ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Большинство современных государств провозглашает демократическую форму правления, основанную на признании народа в качестве источника власти и возможности управления делами общества и государства путем прямого или опосредованного волеизъявления граждан1. Поэтому одним из важнейших конституционных прав граждан в таких государствах является право на объединение (свобода союзов и ассоциаций). Многие конституции закрепляют в качестве особого его вида право на создание политических партий, что далеко не случайно. Оно свидетельствует о признании существенного различия между партиями и иными видами общественных объединений и понимании законодателем той роли, которую партии играют в политической системе современного демократического государства.
Так, будучи важнейшими посредниками между народом и властью, политические партии способствуют выработке и выражению политической воли граждан, отображению интересов людей в принимаемых для их блага соответствующих решениях органов власти. Кроме того, партии способствуют развитию политической ответственности граждан, осуществляют подготовку квалифицированных кадров в сфере политики.
Можно утверждать, что наличие развитой партийной системы усиливает государство, укрепляя каналы обратной связи последнего с обществом, а отсутствие неизбежно оборачивается слабостью государства.
В Российской Федерации необходимость ее формирования и эффективного существования представляет особую актуальность еще и потому, что политические партии признаны ключевым элементом российского гражданского общества, построение которого на сегодняшний день является одной из первоочередных задач нашего государства.
Следует отметить, что с начала девяностых годов XX века в РФ
1 Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд-е 5-е, дополненное и переработанное / Под ред. М.Ю. Тихомирова- М.: 2001.-972 с.
начался процесс создания определенной правовой базы организации и деятельности политических партий, но пробельность конституционного законодательства и его неадекватность в регулировании этого института к концу 90-х г.г. была очевидна. Перед законодателем встала первоочередная задача- его совершенствование. Именно поэтому принятие Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» стало закономерным результатом, позволившим создать правовые и организационные механизмы реализации конституционных принципов идеологического и политического многообразия, многопартийности.
Таким образом, в последние годы в РФ были предприняты меры для правового закрепления института политических партий, однако этот процесс требует дальнейшего развития и совершенствования с учетом опыта исторического развития нашего государства и законодательства, действующего в демократических государствах.
Указанные обстоятельства и предопределили необходимость всестороннего и глубокого изучения всех элементов и специфики правовой регламентации партийной системы в РФ за последние десятилетия и выявления перспектив её развития.
При этом, с учетом схожих процессов, представлялось весьма актуальным и востребованным научное осмысление правового регулирования организации и деятельности политических партий в зарубежных демократических странах.
В связи с этим, в данном диссертационном исследовании комплексно и всесторонне в сравнительном аспекте рассматривается динамика развития правовых и организационных основ деятельности политических партий в современных демократических государствах, с целью более глубокого понимания специфики становления и развития многопартийности в России и выделения пробелов в российском законодательстве.
Степень разработанности темы. В современной России важное общетеоретическое и методологическое значение для раскрытия
конституционно-правовых основ положении политических партий имеют фундаментальные теоретико-правовые и государствоведческие работы М.В. Баглая, В.Н. Бутылина, Н.С. Бондаря, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, В.О. Лучина, Ж.Х. Македонской, В.П. Малахова, B.C. Нарсесянца, А.С. Прудникова, В.И. Червонюка и других авторов.
Общие вопросы становления и развития российской многопартийности наиболее полно раскрываются в комплексных исследованиях С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Алиева, В.В. Альхименко, Г.В. Голосова, Б.В. Грызлова, В.А. Зайцева, СЕ. Заславского, Б.И. Зеленко, Ю.Г. Коргунюка, В.В. Лапаевой.
Правовые аспекты существования и деятельности политических партий в зарубежных государствах рассматриваются в трудах Т.Б. Бекназар-Юзбашева, В.Н. Даниленко, А.И. Ковлера, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина.
В зарубежных странах основу для современного исследования данной проблемы заложили труды Ж. Брайса, М. Дюверже, С. Барнса, П. Меркла, Дж. Мэси, И. Мэя, Р. Михельса, Ф. Хеннесси, С. Эльдерсвельда и др.
Однако, не умаляя достигнутого, следует признать, что научное освещение правового положения политических партий в современном демократическом государстве, в основном акцентировано на рассмотрении этой проблемы в отдельной стране, либо исследованию лишь отдельных сторон организации и деятельности партий. Цельного же, системного и сравнительно-правового анализа институционализации многопартийности в условиях современного демократического государства, а также проблем, связанных с её становлением и развитием в условиях современной России, не имеется, в связи с чем данная работа восполняет этот пробел.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, складывающиеся в политической жизни современного демократического государства и связанные с регулированием вопросов организации политических партий.
Предмет исследования представляет собой конституционно-правовые нормы, регламентирующие организацию и деятельность политических партий в современном демократическом государстве, а также существующие по данной проблематике научные идеи и разработки, концептуальные, программные и прикладные материалы.
Цель диссертации состоит в изучении и анализе правовых и организационных основ деятельности политических партий в России и зарубежных странах, сравнении степени правовой обеспеченности этого процесса, рассмотрении проблем взаимодействия между политическими партиями и Органами Внутренних Дел в Российской Федерации, а также в формулировании выводов и законодательных предложений, направленных на совершенствование институционализации политических партий в России.
В рамках поставленной цели выделяются следующие теоретические и научно-практические задачи исследованиям
раскрыть содержание понятия «политическая партия» и проанализировать основные этапы и формы правового закрепления этого института в государственно-правовом законодательстве;
- рассмотреть конституционно-правовые основы статуса политических партий в современных демократических государствах;
-провести комплексный сравнительно-правовой анализ конституционно-правового регулирования организации и основных направлений деятельности политических партий в современном демократическом государстве и показать особенности этого регулирования в Российской Федерации;
-исследовать и дать характеристику основным формам взаимодействия политических партий с органами исполнительной власти на примере органов внутренних дел в Российской Федерации;
-сформулировать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о политических партиях.
Методологическая и эмпирическая основа исследования. Основу диссертационного исследования составили правовые концепции прошлого и
современности, затрагивающие вопросы правового положения политических партий.
Методологической основой данного исследования явился комплекс общенаучных и специальных методов познания общественно-политической и правовой действительности.
В диссертации были использованы системный, социологический, историко-юридический, сравнительно-правовой методы, методы статистики, обобщения практики и наблюдения, а также метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному. Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятий политической партии и институционализации, её прав, обязанностей и ответственности, структурных подразделений и форм взаимодействия с ОВД. Нормативно-логический и сравнительно-правовой методы применялись в процессе исследования партийного и избирательного законодательства, касающегося общих вопросов организации и деятельности политических партий в современных демократических государствах.
Применение вышеуказанных методов осуществлялось в сочетании с научными достижениями в области философии, социологии, теории государства и права, конституционного права России, конституционного права зарубежных стран и муниципального права, что позволило рассмотреть предмет исследования целостно и всесторонне.
Содержание и выводы диссертации базируются на анализе действующих нормативно-правовых актов и документов, отражающих историю и теорию правового положения политических партий.
Научная новизна диссертационного исследования определяется как: выбором темы, так и подходом к ее освещению. Представленная диссертация является одной из первых попыток комплексного правового исследования: конституционно-правового регулирования организации и деятельности института политических партий в современном демократическом государстве.
8
Кроме того, в ней впервые осуществлен всесторонний анализ современного законодательства, его изменений и тенденций развитии, как в современных зарубежных государствах, так и в России. В этом контексте проведена оценка конституционно-правового регулирования правового положения политических партий в Российской Федерации с точки зрения его полноты и достаточности, а также сформулированы предложения, необходимые для совершенствования российского законодательства о политических партиях.
Положения, выносимые на защиту:
1. Конституционно-правовое регулирование политических партий в современном демократическом государстве носит комплексный характер и состоит из «статичной» стадии-разработки и принятию законодательных актов, закрепляющих статус политических партий, и «динамичной» стадии -правоприменительной деятельности по реализации этих норм на практике и своевременному выявлению проблем, связанных с их применением.
2. Принятие Федерального Закона « О политических партиях»., содержание которого в целом соответствует международным стандартам и механизмам в области обеспечения прав и основных свобод человека, стало долгожданной и необходимой ступенью в институционализации политических партий в России. При этом исключение из правового пространства непартийных объединений, сокращение числа партий и унификация их структуры, отсутствие региональных местных партий, финансовая зависимость от властных институтов, сосредоточение деятельности партий (и особенно их руководства) в едином столичном центре, и их прерогатива на участие в выборах стали действительными предпосылками к формированию «сильных» российских партий».
3. Правовая регламентация политических партий в РФ нуждается в совершенствовании путём внесения поправок и дополнений в ФЗ «О политических партиях», в ФЗ « О государственной авторизированной системе РФ «Выборы», а также принятии федеральных законов« О
финансировании политических партий» и « О депутатских объединениях»., конкретизирующих положения ФЗ « О политических партиях». При этом, несмотря на то, что в зарубежных современных демократических государствах действует развитое партийное законодательство, недолгая практика многопартийности и политического плюрализма в России свидетельствует о невозможности его автоматического применения в российских условиях.
4. Развитию российской партийной системы должна способствовать информационная открытость, для обеспечения которой необходимо развивать институты общественного контроля за деятельностью политических партий. В рамках этой проблемы целесообразно дополнить Закон «О политических партиях» главой «Гарантии гласности и открытости в деятельности политической партии», закрепляющей механизм обеспечения гласности в политической и финансовой деятельности партий, а также, и это является первоочередной задачей, в их взаимодействии с гражданами, что станет действительным средством реализации принципа открытости и гласности деятельности политических партий.
5. Тот факт, что механизм привлечения к ответственности политических партий за нарушение законодательства в достаточной степени не разработан, даёт основание для внесения в Закон РФ «О политических партиях» в Главу IX «Приостановление деятельности и ликвидация политических партий» соответствующей статьи, регламентирующей основания и процедуру привлечения политической партии к публично-правовой ответственности, с названием «Публично-правовая ответственность политической партии».
6. Термин «создание», применяемый российским законодательством только к процедуре учреждения партии на съезде имеет более широкое содержание. Создание партии включает в себя не только её учреждение на съезде, но и прохождение государственной регистрации, поэтому применение термина « учреждение» вместо нынешнего термина « создание» было бы правильным. В связи с этим, вполне уместно внесение поправки в
10
Закон РФ «О политических партиях», в частности изменение формулировки Главы II с «Создания политической партии» на « Учреждение политической партии».
7. В целях решения проблемы закрытости российских политических партий от своих сторонников в межвыборный период и способствованию информационной открытости и прозрачности их деятельности, возможно создание партиями постоянно действующих специальных органов взаимодействия с заинтересованными гражданами- общественных приёмных при отделениях политических партий
8. В Российской Федерации государственное финансирование представляет собой институт государственной компенсации партиям затрат, связанных с проведением избирательной кампании, то есть выделенные при этом средства федерального бюджета не являются основными источниками формирования финансовой базы партий в отличие от пожертвований и взносов. В связи с этим, целесообразно внести изменения в главу VII Федерального закона «О политических партиях», заменив формулировку «государственное финансирование политических партий» формулировкой «государственные гарантии и компенсации политическим партиям»
9. В Российской Федерации необходимо создание единого государственно-общественного органа, координирующего контролирующих политические партии органов, который позволит добиться эффективного функционирования российской партийной системы, ограничит государственный контроль за деятельностью политических партий и создаст дополнительные гарантии информационной открытости деятельности политических партий.
Теоретическая и практическая значимость диссертации характеризуется следующими положениями:
а) выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в ней, дополняют теоретическую базу исследования проблемы правового положения политических партий;
11
б) она вносит вклад в развитие конституционного права и может быть использована для дальнейших научно-практических исследований по данной проблеме;
в) выводы и предложения диссертации могут быть использованы для дальнейшего совершенствования законодательства о политических партиях;
г) предложенные в диссертации новации в понятийном аппарате теории рассматриваемой проблемы позволяют углубить ее в дальнейших научных разработках;
д) положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в учебном процессе по курсу «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируется на международно-правовых актах, Конституции Российской Федерации, нормах действующего законодательства, научных источников конституционного права, других смежных отраслей правовой системы Российской Федерации.
Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их использование в законотворческом процессе Государственной Думы Российской Федерации, апробирование в учебном процессе Московского университета МВД России и Современной Гуманитарной Академии, научно-практических конференциях, а также подготовленных и опубликованных статьях.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации по диссертационному исследованию нашли отражение в форме докладов на научно-практической конференциях адъюнктов и соискателей, проходивших в Московском университете МВД России в 2003 и в 2004 г.г. и в Тверском институте МВД России» межвузовской конференции, проходившей в
12
Российском Университете Дружбы народов в 2004 г.
и конференции, посвященной 10-летию Конституции, проходившей в Московском университете МВД России в 2003 г.
Теоретические выводы по диссертационному исследованию и практические рекомендации по внесению поправок в Федеральный закон «О политических партиях» были оценены положительно, приняты к сведению и рекомендованы для обсуждения в целях совершенствования российской законодательной базы о политических партиях в комитете по законодательству Государственной Думы Российской Федерации.
Материалы исследования внедрены в учебный процесс Современной Гуманитарной Академии и используются в качестве материалов дистанционного обучения при подготовке и проведении лекций и практических занятий при изучении курсов «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран».
Положения диссертации в форме фондовой лекции используется в учебном процессе Московского университета МВД России.
По теме диссертации издано 5 научных статей : «Конституционно-правовое регулирование организации и деятельности политических партий в современном демократическом государстве. Сравнительно-правовой анализ», «Институционализация политических партий в России: проблемы и перспективы», «Основные этапы и формы конституционно-правового регулирования организации и деятельности политических партий в российском законодательстве», «К вопросу о правовом определении понятия «политическая партия», «Конституционно-правовое регулирование внутренней организации политических партий в России». 3 научные статьи находятся в печати.
13
Глава 1. Теоретико-методологические основы правового положения партий в современном демократическом государстве
§1. Основные этапы и формы правового закрепления института политических партий в законодательстве.
Для построения правового государства и развития гражданского общества огромное значение имеет проблема правового положения политических партий, так как без ясной правовой их институционализации невозможен процесс демократического формирования политической воли народа и его представительства в выборных органах государственной власти. В России многопартийная система находится на начальном этапе своего становления, и именно поэтому для законодателя особенно важно найти необходимые формы правового регулирования политических партий и пути их совершенствования путём внесения изменений и дополнений, основанных на анализе правоприменительной практики. Тем более, что правовое поле, на котором действует партия, очень широко и ограничивается рамками многих законов, так как партия является не только субъектом собственно партийного законодательства, но и выступает в роли хозяйствующего субъекта, участвует в гражданско-правовых отношениях, является неотъемлемой частью избирательной системы государства, активно пропагандирует свою идеологию. В связи с этим изучение процессов их институционализации приобретает особое значение2.
В целом, правовую институционализацию политических партий можно определить как «процесс превращения партий в правовой институт путём всё более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с их образованием, организацией и деятельностью»3
2 Заславский СЕ. Политические партии России. Проблемы правовой институционализации. М.: Институт права и публичной политики, 2003. С. 8
3 Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. М.: Издательская группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. С. 5
14
Тот факт, что политическая партия является политическим институтом, даёт основания включить в понятие «институционализация политических партий» не только правовое регулирование данного института, но и его регулирование партийными (корпоративными ) нормами ( устав, внутренний регламент и т.д.)
Как показывает исторический анализ, правовая институционализация политических партий - довольно новое явление в законодательстве современных государств. Регламентация деятельности политических партий началась сравнительно недавно, в кон. XIX - нач. XX в. До этого она регулировалась в основном с помощью обычаев, сложившейся практики, а также политических и национальных традиций.
В начале XX века усиливается вмешательство государства в жизнь общества, и соответственно расширяются пределы конституционного регулирования. В этот период, в конституции впервые были включены первые положения о политических партиях (Австрия, Германия, Чехословакия), правовую регламентацию политических партий стало осуществлять избирательное и парламентское право. В-целом, на этом этапе правовому регулированию подлежали не сами партии как организации, а лишь некоторые виды их деятельности, тесно связанные с осуществлением государственной власти.
Широкие демократические преобразования первых лет после Второй мировой войны, вызванные к жизни разгромом фашизма и реакции, существенные изменения соотношения сил на международной арене предопределили общий характер соответствующего конституционного законодательства, которое теперь не только признало политические партии в качестве одного из своих институтов, но и увеличило число соответствующих статей. Ситуация, сложившаяся в Германии в 30-40-е годы XX века, показала, сколь реальной силой стали политические партии и как опасно отсутствие правовых рамок деятельности организаций с таким могучим потенциалом. Поэтому вполне закономерно, что акты, специально
15
посвященные и охватывающие бы собой все основные стороны деятельности политических партий появились именно в период после Второй Мировой войны.
В 70-90-е годы XX века начался новый этап конституционного строительства, связанный с крушением во многих странах тоталитарных и авторитарных режимов. Этот этап отличается не только повышенным вниманием к партиям, но и более детальным подходом к определению основ их конституционного статуса. В конституциях количество статей, посвященных политически партиям4 не только увеличилось, но они стали более развернутые, затрагивали наряду с общими и более менее конкретные вопросы (порядок деятельности партий, некоторые условия членства в партиях, организационные аспекты, вопросы финансирования). В этот период почти все новейшие конституции закрепили основы правового положения политических партий, во многих странах принимаются специальные законы о партиях (Швеция 1974 г., Греция 1975, Австрия 1975 г., Испания 1978 г., Португалия 1975 г.).
Говоря о стадиях институционализации российских партий, стоит отметить тот факт, что по этому вопросу существует несколько точек зрения. Одна группа учёных, занимающихся вопросами российской многопартийности (В.Н. Березовский, А.П. Бутенко, И.М. Бунина, Б.И. Макаренко)5 связывает стадии организационного развития политических партий с важнейшими общественно-политическими событиями, в корне изменившими их статус и функциональное назначение. Другие исследователи (В.А. Лепёхин) считают, что основаниями для выделения стадий развития российских партий являются прежде всего качественные изменения внутренней структуры и функций. Изучив различные мнения по
4 Например, в конституции Португалии 1975 г. содержится 10 статей, посвященных политическим партиям
5 См., например: Березовский В.Н. Российская многопартийность в концеХХ века.: процесс возникновения: Автореф.дисс. ...канд.ист.наук. М., 1993.; Бутенко А.П. Советская многопартийность: проблема формирования. М., 1991; Бунин И., Макаренко Б. Политические партии: испытание выборами// Формирование партийно-политической системы в России / Под ред. М. Макфола, С. Маркова,А. Рябова. М., 1998. ( Науч. докл ./ Моск. центр Карнеги; Вып. 22). С. 47-79
16
этому вопросу, необходимо заметить, что применительно к исследованию процессов политической институционализации наиболее эффективным является разумное сочетание обоих подходов.
В России начальный этап развития предпартий во многом похож на подобный процесс в европейских государствах, в которых предпартиями являлись представительские союзы, складывающиеся в виде фракций в уже существующих выборных органах7. Российская партийная система начала складываться из клубов единомышленников - существовавших с конца 'XVIII века политических обществ, объединивших интеллигенцию.
Процесс организационного оформления политических партий начался на рубеже XIX-XX веков, когда существенные изменения в механизме политического процесса сделали партии « органической составной частью
о
общества и государственного устройства» .
К началу XX века отечественной правовой мыслью была сформулирована теоретическая база для законодательной разработки права свободы общественных объединений. В работах С.А. Котляревского, А.К. Дживелегова, В.В. Ивановского, В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова была выработана оригинальная концепция реализации свободы объединений в условиях конституционной модернизации самодержавного строя, становления гражданского общества и правового государства. Труды этих учёных оказали серьёзное воздействие на законотворческую деятельность власти в период 1905-1917 годов9. Так, 17 октября 1905 года Манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка» гражданам российского государства были дарованы «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы
6 Лепёхин В.А. Некоторые аспекты современного российского партогенеза. // Вестник Московского государственного университета. Серия 12. 1992. № 3
7 Коргунюк Ю. Партийное строительство в России // Выборы. Законодательство и технологии. 2001.№ 1. С. 32
8 Зеленко Б.И. Политические партии и развитие гражданского общества в России. М.: ПЕР СЭ, 2001. С. 37
9 Туманова А.С. Законодательство об общественных организациях России в начале XX века// Государство и право.2003.№8 С.82
17
/- ~ 10
совести, слова, собрании и союзов» , что стало своего рода попыткой связать деятельность представительного органа с деятельностью политических партий. В период 1906-1917 годов правовой основой деятельности политических партий являлись «Временные правила об обществах и союзах» от 4 марта 1906 года11, в котором партия не выделялась в особую разновидность общественного объединения, но допускалось создание обществ, преследующих политические цели. Можно сказать, что правовое признание многопартийности в дореволюционной России было неполным: на практике создание партий имело разрешительный характер, а гласный надзор за их деятельностью осуществлялся Департаментом полиции Министерства внутренних дел. После прихода к власти Временного правительства в 1917 году порядок создания обществ и союзов был значительно либерализован, в этом же году состоялись выборы в Учредительное собрание, которые впервые в российской истории осуществлялись по пропорциональной системе.
Однако октябрьская революция 1917 года надолго прервала процесс становления института политических партий в России, а Конституция РСФСР 1918 года, закрепив диктатуру пролетариата, установила жесткую однопартийную систему и идеологическую монополию. Декрет ВЦИК от 12 июня 1922 года провозгласил, что съезды, всероссийские совещания различных организаций, союзов и объединений могут созываться только по предварительному разрешению НКВД, 3 августа 1922 года было принято совместное постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и порядке надзоров за ними», а 10 августа 1922 года - « Инструкция о выдаче
10 Высочайший манифест от 17 октября 1905 года « Об усовершенствовании государственного порядка» // Конституционное право России. Сборник нормативно-правовых актов и документов. М.: БЕК, 1996. С. 48-49
11 Именной Высочайший указ Правительствующему Сенату о Временных правилах об обществах и союзах 4 марта 1906 года// Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.9 |
