ВВЕДЕНИЕ
Становление развитие рыночных отношений в России обусловило открытость экономики и ее возрастающую зависимость от мирохозяйственных процессов. Россия стала полноправным субъектом мирового сообщества. Такая открытость является одним из достижений политических и экономических реформ, но в последнее время государство столкнулось с рядом ее отрицательных сторон.
Об этом свидетельствует охвативший неокрепшую российскую экономику системный кризис, вызвавший волну структурных кризисов: финансового, банковского и других. Этот кризис выявил неспособность федеральных органов власти принимать стратегические решения, и в частности, оценивать последствия принимаемых управленческих решений. Наряду с этим проявилась и неспособность местных органов власти эффективно управлять муниципальным имуществом в рыночных условиях. Как представляется, это обусловлено недостаточным осознанием своей роли в экономике переходного типа, неумением оценивать ресурсную базу местной экономической системы и управлять ею. Вместе с тем важно отметить, что многие муниципальные образования обладают достаточным внутренним потенциалом для преодоления кризисных явлений и обеспечения стабилизации экономики.
Местные сообщества владеют важнейшим в рыночной системе ресурсом - это муниципальная собственность. Она выступает принципиально новой формой собственности, возникшей в России в процессе перехода к рынку и практически не имевшей аналогов в нашей стране после революции 191$ г.
Поскольку институт муниципальной собственности возник сравнительно недавно в результате реструктуризации отношений присвоения,
постольку данная категория пока недостаточно изучена, не раскрыт механизм ее взаимосвязей с другими формами собственности, ее место и роль в экономической системе переходного типа.
Отсутствие единой концепции государства в определении экономической и финансовой основы местного самоуправления, границ последнего, приводит к потере потенциала муниципальных образований и к недостаточно системной оценке факторов повышения экономической эффективности муниципальной экономики. Но именно на местном уровне решаются важнейшие социально-экономические проблемы населения, его обеспеченность жильем, транспортом, коммунальными услугами, товарами первой необходимости. В силу этого укрепление экономической и финансовой основы местного самоуправления, четкое законодательное закрепление механизма формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений послужило бы реальной основой для обеспечения не только стабилизации, но и экономического роста в регионах и в целом в России. Ведь основой муниципального управления выступают местные представительные органы, формируемые населением в результате свободных, альтернативных выборов, в силу чего они обладают значительной легитимностью.
Как известно, в федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" органы местного самоуправления, практически отвечающие за рациональное использование муниципальной собственности, отграничены от органов государственной власти, они самостоятельны в пределах своих полномочий.
Данная переориентация для российской системы управления, долгое время функционирующей в режиме жесткой централизации, имеет историческое значение. Это возрождение традиционной для дореволюционной России демократии и самостоятельности муниципальных образований. При этом проблему местного самоуправления нельзя, по нашему мнению,
сводить только к хозяйственной деятельности, к укреплению экономической и финансовой основы муниципального управления. Не умаляя значимости данной проблемы, следует отметить, что ее решение зависит не только от организационно-управленческой деятельности, но и во многом от действующей законодательной базы, от тех реальных прав, которые предоставляются местному самоуправлению. Четкое определение правовой основы муниципального управления, сферы его самостоятельности и является фундаментом местного самоуправления.
Проблема муниципальной собственности рассматривается в монографиях, журнальных публикациях. Весомый вклад в разработку различных аспектов изучаемой темы внесли труды российских ученых: Абалкина Л.И., Алексеева С.С., Алимурзаева Г.Н., Емельянова Н.А., Игнатова В.Г., Игнатовой Т.В., Мамедова О.Ю., Максимова В.А., Радыгина А., Радченко А.И., Руднева В., Чернышева М.А., Ширкова А., Шулындина Б., Юрковой С. и др.
Данная проблема, ее различные стороны рассматриваются и зарубежными авторами: Алле М., Гольдман М., Зарембо Ю., Милль Д.С., Савас З.С., Стигллиц Д.Ю. и др.
Однако остается ряд проблем, которые либо недостаточно изучены, либо освещают механизм реализации муниципальной собственности в условиях зрелых рыночных систем. В российской же экономике в данное время имеет место не развитие воспроизводственного процесса, а его деградация, разрушение, спад производства во многих отраслях. В силу этого закономерности развития муниципальной собственности, присущие развитым странам, не адекватны современному состоянию экономики России.
Значимость анализа закономерностей функционирования муниципальной собственности в переходной экономике, оценки ее эффективности в условиях зрелого рынка и в современной российской хозяйственной
системе обусловили выбор темы исследования и ее актуальность.
Представляется также важным дать категориальный анализ муниципальной собственности, поскольку в науке нет единого понимания данной категории. Наряду с этим, практическую значимость имеет и анализ технологий экономической реализации муниципальной собственности, что выступает важнейшей целью местного самоуправления.
Цели и задачи исследования
Цель диссертационного исследования состоит в анализе содержания муниципальной собственности, процесса ее становления и развития в переходной экономике России, выявлении путей совершенствования механизма управления данной собственностью и разработке на этой основе предложений и рекомендаций по эффективному использованию муниципального имущества для более успешного становления рыночных отношений и местного самоуправления в России.
В соответствии с поставленной целью в работе рассматриваются и решаются следующие задачи:
- определение муниципальной собственности, ее содержания на основе анализа выработанной методологии и практического опыта использования муниципального имущества в условиях становления и развития рыночной экономики;
- выявление места и роли муниципальной собственности в системе рыночных отношений и отношений присвоения;
- исследование муниципальной собственности как экономической основы развития местного самоуправления, роли рыночных механизмов в данном процессе;
- формирование предложений и рекомендаций по повышению эффективности использования муниципальной собственности.
Объект, предмет и теоретико-методологическая
основа исследования
Объектом исследования является становление и развитие системы экономических отношений местного самоуправления.
Предметом исследования выступает муниципальная собственность как элемент рыночных отношений, как экономическая основа развития местного самоуправления.
Теоретической и методологической основой исследования являются теории, концепции, выводы, предложения, содержащиеся в научных публикациях ряда российских и зарубежных экономистов по рассматриваемым проблемам, нормативно-правовые акты и документы в данной области. Использованы также практические материалы и рекомендации, накопленные в Ростовской области и других регионах России.
При проведении диссертационного исследования использовались методы: диалектический, сочетания исторического и логического, индукции и дедукции, системного и структурно-функционального анализа.
Информационно-эмпирической базой исследования являются статистические материалы, программы, планы, прогнозы экономического и социального развития муниципальных образований.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Категория "муниципальная собственность" определяется как общественная форма присвоения материальных благ (включая нематериальные активы) муниципальным сообществом, приносящая доход (убыток), используемый для решения вопросов местного значения, развития муниципального образования и воспроизводство жизни членов муниципального сообщества и определяющая степень независимости местного самоуправления.
2. Муниципальная собственность позволяет местным органам власти и управления:
- выступать в качестве полноправных самостоятельных субъектов управления;
- обеспечивать благоприятные условия для развития частного сектора: муниципальные органы власти и управления берут на себя невыгодные, но необходимые в рамках муниципального образования функции хозяйствования в условиях рыночной экономики;
- выступать гарантом функционирования некоммерческой социальной сферы;
- устанавливать и развивать экономические связи с федеральными и региональными органами власти и управления и с хозяйствующими субъектами.
3. Население муниципального образования является собственником объектов муниципальной собственности лишь "де-юре". Необходимо создать условия, делающие население собственником объектов муниципальной собственности и "де-факто", в частности, используя для этого местные референдумы, сходы граждан, территориальное общественное самоуправление.
4. Муниципальные органы власти становятся реальными собственниками объектов муниципальной собственности, что может привести к использованию муниципальной собственности не в интересах населения муниципального образования. Существующее положение, при котором местное население не всегда достаточно заинтересовано в эффективном управлении муниципальной собственностью, препятствует эффективному развитию местного самоуправления в России.
5. Эффективность управления муниципальной собственностью во многом обеспечивается использованием новых технологий менеджмента и маркетинга собственности местными органами власти и должна проходить периодическую экспертную оценку, основывающуюся на использовании
•»¦ систем показателей.
Научная новизна проведенного исследования заключается в следующем:
- предложена модель включения муниципальной собственности в систему рыночных отношений;
- дано политико-экономическое определение понятия "муниципальная собственность", выявлена ее роль в рыночной экономике и место в от-
* ношениях собственности в условиях развития рыночных отношений;
- проанализированы функции муниципальной собственности по обеспечению экономической самостоятельности местного самоуправления и реализации интересов местного сообщества;
- на основе анализа проблем и опыта приватизации и муниципализации собственности предлагается механизм совершенствования и оптимизации данного процесса;
- выработаны система показателей оценки уровня эффективности управления муниципальной собственностью и рекомендации по ее повыше-
Ф нию;
- определен механизм воздействия муниципальной собственности на развитие местного самоуправления как его экономической основы в условиях развития рыночной экономики в России.
Практическая значимость исследования определяется тем, что проведенное автором исследование доведено до конкретных предложений и рекомендаций по реализации муниципальной собственности как экономической основы развития местного самоуправления в условиях становления рыночных отношений.
Используя предложения и рекомендации, сделанные автором по результатам исследования, можно приступить к формированию эффективной системы управления муниципальной собственностью, отвечающей интересам развития местного самоуправления.
10
Принципы и управленческие механизмы, приведенные в диссертации и конкретные предложения по их реализации (в сфере управления муниципальной собственностью), могут быть использованы как теоретическая основа для создания и реализации нормативно-правовых актов Российской Федерации по местному самоуправлению.
Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов "Государственное и муниципальное управление", "Государственное регулирование экономики", "Экономические и финансовые основы местного самоуправления", "Управление городским хозяйством", "Муниципальное право" и др.
Апробация результатов исследования
Основные рекомендации и предложения методологического, методического, организационно-экономического характера по развитию местного самоуправления на основе эффективного использования муниципальной собственности, выводы и результаты диссертационного исследования докладывались на заседаниях экономических и управленческих кафедр СКАГС и на ряде научных и научно-практических конференций, используются в методическом обеспечении учебного процесса в Северо-Кавказской академии государственной службы, Ростовской Государственной Экономической академии.
Основные положения и выводы диссертации опубликованы в следующих работах:
1.Управление муниципальной собственностью: критерии и показатели эффективности // Технологии управления социально-экономическими процессами в регионе. (Тезисы докладов и сообщений). Майкоп - Ростов-на-Дону: изд-во СКАГС, 1999. 0.2 п.л.
11
2. Муниципализация сельскохозяйственных земель - новый этап в решении земельного вопроса // Проблемы теории и практики экономического развития АПК в кризисных ситуациях. (Доклады и сообщения межрегиональной научно-практической конференции). Ростов-на-Дону: ЦОП "Коралл-Микро", 1999. 0.2 п.л.
3. Финансово-экономическая основа местного самоуправления // Сборник базовых лекций. Специализация "Финансовое право". Учебное пособие. Ростов-на-Дону: РГЭА, 1999. 1.2 п.л.
4. Правовое обеспечение эффективности управления муниципальной собственностью //Юридический вестник. 1999. 0.25 п.л.
5. Муниципальная собственность в системе рыночных отношений // Гуманитарные и социально-экономические науки. Ростов-на-Дону: изд-во СКНЦ ВШ, 2000, №1. 0.25 п.л.
Положения диссертации использовались в разработанных автором диссертационного исследования Учебно-методических комплексах: "Муниципальное право РФ" и "Финансовые основы местного самоуправления".
Структура и содержание работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
Во введении обоснована актуальность темы исследования, характеризуется степень изученности проблемы, сформулированы цели, задачи, теоретическая и методологическая основы работы, изложена логика исследования, раскрывается его научная новизна и практическая значимость.
В первой главе - "Содержание муниципальной собственности" - анализируется современное состояние собственности в экономической теории, приводятся различные определения понятия "собственность". Показана значимость категории "собственность" для рыночной экономики. Определяется место, которое принадлежит собственности в системе общест-
12
венных отношений; раскрываются экономический, правовой аспекты собственности, дана классификация видов и форм собственности. Приводятся условия их существования. Выведено определение понятия "муниципальная собственность".
Определяются субъекты муниципальной собственности и ее пообъектный состав.
Раскрывается содержание муниципальной собственности, механизм формирования, роль муниципальной собственности в рыночной экономике.
Во второй главе - "Место муниципальной собственности в системе отношений собственности" рассматривается процесс становления и развития категории муниципальная собственность. Анализируется процесс приватизации, дается его оценка. Указываются реальные основания для процесса деприватизации. Раскрывается система взаимодействия муниципальной собственности с государственной. Показано формирование новых отношений собственности, появление таких конструкций, как "договорная" совместная собственность. Институт "государственной собственности совместного ведения" и др. Раскрываются права государственных и муниципальных органов по управлению собственностью, механизм и пути передачи социальных объектов предприятий в муниципальную собственность.
В третьей главе - "Муниципальная собственность как экономическая основа развития местного самоуправления" - определяются условия эффективного использования муниципальной собственности в условиях рыночного хозяйства как обособленная территориальная социально-экономическая воспроизводственная система, исследуется эффективность ее функционирования. Раскрывается механизм оценки эффективности управления собственностью. Дается характеристика категории высококачественного менеджмента собственности и понятие экономического развития на базе местного сообщества. Рассматриваются проблемы муниципальной собственности на землю, организационная структура механизма
13
стимулирования инвестиционного процесса на муниципальном уровне, механизм поддержки муниципальной экономики.
Раскрывается роль муниципальной собственности как фактора развития местного самоуправления, анализируется деятельность администрации г. Ростова-на-Дону по управлению муниципальной собственностью и экономикой.
В заключении сделана попытка сформулировать новые подходы к эффективному использованию муниципальной собственности. Излагаются основные выводы, предложения и рекомендации, вытекающие из результатов исследования.
14
ГЛАВА 1. СОДЕРЖАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Характерная черта современных исторических перемен в России - рост многообразия форм собственности и успешное развитие муниципальной формы собственности, не являющейся ни государственной, ни частной1.
Исходная методологическая предпосылка научного анализа весьма сложной проблемы муниципальной собственности - понимание ее многогранности. Решающее значение в разнообразии аспектов, безусловно, имеет экономическая суть категории собственность, ее глубинное содержание как определенного отношения в производстве условий материальной жизни общества, определенного способа соединения труда со средствами производства.
Среди многочисленных определений категории собственности в науке можно выделить следующие: собственность - присвоение материальных благ; собственность - исторически определенная общественная форма присвоения материальных благ; собственность - вся совокупность производственных отношений; собственность - совокупность особых форм производственных отношений, именно форм социально определенного присвоения как совокупности отношений по присвоению - распоряжению вещными условиями и результатами производства по их присвоению - фактическому использованию в экономическом процессе. Другие определения примыкают к тому или иному из приведенных и отличаются от них не по существу, а по форме.
Любая форма собственности предполагает соответствующие ей экономические формы реализации, т.е. исторически определенные экономические формы присвоения. Собственность, которая экономически не может быть реализована - это иллюзорная собственность. Реальные отноше-
Абалкин Л.И. Многообразие видов собственности и управления // ЭКО. 1996. № 1. С. 5.
15
ния собственности возникают и развиваются в процессе присвоения людьми предметов природы, в процессе производства.
Присвоение в обществе характеризуется двумя группами отношений:
1) отношениями людей к предметам природы и продуктам труда, к вещам;
2) отношениями между людьми по поводу материальных благ, вещей. Первая группа отношений представляет материальную основу второй группы, вторая группа - социальную сторону первой.
Собственность как экономическая категория, следовательно, - это общественная форма присвоения материальных благ или, что то же - это общественно-производственные отношения людей друг к другу, опосредованные через их отношения к вещам, к объективным условиям производства1 .
Следует отметить, что приведенные выше определения категории "собственность" не отвечают современным условиям развития экономической системы, появлению новых, ранее не известных форм собственности, например, муниципальной. Эти определения и научные разработки дают возможность для дальнейшего более глубокого исследования проблемы содержания собственности, выделяя содержание муниципальной собственности.
Изложенный аспект рассмотрения категории собственности все же имеет важное методологическое значение, надо этот аспект сопоставлять с марксистским пониманием данной категории. Марксистская наука при определении собственности как общественной формы присвоения вещей акцентирует внимание на материальном содержании отношений собственности, на том, что собственность как основа производственных отношений представляет социальную форму присвоения вещей.
Афанасьев В.Н. Диалектика собственности: логика экономической реформы. Л.: ЛГУ, 1991. С. 87.
16
В современной экономике нельзя догматизировать одно из направлений изучения проблемы содержания собственности. Необходимо широкое изучение и использование различных подходов анализа проблемы собственности.
При этом важно отметить, что отношения присвоения модифицируются в зависимости от зрелости экономических отношений и уровня развития производительной силы труда.
Структура национального индустриального комплекса, его состав с позиций инновационности, наукоемкости, перспектив объединяемых им отраслей, влияют на отношения собственности и на цели развития данных связей.
Так, в условиях жесткой, директивно регулируемой государством экономики, в нашей стране приоритетными целями было обеспечение самостоятельного экономического и оборонного потенциала в условиях экстенсивного типа экономического роста. И в связи с этим основными целями было развитие ВПК и тяжелой промышленности. Они развивались достаточно эффективно в условиях государственной собственности, так как это соответствовало общественной цели.
Но в рыночной системе должен быть другой подход. Нельзя ставить вопрос об эффективности народнохозяйственного комплекса в целом и эффективность любой формы собственности, включая и муниципальную, только в число экономических критериев.
Целесообразно показать и социальные аспекты, и политические, и духовные, и нравственные аспекты отношений присвоения.
Не менее значимо проанализировать современные подходы к управлению, планированию как крупными государственными предприятиями, так и муниципальным.
Как представляется, функции, обеспечивающие единство, целостность использования средств производства, состоят в следующем:
17
1. Целеполагание, то есть определение стратегических целей развития экономической системы.
2. Прогнозирование, предвидение развития производственных комплексов и отношений присвоения.
3. Планирование, то есть выбор вариантов развития.
4. Ситуационный анализ, контроль и учет, то есть систематический мониторинг внутренней и внешней рыночной среды, согласование и сбалансированность совокупного спроса и совокупного предложения.
Следовательно акцент целесообразно сделать на новую модель народнохозяйственной пропорциональности в условиях рыночной системы. Это - равновесие рынка, то есть совокупного спроса и совокупного предложения. Пропорциональность целесообразно рассматривать как такое состояние хозяйства страны, при котором обеспечивается устойчивое, динамичное развитие в соответствии с общественной стратегией.
На уровне отдельного предприятия не может быть достигнута сбалансированность в народнохозяйственном комплексе. Она может быть обеспечена только на макроуровне. Но общество должно ставить цели перед экономикой. При этом цели должны быть сопоставимы с ресурсами, со средствами для их реализации.
Концепция и программа развития общества, повышение эффективности использования средств производства и механизм реализации отношений собственности должны быть построены именно на этой посылке, то есть с позиций воспроизводства.
Изучение опыта, накопленного цивилизованными странами, выявило две разновидности моделей присвоения, а именно, "экономики участия" (в прибылях, собственности - капитале, управлении), и присвоения с механизмом воспроизводства установки рабочего на высокоэффективный труд. Первая из них, получившая название американской, обеспечивает воспроизводство лиц наемного труда как юридических собственников в |
