Введение
Актуальность темы. Для более глубокого понимания особенностей Российской Федерации в современный период, правового положения ее субъектов необходимо изучение предшествующих процессов, расширение представления об истории Российского государства!, вполне закономерно обращение к историческому прошлому, к проблеме возникновения и развития советской национальной государственности, эволюции правовых взаимоотношений центра и регионов. Ведь структура многонационального Российского государства/ формы взаимоотношений между центром и периферией, а также межэтнические контакты вырабатывались в течение веков.
Полиэтничность российского государства уникальна. Своеобразие его заключается в различном уровне социально-экономического развития народов России, необычайно сложном расселении этносов и этногрупп. Экономическая стагнация послужила детонатором активизации национального самосознания, а демократизация создала условия для проявления не только позитивного, но и негативного потенциала национальных движений, многие из которых пошли по пути этнического сепаратизма и эгоцентризма .
В этом плане обращение к истории становления и развития государственности Якутии, истории общественно-политических движений за введение земского управления, автономного управления Якутии в составе Российского государства, эволюции правового положения своеобразного, богатого природными ресурсами региона в современный период вполне оправданно.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в настоящее время происходит реформирование системы государственной власти и управления на основе Конституции РФ 1Ш^ г., на-
правленное на более четкое закрепление принципов российского федерализма, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, обновляется законодательство Российской Федерации и ее субъектов. Так, приняты федеральные законы, имеющие принципиальное значение для современной российской государственности - «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г., «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями от 2 9 июля 2000 г.), «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. и др.
Значимость исследования заключается в том, что на основе анализа нормативных документов, в особенности законов Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), определяющих принципы и основные направления деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления PC (Я), монографических исследований ученых-юристов и обобщения практики деятельности представительных, исполнительных и судебных органов PC (Я) автором внесены предложения в действующую Конституцию Республики Саха (Якутия), выявлены теоретические и практические проблемы, решение которых имеет важное значение для улучшения деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в PC (Я), сформулированы выводы и предложения о путях совершенствования и повышения эффективности их деятельности .
Исследование опыта государственно-правового развития Якутии на протяжении двух веков имеет важное научно-практическое
значение для выявления основных тенденций и перспектив разви-
I тия федеративных отношений в Российской Федерации, взаимоотно-
i
| шений между федеральными органами государственной власти и ор-
> ганами государственной власти PC (Я).
> Степень научной разработанности проблемы. Возникновение начал государственности в Якутии в определенной мере изучалось
i в дореволюционной и советской литературе, представленной тру-[ дами В.Л. Серошевского, СВ. Бахрушина, Н.А. Виташевского, Л.Г. Левенталя, Г.П. Башарина, Ф.Г. Сафронова, Г.Г. Макарова, | М.М. Федорова и др. По дореволюционному периоду общественно-правового развития Якутии наиболее значительным является исследование М.М. Федорова, посвященное правовому регулированию жизни коренных народов Восточной Сибири в XVII - начале XIX века х, т.е. до принятия «Устава об управлении инородцев» 1822 г. Автором были рассмотрены следующие вопросы: права и обязанности ясачных подданных в XVII - XVIII веках, регулирование верований, законодательное закрепление власти тойонов, организация общественного управления и суда у народов Восточной Сибири, участие тойонов в работе комиссии по составлению проекта Уложения 1767 г.
В условиях действия Конституции Российской Федерации 1993 г., признающей новый статус бывших автономных республик, представляется актуальным вопрос об их государственно-правовой характеристике. В истолковании природы автономных республик советская наука добилась определенных успехов, хотя ее подход оставался в целом односторонним. Исходные начала советской автономной республики (социалистический характер, национально-
" Федоров М.М. Правовое положение народов Восточной Сибири (XVII - начало XIX века). Якутск, 1978.
7
территориальный принцип, добровольность, демократический централизм, равноправие) были выработаны в трудах В.И. Ленина, М.И. Калинина, И.В. Сталина, А.С. Енукидзе, в решениях Коммунистической партии Советского Союза. Важнейшие стороны статуса советской автономной республики нашли свое закрепление в законодательных актах Советского государства. В изучение проблем автономии и автономных республик большой вклад внесли В.Н. Дурденевский, Г.С. Гурвич, -С.А. Котляревский, К.А. Архиппов, И.П. Трайнин, A.M. Турубинер, Д.Л. Златопольский, А.И. Лепеш-кин, И.Д. Левин, О.И. Чистяков, Б.Л. Железнов, Ю.Г. Судницын, З.Г.Еникеева, Ш.Ш. Ягудин и другие исследователи.
В настоящее время культивируется резко отрицательная оценка советской автономной республики, что не соответствует действительности. В обстановке переустройства государственной жизни России ряд исследователей стал склоняться к выводу, что автономная республика являлась мнимой, показной, «лживой» формой государственности. Появились суждения о том, что образование автономных республик антиисторично, искусственно х.
Природа автономной республики должна рассматриваться в многоплановом аспекте, во взаимосвязи с национальным вопросом, теорией национальной государственности, что характеризует автономную республику как государственное образование.
Советская автономия в идеологическом плане являлась формой разрешения национального вопроса. Следует согласиться с
1 См.: Драгунский Д. Кто спасет нас от национального фатализма? //Дружба народов. 1991. № 6. С. 23; Кузеев Р.Г. Национальные движения в Волго-Уральском регионе и федерализм России //Этничность и власть в полиэтнических государствах: Материалы международной конференции 1993 г. М., 1994. С. 243 и др.
утверждением профессора Д.Л. Златопольского ", что Российская, Закавказская Федерации и Союз ССР создавались, чтобы служить средством разрешения национального вопроса. Народы автономных республик были приобщены к научным достижениям, прошли индустриализацию и культурную революцию, научились жить в условиях сотрудничества республик и областей. В то же время проживающие в них народы пережили репрессии, насильственные перемещения. Развитие автономных республик связано с укреплением этнического самосознания народов.
В понимании природы автономной республики в советской литературе не было единства. Согласно распространенной точке зрения автономная республика являлась не суверенным государст-
|
! вом "". Другие считали, что автономная республика является го-
сударством, но таким, которое обладает специфическим суверенитетом или хотя бы признаками последнего ~. Третья группа авторов исходила из того, что автономная республика есть суверенное государство 4. Еще одна группа исследователей исходит из того, что автономная республика не являлась государством. Сто-
1 Златопольский Д.Л. Государственное единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы //Вестник Моск. ун-та. 1994. Сер. 11. № 3. С. б.
2 Лепешкин А.И. Советский федерализм. М., 1977. С. 21—222; Же-лезнов Б.Л. Компетенция РСФСР и ее субъектов. Казань, 1974. С.7; Еникеева З.Г. Автономная республика. М., 1964. С. 11.
3 См.: Железнов Б.Л. АССР - высшая форма советской автономии. Казань, 1984. С. 33/ Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов-на-Дону, 1970. С. 128.
4 Равин СМ. Теория советского федерализма: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Л., 1962.; Советская юстиция. 1977. № 4. С. 25; Левин И.Д. Советская федерация - государственно-правовая форма разрешения национального вопроса в СССР //Вопросы Советского государства и права. 1917-1957. М., 1957. С. 243; Злато-польский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 216.
ронники этого мнения представляют автономную республику в качестве образования, ориентированного на проблемы внутреннего самоуправления в рамках суверенного государства и его консти-туции. Это означало, что автономная республика рассматривалась ими как самоуправление ". Такая оценка автономной республики не соответствует ее юридическому статусу: искажает волю законодателей РСФСР и автономных республик, закреплявших государственный характер политической автономии.
Профессор Б-Л. Железнов утверждал, что после 1978 г. уже не осталось теоретических и практических аргументов в пользу непризнания автономной республики государством ~. Однако некоторые авторы продолжают настаивать, что автономная республика не являлась государством. Так, профессор Ю.М. Козлов пишет, что автономная республика даже по точному конституционному смыслу не являлась национальным государством, ибо ей не хватало одного из существенных признаков государства вообще, а именно суверенитета 3.
Таким образом, следует отметить, ч^о, несмотря на обилие историко-правовой литературы, ряд вопросов, касающихся правового положения Якутии, остаются до сих пор дискуссионными (возникновение государственности, договорный характер вхождения Якутии в состав Российского государства, правовое положение автономной республики, суверенитет республики в составе Российской Федерации, договорный процесс и др.).
1 Радвогин А.В. К вопросу о понятии и принципе советской автономии //Ученые записки Киргизского ун-та. 1954. Вып. 3. С. 200; Каримов А.И. Компетенция высших органов власти автономной республики. Казань, 1976. С. б.
2 Железнов Б.Л. Указ. соч. С.33.
Козлов Ю.М. Исполнительная власть: региональные уровни //Вестник Моск. ун-та. 1993. Сер. 11. № 1. С. 13.
10
Отдельные вопросы государственного строительства Якутской АССР и Республики Саха (Якутия) рассматривались специально г. Необходимость исследования данной проблемы диктуется обстоятельством, что до сих пор отсутствуют комплексные исследования, касающиеся развития правового положения Якутии в составе Российского государства в XIX-XX вв., регулирования общественно-правовых отношений народов Якутии с момента возникновения государственности до современного положения Республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Федерации, истории общественно-политических движений с лозунгами местного самоуправления, национальной автономии, повышения статуса автономной республики до союзной, оппозиционных советскому политическому режиму.
Объект исследования - государственно-правовые институты и правовые акты, регулирующие взаимоотношения государственных органов власти и управления, политико-правовые идеи и взгляды, характеризующие уровень развития государственности населяющих Российское государство народов, в том числе народа саха.
Предметом диссертационного исследования является государственно-правовое развитие Як-утии в составе России в ХТХ-ХХ вв., взаимоотношения центральных и местных органов государственной власти и управления, идеи о федерализме и автономии, их реализация в условиях Якутии, общественно-политические движения за местное самоуправление, автономию и повышение статуса автономной республики, правовое положение народов Якутии.
Хронологические рамки исследования охватывают период с принятия Устава об управлении инородцев (1822 г.), с момента
1 Макаров Г.Г. Образование Якутской АССР. Якутск, 1957; Федоров М.М. Развитие советской государственности в Якутии (1918-1937 гг.). Якутск, 1968; Миронов Д.Н. Конституционно-правовой
11
становления государственности, создания родовых органов управления как государственно-правовых институтов, до 90-х гг. XX
в. - периода утверждения нового конституционного законодательства Российской Федерации, современного состояния государственности Республики Саха (Якутия).
Цель настоящего исследования - проследить эволюцию правового положения, становление и развитие государственности Якутии в составе Российского государства в течение XIX - XX вв.
Цель исследования и содержание проблемы определили необходимость решения следующих задач:
установить основные тенденции в государственно-правовом развитии Якутии в составе России в указанный период;
- выяснить место и роль инородческих органов самоуправления в системе государственного управления Российской империи XIX в./
- оценить значение «Устава об управлении инородцев» 1822
г. как документа, регулировавшего общественно-правовые отношения якутов до 1917 г.;
- отразить эволюцию взглядов о государственном устройстве России в начале XX в., о советском федерализме и автономии в 20-е гг.;
- осветить историю возникновения и развития общественно-политических движений за местное самоуправление, автономию, расширение прав автономной республики в составе СССР;
- проследить развитие конституционно-правовых основ советской автономии, правового положения Якутской АССР в составе РСФСР в 20-80-е годы XX века и Республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Федерации в 90-е гг.;
статус Республики Саха (Якутия) как субъекта Российской Феде-
12
- установить основные тенденции в политике Российского государства во взаимоотношениях с регионами в указанный период;
- оценить современное состояние правового положения Республики Саха (Якутия) и перспективы ее развития в составе Российской Федерации.
Методологическую основу диссертации составили научные концепции федерализма, демократические принципы устройства органов государственной власти, общепризнанные положения общей теории государства и права. Последняя интегрирует, систематизирует и обобщает знания и достижения отраслевых юридических наук, тем самым создает целостно-системную картину государственно-правовой жизни общества.
При проведении исследования на пересечении исторической и юридической наук автором были использованы присущие той и другой науке методы, приемы и принципы. Основными методологическими принципами диссертации являются: объективность, историзм,, всесторонность. Материал изучался с позиции примата факта над концепцией и анализировался с учетом хронологии событий, содержания политических и правовых форм, необходимости получения максимально возможной достоверной информации из имеющихся источников. Проблема исследовалась в рамках как объективных факторов - характер государственной власти, расстановка политических сил в обществе, так и субъективных - взгляды и действия людей, стоявших у власти и применявших принципы федерализма на практике. Для изложения материала избран проблемно-хронологический подход.
рации. Новосибирск, 1996 и др.
13
Также в диссертации применяются принципы научного исследования, представленные социологическим позитивизмом, который стремится не только проанализировать опыт формирования и функционирования государственно-правовых институтов, но и вскрыть социальные истоки государственных актов. Право здесь опосредует связь между обществом и государством, связывается с интересами, нуждами и стремлениями людей.
Автором были использованы следующие методы научного исследования: исторический - изучение изменяющихся во времени явлений, когда в хронологической последовательности восстанавливается цепь событий и фактов; системный - государство рассматривается как целостный механизм, все принципы и институты государственной системы, в свою очередь, взаимосвязаны и взаимообусловлены; формально-юридический - осмысление политических и правовых форм; метод анализа - в работе анализируются источники права, правовые принципы и институты, исторические факты; сравнительно-правовой метод - объективная оценка государственности в исследуемый период предполагает сравнение правового положения Якутии с другими регионами в составе Российского государства за продолжительный период времени - с начала XIX в. до 90-х гг. XX в.
Ксточниковую базу исследования составили нормативно-правовые акты, конституционное законодательство СССР, РСФСР, Якутской АССР, Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) , материалы официального делопроизводства, неопубликованные (архивные) документы, периодическая печать, работы государственных деятелей и юристов.
Положения, выносимые на, защиту:
- становление государственности якутов начинается со времени создания органов инородческого управления по Уставу 1822
14
г. как органов публичной власти, приспособленных к существующей системе государственного управления Российской империи, которые были призваны сыграть связующую роль между народами, живущими в условиях патриархально-родового строя, и российской цивилизацией;
- инородческие органы управления - родовые управления, инородные управы и Степная дума являлись частью государственной системы управления России в досоветский период, совмещали в своей деятельности и административные, и судебные функции. Вместе с тем, сохранение родовых органов управления продолжительное время (до 1917 г.) приводило к консервированию архаических общественных отношений, гражданской и правовой изоляции населения;
- в дореволюционный период проводились мероприятия по инкорпорированию территории Якутии в состав Российского государства. Включение Якутии в систему российской государственности способствовало экономическому и культурному развитию якутского народа, ускорению процессов консолидации якутов в нацию, освоению природных богатств края, процессу создания государственности якутов посредством влияния развитых российских государственных структур и институтов, уже устоявшейся правовой системы;
- в период революционного переустройства общества в России получили распространение различные идеи государственного устройства (местного самоуправления, областной автономии, «синтетической» теории федерализма). В связи с активизацией национальных движений в России в начале XX в. доминирующими стали идеи национально-культурной и национально-территориальной автономии, теория национального государства, в
15
которых непременным условием выступало разрешение национального вопроса;
- различные концепции отечественных и зарубежных исследователей предопределяли сущность программ политических партий в революционный период. Анализ лозунгов и программных положений, касающихся федеративного устройства России, позволяет утверждать, что партии акцентировали свое внимание именно на национальной проблеме, исходя из многонационального характера государства;
- основной идеей программы «Якутского трудового союза федералистов» (1917-1918 гг.) было создание Российской демократической федеративной республики парламентского типа. В качестве крупного субъекта федерации, в составе которого находилась бы Якутская область, федералисты выделяли автономную Сибирь во главе с Сибирской областной думой с законодательными правами;
- выступая за национально-культурнуто автономию, федерали-сты предусматривали для Якутии земское самоуправление с постепенным переходом к опыту законодательных сеймов. Таким образом, прослеживается преемственность целей и задач, поставленных еще в 1905 г. «Союзом якутов»;
- создание Якутской АССР положило начало новому этапу развития государственности Якутии; Якутская АССР являлась государством в составе РСФСР, обладавшим элементами государственного суверенитета и осуществлявшим государственную власть самостоятельно, в пределах, установленных Конституцией РСФСР и Конституцией СССР;
- автономная республика представляла собой политическую форму советской автономии, олицетворяла признание якутской национальной государственности. Противоречивость правового поло-
16
же ни я автономной республики заключалась в том, что, с одной стороны, юридически она признавалась государством, а с другой
- ее государственная власть, по сути, действовала в режиме ме-
т
стного управления;
- движение «конфедералистов» в Якутии в 1927-1928 гг. с лозунгом повышения статуса автономной республики в качестве субъекта СССР возникло как оппозиционное советскому политическому режиму в условиях свертывания новой экономической политики, наступления на «кулачество» и отказа от прежней гибкой национальной политики в отношении ЯАССР/
- на всех этапах развития якутской государственности прослеживается преемственность российских традиций по управлению различными регионами - учет национально-культурных, социально-экономических особенностей Якутии;
- в условиях кризиса российской государственности становится актуальной идея федерализма, как формы государственного устройства, направленной на сохранение территории государства, и проводится политика предоставления большей самостоятельности регионам, в том числе Якутии;
- принятие Конституции 1992 г. Республики Саха (Якутия) (с изменениями и дополнениями, принятыми в апреле 1994 г.) ознаменовало важный этап формирования современной государственности Якутии. Опыт и практика деятельности ортанов государственной власти PC (Я) и их взаимоотношений с федеральными органами государственной власти за истекший период показывает, что необходимо привести в соответствие с Конституцией Российской Федерации некоторые нормы Конституции Республики Саха (Якутия) .
Научная новизна исследования. Автор представляет к защите комплексное историко-правовое исследование, посвященное госу-
17
дарственно-правовому положению Якутии в составе России за продолжительный период - в течение двух веков, с начала XIX века до конца XX века. Впервые на основе широкого круга источников обоснована концепция возникновения государственности Якутии в начале XIX в., со времени юридического закрепления создания инородческих органов управления в «Уставе об управлении инородцев» 1822 г. М.М. Сперанский провел реформу управления всей Сибири, которое делилось на главное, губернское, окружное, городское, сельское и инородческое (нерусские народы). Таким образом, инородческие органы - родовые управления, инородные управы, Степные думы - становились частью новой системы органов государственного управления.
В диссертации дана оценка Устава 1822 г., который оказался своевременным актом, обобщившим и систематизировавшим административные порядки в отношении инородцев, сложившиеся в XVII-XVIII вв. Радикальные преобразования касались по большей части внутреннего устройства традиционных общностей. Вопросы же их связи с государственной администрацией и распределения компетенции между последней и «туземной» властью решались в уже устоявшихся формах, с признанием приоритета обычного права. В Уставе 1822 г. следует видеть, прежде всего, не перечень нововведений, а кодификацию обширного опыта по управлению коренными народами Сибири в рамках российской государственности.
В диссертации впервые предпринята попытка проследить эволюцию правового положения обширного региона, богатого природными ресурсами и имеющего стратегическое значение в государственной политике Российской Федерации, проанализировать основные тенденции в политике Российского государства по управлению регионами на протяжении XIX-XX вв., а также осветить вопросы, которые по тем или иным причинам, в основном политическим, ос- |
