5 ВВЕДЕНИЕ!
Актуальность темы исследования. Современный процесс преобразования российского общества поставил перед государством множество сложных правовых, политических, экономических и социальных задач, требующих неотложного решения. Среди них — формирование новой концепции и создание эффективной системы местного самоуправления как неотъемлемого института народовластия в Российской Федерации.
Местное самоуправление представляет собой специфическое управляющее воздействие власти населения, которое на местном уровне, с одной стороны, участвует в осуществлении воли государства, с другой — наиболее полно выражает интересы самого населения. "Под местным самоуправлением, — отмечается в ст. 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, — понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".1
Конституция Российской Федерации 1993 года, впервые рассматривая местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России, посвятила ему новую главу 8 "Местное самоуправление". Статья 3 часть 2 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти
1 Европейская Хартия о местном самоуправлении // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
6
и органы местного самоуправления"1. Именно такая институциона-лизация, то есть учреждение новых социальных институтов, конституционно-правовое и организационное закрепление местных самоуправленческих отношений, свидетельствуют о возрождении и развитии демократической основы государственности России.
На Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении (1995 г.) отмечалось, «что структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подтвердит жизнеспособная система местного самоуправления... Значительную часть общегосударственных проблем, их остроту можно было бы снять, если бы уже действовало нормальное местное самоуправление. Государственная власть в этом случае получила бы возможность сосредоточиться на качественном решении действительно общефедеральных или региональных вопросов».2
Местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя людей для решения вопросов местного значения, оно является важным условием обеспечения социального мира. Развитие местного самоуправления — необходимая предпосылка сохранения исторических и иных местных традиций, неповторимых региональных социально-культурных комплексов. Местное самоуправление направлено на воспитание у жителей чувства любви к родному краю, сплочения населения прочными социальными и духовными узами. Оберегая и развивая российский федерализм, особенности национальных культур, муници-
1 Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2См.: Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1995. С. 7 - 8.
7
пальные образования способствуют сохранению целостности России.
Становление реального местного самоуправления в Российской Федерации оказалось одной из самых сложных задач в процессе формирования правового государства и гражданского общества. На этом пути возник целый комплекс экономических (затянувшийся кризис в переходе к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т. д.)/ политических (падение доверия населения к институтам власти) трудностей и ряда других негативных факторов. Отсутствует эффективная концепция развития муниципальных отношений в России. Не сформирована непротиворечивая законодательная база для регулирования системы этих отношений. Возрастает фактический разрыв в правовом, социально-экономическом и финансовом положении муниципальных образований.
До сих пор не существует единого взгляда относительно перспектив местного самоуправления. В общественном мнении на этот счет преобладают два взаимоисключающих друг друга направления: независимость местных самоуправленческих структур от государственных органов и возможность наступления управленческого хаоса или даже распада страны в результате чрезмерной автономизации местного самоуправления. Опасения сторонников этих направлений обусловлены тем обстоятельством, что бюрократический централизм, центробежные тенденции и угроза дезинтеграции на этнорегиональной оснозе стали наиболее сдерживающими факторами в развитии Российской государственности. Сохраняющийся разброс мнений и взглядов ученых -государствоведов о путях административно-территориальной ре-
формы вызван отсутствием целостной концепции роли местного самоуправления в государственном строительстве. Поэтому для современной юридической науки весьма актуальными являются исследования вопроса о сущности местного самоуправления в гражданском обществе. Необходим анализ различных направлений теоретической мысли относительно настоящего и будущего местного самоуправления и системы организации местной власти в целом.
Уязвимым местом реформ остается ориентация на западные модели управления в целом и местного самоуправления, в частности, без учета политической культуры, исторических традиций и многоэтничной гражданской общности в России. Всестороннее конституционно-правовое и институциональное изучение и обобщение отечественного опыта функционирования местного самоуправления позволит ускорить создание эффективных механизмов народовластия в демократическом правовом федеративном государстве.
Для функционирования самоуправления, призванного укреплять демократизм гражданского общества и конституционно-правовой механизм интеграции муниципальных образований в единую систему народовластия, необходимо сделать прочными, эффективными организационно-правовую, территориальную и финансово-экономическую основы местного самоуправления. Перед отечественной теорией муниципального права возникла проблема создания моделей местного самоуправления, адекватных особенностям правовой системы переходного периода. Отсюда вытекает необходимость четкого, ориентированного на практику, развития местных самоуправленческих институтов демократии в федеративном государстве.
9
Все вышеизложенное и побудило автора обратиться к комплексному конституционно-правовому и институциональному анализу местного самоуправления.
Состояние научной разработанности темы. Многие теоретико-методологические положения о местном самоуправлении были сформулированы в XIX веке и до сих пор составляют основу современных воззрений на его роль в управлении обществом. Диссертант проанализировал труды известных западных ученых, внесших выдающийся вклад в становление учения о местном самоуправлении: Т. Джефферсона, Р. фон Йеринга, А. де Токвиля, О. Майера, Л. Штейна, Г. Еллинека и др.
В диссертации нашли отражение идеи видных отечественных ученых А.И Васильчикова, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, Б.Б. Веселовского, Б.Э. Нольде, Б.Н. Чичерина, Л.А. Велехова и др.
Проблемы развития демократической доктрины местного самоуправления в Российской Федерации активно разрабатываются в современной отечественной литературе. Его теоретико-методологические основы исследованы в трудах С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Б. П. Елисеева, С.Э. Жилинского, А.Ю. Кабалкина, Н.Г Кобеца, О.С. Колбасова, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Т.Н. Не-шатаевой, В. А. Прокошина, B.C. Прониной, B.C. Репина, СВ. Соловьевой, Б. А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, В. И. Фадеева, Н\В. Черноголовкина, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др. Упрочению фундамента современного понимания характера и особенностей формирования местного самоуправления на переходном этапе способствуют труды ученых в области права, рыночной экономики, политологии, фи-
10
лософии и социологии. Заметным событием стало создание Академии социальных технологий и местного самоуправления и издание ею информационно-аналитического журнала "Муниципальный мир".
Проблема становления системы местного самоуправления, в силу специфики социально-экономических и политических преобразований в нашей стране, остается весьма актуальной и для теории, и для практики управления. О повышении научного интереса к этой проблеме свидетельствуют работы последних лет, посвященные различным аспектам реформы местного самоуправления.1
1 Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Брячихин A.M. Россия - Город - Власть. М., 1995; Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. 1997. № б; Герасименко Г.А. Два закона (историко-сравнительный анализ земств и современного местного самоуправления) // Земский вестник. 1996. № 1 - 2; Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России. // Государство и право 1ЭЭ6. № 2; Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. № 3; Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996; Замо-таев А.В. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № б; Правовое обеспечение местного самоуправления // Российская юстиция. 1996. № 10; Кирпичников В.А. Власть, которой пока нет. М., 1995; Колюшин Е.И. О праве муниципальной собственности // Журнал российского права. 1997. № 9; Лаптева Л.Е., Ефремова Н.Н. Организация и практика земских учреждений России // Государство и право. 1393. № 2; Марченко Г.В. Государственная власть и местное самоуправление в России // Россия и современный мир. 1995. № 4; Мирошниченко Е.В. Мест-ксе самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1.--ЭЗ. № 6; Овчинников И. И. Местное самоуправление: консти-
туционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М , 1992. Вып. 1; Постовой Н. Самоуправление: история, теория, практика / Земский вестник. 1995. № 5; Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления // Социс. 1997. № 1; Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России
11
Значительный теоретико-практический интерес представляют учебники "Муниципальное право Российской Федерации" (авторы О.Е. Кутафин и В. И. Фадеев), "Муниципальное право России'' (авторы Ю.Д. Казанчев и А.Н. Писарев) и справочник "Государственное и муниципальное управление" (под редакцией Н.И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, А.Г. Поршнева), изданные в 1997-1998 г.г.
Вместе с тем, проблематика настоящей диссертации оставалась недостаточно разработанной в силу того, что отсутствуют монографические работы, содержащие комплексное конституционно-правовое и институциональное обоснование принципов, системы и организационной структуры местного самоуправления, их реализации в условиях социально-экономической реформы и расширения предметов ведения, полномочий органов местного самоуправления в системе конституционно-правовых отношений.
Более глубокого теоретического осмысления и решения требует важнейший, в методологическом аспекте, вопрос о повышении активности местного самоуправления в правовой, экономической и политической системах общества. Значительный научный и практический интерес представляет изучение конституционно-правового механизма интеграции местного самоуправления в единую систему социального управления при сохранении его организационной самостоятельности.
Объектом диссертационного исследования является система местного самоуправления в условиях построения гражданского
и Германии. Ростов-на-Дону. 1996. ч. I - II; Широков А. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления // Городское управление. 1?9б. № 2; Широков А., Юркова С. В условиях наибольшего неблагоприятствования (или что показал опыт проведения муниципальных выборов в Шлиссель-б ore) // Россия: власть на местах. 1996. № 9 и др.
12
общества, правового государства и реформирования управления в России.
Предмет исследования — состояние и динамика конституцион-нс-правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации, формирования механизма взаимодействия институтов местного самоуправления и органов государственной власти.
Целью исследования является теоретическое и институционально-правовое обоснование современной демократической концепции местного самоуправления, ее роли в развитии отношений народовластия. Очевидной стала целесообразность определения путей, форм и методов разрешения актуальных теоретико-практических, главным образом, конституционных проблем становления и развития муниципальной собственности и разработка обоснованных рекомендаций по совершенствованию конституционно-правового регулирования местных самоуправленческих процессов на основе обобщения зарубежного опыта реформирования местной власти.
Основные задачи диссертации заключаются в следующем:
— проанализировать эволюцию теоретической мысли по вопросам развития местного самоуправления в системе демократических институтов гражданского общества;
— обобщить зарубежный опыт развития местного самоуправления и на этой основе сформулировать комплексное определение местного самоуправления, как самостоятельного, и, одновременно, неотъемлемого института, действующего в демократическом соществе и отражающего право, реальную способность населения регламентировать значительную часть публичных дел и управлять в::, на местном уровне/
13
— исследовать конституционно-правовой механизм регулирования отношений интеграции местного самоуправления в систему общественных отношений, определить приоритетные направления развития и совершенствования законодательной базы местного самоуправления;
— проанализировать основные принципы территориальной организации местного самоуправления в России, разработать, с учетом опыта многих государств, практические рекомендации по формированию органов местного самоуправления в различных звеньях административно-территориального деления Российской Федерации;
— рассмотреть законодательную базу, регламентирующую функционирование организационного механизма местного самоуправления в субъектах Федерации, определить пути ее упорядочения ;
— исследовать перспективы правовой базы, определяющей компетенцию местного самоуправления, наметить приоритетные направления ее развития и совершенствования, предложить с учетом международной правовой практики рекомендации по эффективному финансово-экономическому обеспечению местного самоуправления ;
— разработать, на основе анализа отечественного и зарубежного опыта, предложения в проект Муниципального кодекса субъекта Российской Федерации и правовой механизм взаимодействия институтов конституционного и административно-правового регулирования деятельности местного самоуправления.
Методологической основой и методами исследования являются современные научные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе становления местного самоуправления, которые исследуются как комплексная проблема в
14
развитии теории конституционного и муниципального права. Это вызвало необходимость применения разнообразных методов иссле-^ дования, в том числе системного, программно-целевого, сравнительно-правового, структурно-функционального, конкретно-исторического, социологического и др. Правовая специфика темы исследования потребовала обращения к теории права и государства, конституционному, административному, гражданскому, муниципальному, финансовому и другим отраслям права.
Источниковедческую базу исследования составляют: Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы, конституции, уставы, законодательство субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изучено и использовано также соответствующее законодательство дореволюционной России, СССР, РСФСР и ряда зарубежных государств .
Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения архивных и статистических источников, обширного научно-монографического материала (в том числе зарубежного), публикаций по вопросам гражданского общества, государственного строительства и функционирования местного самоуправления, социологических исследований.
Эмпирическая база работы основывается на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, ее субъектах и ряде зарубежных стран. Существенным источником информации служила практическая деятельность автора в органах государственной власти и местного самоуправления. Проведенный им сравнительно-правовой
г
15
и институциональный анализ отечественного и зарубежного опыта позволяет выдвинуть ряд научно-обоснованных выводов и предложений по углублению процесса реформирования местного самоуправления на основе принципа преемственности.
Основные положения, выносимые на защиту, их научная новизна. Исследование является одной из первых попыток комплексного конституционно-правового и институционального анализа системы местного самоуправления в Российской Федерации. Автором представлена собственная концепция особенностей формирования местного самоуправления в переходный период, обстоятельно исследовано взаимодействие его институтов в системе гражданского общества и правового государства.
Научная новизна диссертации состоит в том, что с позиций отечественного конституционализма и отраслевых правовых наук, прежде всего, конституционного, административного и муниципального права, проведено комплексное исследование современных теоретических проблем становления и развития местного самоуправления в условиях кризисного состояния и коренного преобразования российского общества. Автором определены теоретические предпосылки формирования института местного самоуправления в гражданском обществе, излагается общая концепция предмета и метода конституционно-правового регулирования местного самоуправления, его структурных элементов. Впервые в систематизированном и обобщенном виде представлен конституционно-правовой и институциональный анализ местного самоуправления в единстве с исследованием действующих муниципаль-но-правовых понятий, терминов, институтов и отношений. Вполне самостоятельной является разработка концепции взаимодействия конституционно-правового и административно-правового контроля и ответственности в системе местного самоуправления.
16
В диссертации предпринята попытка, адекватная потребностям Российской государственности, решить важнейший в методологическом отношении вопрос о роли местного самоуправления в системе отношений народовластия в гражданском обществе и правовом государстве.
В работе ча основе институционального анализа местных самоуправленческих процессов, с учетом динамики правовой системы и правотворчества в Российской Федерации и законодательства ряда зарубежных государств, проводится классификация нормативных правовых институтов и актов по вопросам функционирования и совершенствования механизма конституционно-правового регулирования деятельности местного самоуправления.
Автором исследован широкий круг недостаточно разработанных проблем, касающихся местного самоуправления, в том числе на федеральном, региональном, местном и институциональном уровнях.
На федеральном уровне:
— уточнены и развиты теоретические положения о понятии, сущности, правовой и социальной природе местного самоуправления; формулируется авторское определение местного самоуправления как особой формы децентрализованного управления, осуществляемого населением, с помощью которой обеспечивается реальная самостоятельность механизма народовластия на местном уровне, его эффективная интеграция в систему общественных отношений;
— доказано, что основополагающим требованием теории и практики развития правоотношений в местном самоуправлении является обеспечение системного единства законодательства, на основе Конституции Российской Федерации и федеральных законов, определяющих общие принципы организационной и финансовой
17
основ местного самоуправления, а также муниципальной службы. Предлагаются необходимые дополнения в конституционное законодательство;
— обоснован вывод о том, что муниципально-правовые отношения — это урегулированные правом общественные отношения, участники которых (население, граждане, органы, должностные лица местного самоуправления и другие) являются носителями субъективных прав и обязанностей; их участники испытывают на себе последствия не только индивидуализированных отношений, но и воздействия местного самоуправления, государства в целом, соответствующего его целям, предопределяемым конституционным строем. Муниципально-правовые отношения рассматриваются в трех аспектах: субстанциональном, функциональном и структурном;
— определены оптимальные пределы влияния государства, его органов власти на местное самоуправление как институт гражданского общества; предлагаются дополнения в федеральное законодательство, которые не позволяют расширять беспредельно сферу воздействия федеральных законов на местное самоуправление и не допускать прямого вторжения федерального центра в сферу действия законов субъектов Федерации.
На уровне субъектов Российской Федерации:
— представлен впервые в отечественной литературе анализ правовых и институциональных основ реализации тех норм федерального законодательства, которые не требуют от субъектов Федерации юридической детализации, а также принятия своих законов по предметам совместного с Федерацией ведения;
— показана на примере модели проекта Муниципального кодекса субъекта Российской Федерации, разработанной автором, необходимость четко определять пределы и объем норматив- |
