сотрудничества между органами государственного управления,
12
органами местного самоуправления, различного вида организациями и гражданами. Рассматривается структура и содержание этих отношений.
11. В целях решения проблемы информационного неравенства в России, аргументируется необходимость создания в каждом органе исполнительной власти электронной общественной приемной, правовой статус и цели деятельности которой аргументированы в тексте диссертации.
12, Сделаны предложения по совершенствованию технологии метода «одного окна» в системе органов исполнительной власти .и местного самоуправления. Обоснована необходимость единого . регламента организации и деятельности «одного окна».
Для реализации активного внедрения и эффективного использования электронных общественных приемных функционирующих по принципу одного окна предлагается:
- создать и нормативно закрепить на федеральном уровне общие стандарты межведомственного взаимодействия и информационного обмена;
- разработать и утвердить на федеральном уровне Единый реестр документов выдаваемых и оформляемых органами исполнительной власти в режиме «одного окна»;
- разработать и утвердить на федеральном уровне Единый регламент организации работы органов исполнительной власти в режиме «одного окна».
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется выводами и предложениями, направленными на эффективное административно-правовое регулирование информационного
взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами в условиях процессов информатизации в Российской Федерации.
Содержащиеся в диссертации предложения могут быть .учтены при разработке законодательных актов по совершенствованию обеспечения права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственного
13
управления и информационного взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами.
Теоретическая значимость материалов исследования определяется возможностью использования основных положений диссертации при разработке учебных и учебно-методических пособий, а также в процессе преподавания учебных дисциплин «Конституционное право», «Информационное право», «Административное право» в учреждениях высшего и среднего профессионального образования юридического профиля.
Апробация исследования. Результаты проведенного исследования, основные теоретические положения и практические рекомендации прошли апробацию на конференциях и научно-методологических- семинарах проводимых в 2001-2006гг.: межрегиональная научно-практическая конференция "Российские регионы: проблемы, суждения, поиск путей развития" (Вятский Социально-экономический институт, 2001г.); областная научно-практическая конференция «Проблемы и практика становления ювенальных технологий в защите прав и интересов несовершеннолетних» (г. Саратов, 2004 г.); научно-методологический семинар: «Информационные средства модернизации российского права» (г. Саратов, 2005 г.); научно-методологический семинар «Роль информационных технологий в формировании и осуществлении российской правовой политики» (г. Саратов, 2006 г.).
Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, использовались при чтении лекций и проведении семинарских занятий по информационному и административному праву Саратовской государственной академии права.
Результаты исследования обсуждались на кафедре административного и муниципального права Саратовской государственной академии права. Отдельные положения нашли свое отражение в научных статьях.
14
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (в каждой главе по два параграфа), заключения и библиографии.
15
ГЛАВА I. ПОРЯДОК ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПОТРЕБНОСТИ ГРАЖДАН В ИНФОРМАЦИИ
1.1. Права граждан на получение информации
от органов исполнительной власти. Обязанность представления информации о себе
Век наступивший будет эпохой прав человека1. Конституция Российской Федерации закрепляет широкий спектр прав и свобод человека и гражданина, всю совокупность которых можно разделить: на личные (право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность, право на уважение частной и семейной жизни, свобода мысли, совести и религии и др.); социально-экономические (право частной собственности, право на труд, право на охрану здоровья, право на социальное обеспечение, право на благоприятную окружающую среду и др.); политические (право на участие в управлении государственными и общественными делами, право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, право проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования и др.). Конституция РФ утверждает все права и свободы человека высшей ценностью и обязывает государство признавать, соблюдать и защищать эти права.
Право на информацию занимает особое место в системе конституционных прав и свобод человека и гражданина, так как может быть отнесено как к личным правам (ст. 23 Конституции РФ закрепляет право на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, а значит сведений (информации) о них), так и к социально-экономическим (ст. 35 Конституции РФ закрепляет право частной собственности, в том числе на информацию, ст. 24 Конституции РФ закрепляет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии), и к
1 См.: Утяшев ММ. К вопросу об ограничении прав человека // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 1 (18). С.24.
16
политическим (ч. 5 ст. 29 Конституции РФ закрепляет свободу массовой информации). Именно из сообщений средств массовой информации (телевидение, радио, Интернет и др.) человек черпает большее' количество сведений о фактах, событиях и явлениях. Право на информацию может быть охарактеризовано как своеобразная гарантия полной реализации личных, социально-экономических и политических прав граждан. Можно предположить, что если бы в Конституции РФ отсутствовало право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, то реализация всего спектра прав и свобод человека и гражданина была бы невозможна. Например, чтобы гражданин в полном объеме смог реализовать свое право избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления, ему'необходима информация о выдвигаемых кандидатах, а также об их программах, информация о месте и времени проведения голосования, так как отсутствие данной информации делает реализацию избирательного права гражданином невозможной. Без предоставления информации о себе гражданин не может попасть в списки избирателей и реализовать свое право избирателя.
Исходя из содержания ст. 17 Конституции, праву на информацию присущи такие свойства, как неотчуждаемость и принадлежность каждому от рождения (естественный характер). Неотчуждаемость права на информацию выражается в недопустимости лишения этого права и в невозможности его ограничения. Пользование каждого человека правом на информацию не должно встречать иных границ, кроме тех, которые гарантируют другим членам общества пользование теми же правами. Право граждан на информацию может ограничиваться только на основании закона.
Вопрос о естественном характере права на информацию необходимо рассматривать исходя из смысла, вкладываемого в содержание данного понятия. На наш взгляд, необходимо согласиться с такой точкой зрения, что естественным правом будет лишь «право знать», которое не нуждается в законодательном закреплении, в свою очередь, право на информацию
17
предоставляется человеку только законом (в широком смысле этого понятия) и реализуется только на основании закона («любым законным способом»)1. Очевидно, что принадлежность права на информацию каждому от рождения связана не только с фактором рождения, но и с наличием ряда иных предусмотренных законом обстоятельств.
Формирование права человека и гражданина на информацию как самостоятельного института права происходило на протяжении длительного периода времени. Этот процесс осложнялся тем, что даже в международных правовых актах его принято было рассматривать как элемент свободы слова и печати, а не как самостоятельный институт права. В настоящий момент в современной юридической литературе существуют различные мнения о природе права гражданина на информацию. Например, Ю. Дмитриев и А. Златопольский считают право гражданина на информацию составной частью свободы слова и печати. Они отмечают следующее: «Сложнее обстоит дело с соотношением содержательных сторон свободы на информацию и свободы слова и печати. Рассматриваемое право включает и возможность беспрепятственно получать информацию. Согласно же сложившемуся пониманию свободы слова и печати оно состоит преимущественно из правомочий, охватывающих различные формы распространения мнений и информации. Поэтому необходимо или несколько раздвинуть традиционные рамки правового содержания свободы слова и печати за счет правомочия на получение полной и достоверной информации, или рассматривать право на информацию в качестве самостоятельного субъективного права. Первый вариант представляется наиболее логичным... Таким образом, право на информацию, по нашему мнению, охватывается понятием свободы слова и
2
печати» .
Существует также понимание права на получение информации и права на распространение информации как части свободы информации, под
1 См.: Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы / Институт государства и права. М, 2003. С. 211.
2 Дмитриев ЮЛ., Златопольский А.А. Гражданин и власть. М, 1994. С. 37.
|
