Введение
Актуальность темы исследования. Радикальные социально-экономические реформы, затронувшие самые разнообразные стороны государственной и общественной жизни, не могли не коснуться и такой важной для государства сферы, как банковская деятельность. И это закономерно, поскольку с разрушением административно-командной системы, отказом государства от монопольного права на осуществление банковской деятельности началось энергичное построение ее новой концепции, основанной на правилах рынка и конкуренции. Однако развитие нор- мативной правовой базы, юридически обеспечивающей указанную сферу общественных отношений, шло не столь быстрыми темпами. Отставание правового регулирования от реальных условий деятельности банков стало причиной многочисленных нарушений со стороны банков, обмана вкладчиков, оттока капитала из России, а также во многом обусловило банковский кризис 1998 г.
Представляется, что банковская деятельность может быть цивилизованной только при наличии концептуальных основ ее правового регулирования. Подчеркнем, что банковская деятельность регламентируется нормами нескольких отраслей права, и важнейшую роль при этом играют нормы административного права. Являясь отраслью публичного права, административное право применительно к рассматриваемой сфере выступает средством регулирования не только кредитно-банковских отноше-
ний, но и управленческой деятельности всей банковской системы.
Изучением вопросов правового регулирования банковской деятельности в России занимались А.Ю.Викулин, ЯА.Гейвандов, С.Егоров, Л.Г.Ефимова, Р.М.Нуреев, О.М.Олейник, В.М.Столя-ренко, А.М.Торкановский, Г.А.Тосунян, В.Г.Юровицикий и др. Вместе с тем среди множества публикаций, посвященных проблемам правовой регламентации банковской деятельности, имеется лишь небольшое число исследований, касающихся административно-правового регулирования функционирования кредит-но-банковской системы. Законодательство, относящееся к указанной сфере, в необходимой степени не систематизировано. Научные исследования недостаточно отражают специфику и тенденции административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации. Многие вопросы остаются недостаточно разработанными.
Все изложенное обусловливает, на наш взгляд, актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является разработка концепции административно-правового регулирования банковской деятельности в России на основе анализа основных тенденций и пробелов в правовом регулировании функционирования отечественной кредитно-банковской системы, обобщения и систематизации отечественных теоретических конструкций, исследований зарубежных правоведов, а также эмпирического материала.
Указанной целью обусловлены постановка и решение следующих задач:
— изучение исторического опыта и построение периодизации развития кредитно-банковской системы России и правового регулирования ее деятельности;
— выявление зависимости эволюции банков от развития хозяйственных функций государства и взаимосвязей в механизмах государственного и рыночного регулирования финансово-кредитных отношений;
— установление наиболее актуальных проблем административно-правового регулирования банковской деятель- ности, основных направлений современного реформирования банковского законодательства;
— определение комплекса государственно-управленческих аспектов и государственных интересов в банковской деятельности;
— разработка рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации.
Методология и методика исследования. В основу методологии диссертационного исследования положены общенаучные методы познания: исторический, сравнительно-правовой, логико-юридический и формально-логический. При работе над диссертацией использовался также такой частно-научный метод, как контент-анализ. Теоретическую основу диссертации составляют труды отечественных правоведов по проблемам банковской деятельности, теории права, международного, конституционного,
административного, финансового, трудового, гражданского права, науки управления, экономики и иных научных дисциплин, относящихся к теме исследования. Использование, помимо правовых наук, других отраслей знаний позволило избежать узкоспециального подхода к проблеме.
Выводы работы базируются на теоретических материалах ученых-юристов, экономистов и материалах других отраслей научного знания, а также на эмпирических данных, полученных в ходе исследования практики банковской деятельности и деятельности соответствующих органов государственной власти.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом ** исследования является система общественных отношений, скла-
дывающаяся в кредитно-банковской сфере России по поводу осуществления банками своих функций.
, Предметом исследования выступает деятельность банков,
I система нормативных правовых актов, административно-
правовых норм, ее регламентирующих.
I Научная новизна диссертации. Диссертация представляет со-
j ф) бой монографическое исследование, в котором осуществлена
теоретическая разработка концепции административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации. Помимо этого, научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее иссле-i ¦
дованию с учетом степени разработанности. Осуществлена по-
i
пытка интеграции методологических возможностей различных
дисциплин в рассмотрении вопросов административно-
^ правового регулирования функционирования российской бан-
ковской системы. В этом контексте диссертация является одним из первых специальных комплексных исследований. Кроме того, предпринята попытка совершенствования правовой основы банковской деятельности путем внесения предложений о частичном изменении и дополнении действующих нормативно-правовых актов.
Элементы новизны присутствуют и в том, что впервые на монографическом уровне рассматриваются ранее не являвшиеся предметом научного анализа правовые и организационные проблемы банковской деятельности в Российской Федерации. Анализ проблемных ситуаций, имеющих место в практике банков- ской деятельности, подтверждает вывод о необходимости усовершенствования и повышения уровня ее правового обеспечения.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертационного исследования:
— эволюция банковской деятельности в России на всем своем протяжении отличается недостаточным и непо- следовательным правовым регулированием. Для публично-правового регулирования деятельности банков в историческом аспекте характерны резкие перепады от огосударствления банковской системы и банковской деятельности до потери государством контроля над указанной сферой;
— административно-правовые методы регулирования банковской деятельности в Российской Федерации — это совокупность закрепленных в федеральном законода-
тельстве приемов, средств, способов воздействия уполномоченных государственных органов исполнительной власти на порядок организации и осуществления банковской деятельности в Российской Федерации.
— формами административного воздействия на банковскую деятельность в Российской Федерации являются: а) нормотворчество, в процессе которого устанавливается порядок регистрации кредитных организаций, порядок лицензирования и осуществления банковской деятельности (операций) и порядок осуществления банковского надзора и контроля; б) регистрация и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, выдача разрешений на использование иностранного капитала при создании банков в Российской Федерации, открытие филиалов и представительств иностранных кредитных организаций; в) осуществление денежно-кредитного регулирования путем установления в нормативных актах обязательных экономических нормативов; г) осуществление государственного контроля и надзора за банковской деятельностью; д) принятие судами решений по вопросам банковской деятельности.
— предложения по совершенствованию административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использо-
ваны при совершенствовании действующего законодательства, в частности, при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере банковской деятельности.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что внедрение разработанных в ходе исследования рекомендаций в деятельность банков позволит успешнее выполнять возложенные на них задачи. Основные положения диссертации могут быть использованы для углубленного изучения курсов административного, финансового и других отраслей права.
Апробация результатов исследования. Диссертация прошла обсуждение на кафедре административного права и административной деятельности органов внутренних дел Омской академии МВД России. Ряд предложений и выводов, содержащихся в исследовании, были представлены соискателем на научных конференциях, научно-практических семинарах, проходивших в Омске (1998 г.) и Москве (1999 г.). Отдельные положения диссертационного исследования внедрены в практику работы подразделений органов внутренних дел по борьбе с экономическими преступлениями, а также используются в практической деятельности ряда банков Российской Федерации. Материалы и результаты проведенного исследования используются в учебном процессе и научно-исследовательской работе Омской академии МВД России.
Структура диссертационного исследования. Структура диссертации обусловлена целью и поставленными задачами. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованной литературы.
10
Глава I. Сущность административно-правового регулирования банковской деятельности в Российской Федерации
и ее правовые основы
§ 7. Эволюция отечественной банковской деятельности и ее правовая регламентация
История древних веков не оставила достаточно полных сведений о том, когда возникли банки, какие операции они выполняли, что явилось побудительной силой их развития. К сожалению, само слово "банк" не только не проясняет его сущности, но и создает дополнительные затруднения в истинности наших суждений и представлении о первых кредитных учреждениях. Слово "банк" происходит от итальянского "banco", означающего "стол". Эти "банко-столы" устанавливались на площадях, где проходила оживленная торговля товарами. В ходе торговых операций применялись разнообразные монеты, чеканившиеся как государствами, так и городами и даже отдельными лицами. Единообразной системы монет в государстве не существовало. При покупке-продаже использовались монеты различной формы, разного достоинства, причем зачастую — ниже нарицательной цены, которая была указана на них. В этих условиях требовались специалисты, которые разбирались в множестве находящихся в обращении монет, могли оценить и дать советы по их обмену. Специалисты-менялы обычно располагались со своими особыми столами на торжищах (рынках), где происходила торговля. Если учесть, что, например, в X в. Италия являлась центром мировой
11
торговли, куда стекались товары и деньги различных стран, то станет понятным, почему банкиры стали непременными участниками в торговых операциях, а "банко-столы" получали все большее распространение.
Удобства, создаваемые банками, не могли не привлечь внимания деловых людей. Постепенно банковская клиентура расширялась. Банки, в свою очередь, начали выполнять функции доверителей при составлении договоров между клиентами, стали выступать посредниками в торговых сделках. Для облегчения расчетов древние банки выпускали даже банковские билеты (hudu — "гуду"), которые вошли в обращение наряду с полноценными деньгами. По оценкам ученых, вполне достоверным можно считать то обстоятельство, что хотя вексельными операциями древние банкиры не занимались, тем не менее, существовали кредитные письма с обращением за платежом к банкиру. Приведенные свидетельства никак не подтверждают бытующее представление о том, что первые банки возникли в условиях мануфактурной стадии капитализма в форме банкирских домов.
Из этимологических словарей русского языка следует, что слово "банк" заимствовано, происходит от итальянского "banco", его использование отмечено с 1707 г. В этом же году названное понятие отмечается в архиве князя Куракина. В Картотеке Среднерусского словаря Института русского языка слово "банкир" отмечается в письмах и бумагах Петра Великого (1704-1705 гг.).
Необходимо отметить, что эволюция банковской деятельности в России и, соответственно, ее правового регулирования не была равномерной, а происходила поэтапно, что в немалой сте-
12
пени было обусловлено внутриполитической обстановкой в стране. Каждый этап характеризуется специфичными чертами развития указанной сферы. В связи с этим представляется целесообразным предложить следующую периодизацию эволюции банковской деятельности в России:
1) до 1817 г.;
2) 1817-1873 гг.;
3) 1873-1917 гг.;
4) 1922-1925 гг.;
5) 1925-1930 гг.;
6) 1987-1994 гг.;
7) с 1994 г. по настоящее время.
Временной отрезок до 1817 г. не включен нами в периодизацию в связи с тем, что банковская деятельность до этого времени носила достаточно неурегулированный, дискретный характер. Обратимся к истории вопроса.
Банковские учреждения и связанная с ними система банковского кредитования появились в России гораздо позднее, чем в других крупных европейских государствах, что во многом объясняется отсутствием в стране до середины XIX в. соответствующих социально-экономических предпосылок: торговые отношения были неразвиты, отсутствовали достаточный коммерческий капитал и класс предпринимателей, не были налажены внутренние и внешние экономические связи, не разработаны технические формы торговли и платежного оборота, не сформировалась первооснова рыночной экономики — атмосфера гаран-
13
тированных гражданских прав и социально-экономической стабильности.
В этой связи исследователи, вступившие на путь изучения истории кредитных учреждений и банковской деятельности, рассматривали возникновение российского банковского кредита, как правило, с конца 50-х — начала 60-х годов XIX в. — периода зарождения Государственного банка России.
По свидетельству В.О. Ключевского, первая попытка создания в России учреждения банковского типа была предпринята еще в 1665 г. в Пскове. Она была обусловлена острой потребностью русских купцов в дешевом кредите в связи с ростом объемов внешней торговли и усилением конкуренции с иностранными купцами. Попытка бывшего тогда псковским воеводой, знаменитого Афанасия Лаврентьевича Орды н-Нащокина использовать городскую управу в качестве своеобразного ссудного банка для купцов была негативно воспринята и незамедлительно пресечена центральным правительством, расценившим подобные действия Ордын-Нащокина как стремление Пскова жить "по своему уставу"1.
Вместе с тем изучение обширных документальных материалов, относящихся к более ранним периодам развития, показало, что представления о кредитных учреждениях дореформенного и пореформенного периодов являются далеко неполными. Дело в том, что история развития кредитной системы России имела
1 См. подробнее: Ключевский В.О. Сочинения: В 9 т. — Т. 3. Курс русской истории. — М.: Мысль, 1998. — С. 314-327.
14
свою специфику. Вплоть до падения крепостного права практически все кредитные учреждения являлись казенными. В отличие от Центральных банков других стран, Государственный банк являлся органом не только денежно-кредитной политики, но и общеэкономической политики царского правительства с характерным для нее широким государственным вмешательством в хозяйственную жизнь.
Дореформенные правительственные инициативы в банковской сфере до 1729 г. оказались в большей части неудачными из-за неумения применять зарубежный опыт. Поэтому начало первой волны банковского творчества можно отнести к 1729 г., когда по Указу Петра II при Монетном и Денежном дворах была организована особая Монетная Контора. Это учреждение было прообразом государственных кредитных организаций. В нем впервые было разрешено осуществлять кредитные операции с частными лицами на короткие сроки, под залог золотых и серебряных вещей. В 1733 г. из-за усилившегося спроса на займы у частных лиц правительство расширило обороты Конторы и разрешило ей проводить банковские операции с движимым и недвижимым имуществом купечества. В 1734 г. Монетная Контора была переименована в Монетную Канцелярию. Таким образом, влияние Монетной Конторы, а потом Канцелярии, становилось обширнее и требовало усиления надзора со стороны государства.
Дальнейшим заметным шагом в развитии структуры кредитной системы стали государственные кредитные учреждения. Первые открылись в 1754 г. в Петербурге и Москве по Указу Елизаве-
15
ты Петровны. Банки активно кредитовали земельную аристократию, казначейство и просуществовали около 30 лет. В дальнейшем они были закрыты, а их капиталы переданы Государственному Заемному банку, основанному в 1786 г. Дальнейшее развитие кредитно-банковской системы связано с изданием в 1757 г. Указа "О мерах вексельного производства". Эти меры имели своей целью облегчить обращение медных монет, заменив пересылку денег движением вексельных ассигнаций, и удерживать в казне деньги в виде серебряных монет. Вексельные переводные операции проводились через Соляную Контору в Санкт-Петербурге и Городские Магистраты в 50 городах, в которые для этой цели было разослано 2 млн. медных денег. В 1758 г. для производства этих операций в Санкт-Петербурге и Москве были учреждены специальные Банковские конторы вексельного производства для обращения медных денег, получившие общее название Медного банка, главное назначение которых заключалось в обслуживании казны. Кроме того, Медному банку была предоставлена возможность принимать казенные и частные капиталы. В 1760 г. ввиду недостатка медных денег в помощь Медному банку был организован Банк Артиллерийского и Инженерного Корпусов с капиталом, образованным из сумм, поступивших от переделки в деньги медных пушек. Медный банк являлся одним из интереснейших денежно-кредитных учреждений XVIII в. Однако деятельность его не дала ожидаемых результатов, так как использование векселей производилось для казенных платежей и, главным образом, всего лишь в двух столицах.
Новая эра в организации кредитного дела началась при Ека-терине Великой. С 1 февраля 1769 г. в российское денежное обращение вошли ассигнации — первые бумажные деньги. В Москве и Петербурге под ассигнации были организованы два депозитных банка. Бумажные деньги стали приниматься "во все государственные сборы за наличные деньги без малейшего затруднения". Ассигнации принимались в уплату податей, причем даже было сделано обязательным, чтобы плательщики налогов не менее 1/20 части причитающихся платежей вносили ассигнациями. Размен ассигнаций на медные деньги производился кроме Санкт-Петербурга и Москвы еще в 22 городах.
Развитие кредитного дела в России периода Екатерины Алексеевны напрямую связано с возникновением разнообразных форм кредитных учреждений. Манифестом от 20 ноября 1722 г. в Санкт-Петербурге и Москве при Опекунских Советах были учреждены Сохранные и Ссудные Казны1. Своими операциями они должны были дать средства на содержание Воспитательных Домов. Операции в этих учреждениях заключались в приемке вкладов под проценты и выдаче ссуд под залог недвижимого имущества. Вклады принимались казенные и частные, на имя вкладчика или по его назначению, на срок и без срока. Однако деятельность указанных учреждений была недостаточной для облегчения материального положения дворянства. Оно по-прежнему брало деньги в долг у частных лиц, дававших
1 См.: Толстой Д. История финансовых учреждений России. — СПб., 1848. — С. 234-236.
17
деньги под значительные большие проценты. В то же время сама казна нуждалась в новых средствах. В этой связи 23 декабря 1786 г. был утвержден Устав Заемного банка, предполагавший урегулирование его деятельности
В целях предоставления возможности дворянству выкупить свои родовые имения из залога частных лиц в 1779 г. было учреждено еще одно специализированное кредитное учреждение под названием "Вспомогательный для дворянства банк", отличительной чертой которого стала выдача долгосрочных ипотечных ссуд не деньгами, а особыми банковскими билетами. Последние были обеспечены ипотекой и дополнительно гарантированы
* правительством, являлись обязательными к приему как частны-
ми лицами, так и казной по нарицательной стоимости и приносили определенный годовой доход. Главный недостаток этого кредитного учреждения заключался в том, что банковским билетам был придан принудительный курс. Будучи как бы замаскированным выпуском ассигнаций, они не могли приобрести себе доверия самостоятельных, реально обеспеченных кредитных обя-
Ф зательств1. За время существования Вспомогательного банка им
было выпущено билетов на сумму 50 млн. руб., из которых свыше 48 млн. руб. поступило в казенные учреждения, и только один миллион с небольшим оставался в обращении. В результате дела банка были признаны неудовлетворительными,
1 См.: Л оманский Е.И. Исторический опыт денежного обращения в России с 1650 по 1817 гг. - СПб., 1854. - С. 99. |
