ВВЕДЕНИЕ
В эпоху глобализации возможность эффективного использования собственных ископаемых ресурсов нефти и газа, степень доступности мировых запасов становится одним из основных критериев, определяющим политическое и экономическое могущество современного промышленно развитого государства. Проблема нефтегазообеспечения может быть решена на основе эффективною управления природными ресурсами. Для этого проводится ресурсная политика, которую в самом общем виде можно определить как совокупность целей, задач, а также средств их осуществления, практически реализуемых государством и обществом для комплексного управления поисками, добычей, переработкой и использованием углеводородных ресурсов в своих национальных интересах.
В современных условиях борьба развитых стран за доступ к зарубежным ресурсам, контроль за их добычей, магистральной транспортировкой и рынками сбыта продолжает усиливаться. В странах Западной Европы, являющихся основными торгово-экономическими партнерами России в энергосфере и смежных областях практика ресурсной политики в нефтегазообеспечении свидетельствует о ее высокой эффективности. Многолетнее стабильное экономическое развитие западноевропейских государств в большей степени основывается на высокоразвитой морской нефтегазодобывающей промышленности и широкомасштабном устойчивом импорте нефти и газа. Опыт формирования и проведения ресурсной политики в странах этого региона представляет научный и практический интерес.
России нужна собственная, экономически обоснованная и законодательно оформленная национальная ресурсная политика минимум по двум фундаментальным причинам. Во-первых, в условиях истощения дешевых и доступных ресурсов нефти и газа, достижения критически опасного для существования цивилизации уровня загрязнения окружаю-
щей среды государство и общество нуждаются в научно обоснованных целях и задачах развития ресурсопользования. Во-вторых, стране необходима надежная правовая и экологическая основа гармонизации отношений хозяйствующих субъектов в областях конфликтного природопользования (особенно, как показала практика, при освоении морских топливно-энергетических и биологических ресурсов) с позициями центральных и региональных органов власти. Кроме того, пока не удается решить целый ряд проблем развития отраслей российского нефтегазового комплекса (НГК) - устаревают и физически изношены основные производственные фонды, ухудшается состояние сырьевой базы, сохраняется высокий уровень загрязнения окружающей среды, во многом несовершенно налоговое законодательство и т.д. В сложившихся экономических и политических условиях развития страны требуется качественно новая методология управления ископаемыми ресурсами нефти и газа. Разработка ее теоретических основ представляет актуальную научную задачу. Комплексное рассмотрение всех этих проблем определяет актуальность темы исследования.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе анализа теоретических основ формирования и практики применения ресурсной политики в нефтегазо-обеспечении стран Западной Европы обосновать необходимость для России наличия законодательно оформленной национальной ресурсной политики, определить ее сущность и содержание, выделить приоритетные задачи, предложить методы их решения, подготовить рекомендации по ее использованию для решения актуальных проблем развития НГК. Для достижения этой цели решались три научные проблемы:
1. Разрабатывалась концептуальная модель и систематизировались методологические подходы к определению национальной ресурсной политики России на основе анализа предпосылок формирования ее теоретических основ в экономических исследованиях второй половины XX века.
6
2. Синтезировались, с учетом эволюции проблем управления природными запасами нефти и газа, теоретические основы внутренней и внешней ресурсной политики в нефтегазообеспечении стран Западной Европы, выявлялась ее сущность и содержание на международном, государственном, региональном, локальном и отраслевом уровнях, уточнялись функции государства и предпринимательского сектора в ходе выработки основных принципов и положений, конкретизировалась роль институциональных структур в обеспечении контроля за выполнением поставленных задач с детализацией на примере одной из стран региона, наиболее значимой для его текущего и перспективного нефте- и газообеспечения.
3. Вырабатывались научно обоснованные рекомендации для решения актуальных проблем развития отечественного НГК, учитывающие предложенную концептуальную модель национальной ресурсной политики России, а также фактическое состояние нефтяной и газовой промышленности страны.
Теоретическую базу диссертации составили труды авторитетных ученых-экономистов, исследующих проблемы современного общественного развития, процессы формирования мирохозяйственных связей, вопросы экономики НГК, ресурсопользования и экологии. Работа велась комплексно и системно, с использованием современного аппарата и инструментария различных методов исследования, в том числе исторического, экономико-статистического, системно-аналитического, экспертных оценок, аналогии и других, она базируется на обширном массиве научной отечественной и зарубежной (прежде всего англоязычной) литературы, изданной главным образом в 1960-2000 гг. и состоящем из нормативных правовых актов, монографий, статей, аналитических и статистических материалов таких международных организаций как ООН, ОЭСР, ЕС, МЭА, ОПЕК, а также экономической периодики и корпоративной документации. Использованные в работе термины, связанные с правовыми проблемами, природопользованием, охраной окружаю-
щей среды, горнодобыче и нефтегазообеспечению даются в трактовке наиболее авторитетных изданий по этим вопросам1.
Диссертация содержит ряд ограничений, необходимых для конкретизации темы: комплексные экономические и экологические проблемы нефтегазообеспечения рассматриваются на примере Евросоюза и западноевропейского региона в целом; обеспеченность стран Западной Европы нефтью и газом анализируется на основе топливно-энергетических балансов (ТЭБ); не учитывается взаимовлияние ресурсной, энергетической, экологической, региональной и других видов государственной политики; не проводятся межстрановые сопоставления сущности и содержания ресурсной политики, ресурсная политика рассматривается по отношению к природным запасам нефти и газа.
Детализация проблем ресурсной политики на примере Норвегии связана с тем, что она находится вне Европейского союза, но входит в НАТО, является и останется в среднесрочной перспективе основным конкурентом России на европейском топливно-энергетическом рынке. Кроме того, при весьма низком собственном потреблении энергосырья Норвегия располагает динамично развивающейся морской нефтегазодобывающей промышленностью, мощными подводными нефте- и газопроводами на континент, имеет морскую и сухопутную границу с Россией, заинтересована и активно участвует в масштабном международном сотрудничестве по освоению арктических ресурсов и пространств.
Объектом исследования в диссертации является нефтегазовый комплекс крупных нефтегазодобывающих и энергопотребляющих стран Европы, а предметом - национальная ресурсная политика в нефтегазообеспечении.
Специфика объекта исследования, поставленные цели и задачи предопределили по -
1 Бачило И.Л. и др. Словарь административного права //М, 1999; Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник //М., 1990; Митрюшкин К.П. и др. Охрана природы: Справочник //М., 1987; Арбатов А.А. и др. Краткий терминологический словарь по ископаемым энергетическим ресурсам//М., 1985.
гику работы - сначала анализируются теоретические предпосылки формирования ресурсной политики в России и за рубежом, разрабатывается концептуальная модель национальной ресурсной политики, затем синтезируется содержание внутренней и внешней ресурсной политики стран Западной Европы.
Рекомендации по совершенствованию управления нефтегазовыми ресурсами России формируются на основе концептуальной модели национальной ресурсной политики, обосновываются ее приоритетные задачи как для нефтегазового комплекса в целом, так и для его отраслей. Особое внимание уделено координации деятельности федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации, путям решения долгосрочных проблем ресурсопользования и охраны окружающей среды на Каспии, освоению морских нефтегазовых ресурсов Российской Арктики, совершенствованию организационной структуры нефтяной промышленности.
Борьба за обладание ресурсами жизнеобеспечения характерна для любых периодов развития любого общества. Однако масштабная научная проработка теоретических вопросов формирования и реализации современной ресурсной политики характерна для второй половины XX века и связана прежде всего с осознанием в промышленно развитых странах мира опасности глобального истощения запасов природных ресурсов и загрязнения окружающей среды. После мирового энергетического и экономического кризиса середины 1970-х годов за рубежом и в отечественной научной литературе появились многочисленные исследования теоретического и прикладного характера, ставящие своей целью по возможности системно организовать государственную и общественную деятельность в сфере ресурсопользования, в том числе и для обеспечения потребностей в углеводородах. При этом особое внимание уделялось законодательным основам защиты окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, совершенствованию распределительной, социальной, регулирующей и стимулирующей функций системы налого-
обложения, разрабатывались проблемы комплексного использования различных видов сырья, совершенствовались методы экономической оценки его запасов.
В отечественной научной литературе советского периода реальное восприятие формирующейся национальной ресурсной политики зарубежных стран было односторонним, позитивные тенденции в этом направлении научного поиска оказались трудноразличимы для исследователей, так как они преимущественно ориентировались на противопоставление хозяйственных систем, традиционную критику неоколониализма и разоблачение негативной роли международных сырьевых монополий. Естественно, это отражалось на результатах исследований, обобщающие работы по данной проблеме применительно к нефтегазообеспечению практически отсутствовали. В результате у большинства авторов не сложилось четкого понимания значимости ресурсной политики для управления природными запасами нефти и газа (да и не только ими), ее методологического значения для гармонизации отношений между пользователями минеральных, топливно-энергетических и биологических ресурсов, прежде всего при освоении богатств Мирового океана, причем очень часто ресурсная политика трактовалась как экологическая, а во многих случаях подменялась ею.
Поиски оптимальных направлений развития топливно-энергетических отраслей, потребность формирования энергетической стратегии и выработки энергетической политики России2 вызвали в начале 1990-х годов научную дискуссию о сущности такой стратегии и политики, их месте в системе государственного управления экономикой. В 1992 г. была разработана и одобрена "Концепция энергетической политики в новых экономических условиях" (Ю.К. Шафраник, ред., 1995, 4), в 1995 г. - ут-
2 Ей предшествовали Основные положения Энергетической программы СССР на длительную перспективу //М., 1984.
10
верждены основные направления энергетической политики3, конкретные мероприятия которой были заложены в ФЦП "Топливо и энергия"4.
Разработчики этих документов опирались на несомненные достижения российской научной школы по обеспечению эффективной взаимосвязи энергетики и экономики, размещения производительных сил и развития территориально-призводственых комплексов, рационального использования топливно-энергетических ресурсов (ТЭР), управления едиными еистемами газо- и электроснабжения. Однако в этих документах объективно превалировали ведомственные принципы решения проблем нефтегазообеспечения, а это препятствовало выработке комплексного подхода к ресурсо- и природопользованию, в результате приводило к ограниченности целей и задач, усиливало и без того гипертрофированную роль отраслей топливно-энергетического комплекса (ТЭК) в народном хозяйстве России.
Как показала хозяйственная практика, именно по этим причинам многие цели энергетической стратегии России не были достигнуты, что было признано в проекте "Основных положений энергетической стратегии России на период до 2020 года" и обусловило появление этого документа. Причем среди них оказались и весьма важные цели, определяющие основы дальнейшего развития нефтегазоэнергообеспечения страны, а именно: 1) не была сформирована целостная система законодательно-правовых актов в части топлива и энергетики в виде Энергетического Кодекса Российской Федерации; 2) сохранилась фрагментарность характера действующих правовых актов, что предопределяет неэффективность соответствующего государственного регулирования; 3) в отраслях ТЭК не был создан благоприятный инвестиционный климат; 4) добыча
3 Указ Президента РФ "Об основных направлениях энергетической политики и структурной перестройки топливно-энергетического комплекса Российской Федерации на период до 2010 года" от 7 мая 1995 г. N472.
4 Федеральная целевая программа "Топливо и энергия" на 1996-2000 годы. Утверждена постановлением Правительства РФ от 6 марта 1996 г. N263.
11
углеводородов оказались не обеспечена необходимыми приростами запасов нефти и газа; 5) не было налажено самофинансирование хозяйственной и инвестиционной деятельности большинства предприятий и структур ТЭК5.
Касаясь возможностей ресурсной политики для решения вышеупомянутых проблем, следует подчеркнуть, что она вовсе не противоречит энергетической политике, не подменяет ее, а на основе принципиально иных подходов может дать более эффективное решение тех задач, которые объективно попадают в область пересечения функциональных и территориальных направлений энергетической и ресурсной политики, или не рассматриваются энергетической политикой как первостепенные и актуальные.
Общие проблемы ресурсо- и природопользования, являющиеся базовыми для ресурсной политики в нефтегазообеспечении, в той или иной мере в своих исследованиях затрагивали многие отечественные ученые. В ходе подготовки диссертации, особенно ее теоретической части, были изучены фундаментальные научные труды Л.И. Абалкина, А.А. Арбатова, Г.К. Войтоловского, А.Г. Гранберга, В.М. Котлякова, Д.С. Львова, А.А. Макарова, Н.В. Мельникова, Н.Ф. Реймерса, Ю.А. Ткачева, Т.С. Хачатурова, В.Н. Шенаева и ряда других. При разработке специализированных аспектов темы автор опирался на исследования А.С. Белорусова, В.В. Бушуева, В.И. Данилова-Данильяна, B.C. Загашвили, М.Я. Лемешева, К.Н. Миловидова, А.В. Мухина, В.А. Корзуна, С.А. Патина, В.Д. Писарева, П.И. Родионова, В.П. Синецкого, Е.А. Телегиной, В.Р. Хачатурова, Ю.С. Хромова, B.C. Циренщикова, Э.Г. Шевелева, а также ряда специалистов-практиков, работающих в энергохозяйстве России и смежных областях.
s См.подробнее: Основные положения энергетической стратегии России на период до 2020 года (Вторая редакция) /Парламентские слушания "Энергетическая стратегия России на период до 2020 года и структурная реформа в электроэнергетике" /Прил. к журн. Энергетическая политика //М., 2000, с.5-6.
12
Анализ трудов таких зарубежных авторов как С. Барр, М. Грабб, Дж. Брэдбэри, Д. Брубакер, Ф. Бэнкс, Т. Ваберг, А. Голдин, В. Грингмут, Д. Гизелин, Дж. Джолл, М. Квинлен, П. Кристенсен, Д. Мэтлери, О. Оствик, Д. Рейнольде, М. Ситер, Б. Скиннер, Ф. Текерей, М. Томас, Н. Удгард, Дж. Форрестер позволил получить представление об основных подходах к формированию концептуальных основ ресурсной политики для повышения уровня обеспеченности углеводородным топливом и сырьем промышленно развитых стран мира и Западной Европы, эволюции ее основных принципов, целей, задач, а также методах и механизмах реализации.
Достижения в морской нефтегазодобыче и транспортировке, охране окружающей среды, защите национальных интересов на основе использования внутренней и внешней ресурсной политики западноевропейских стран, методы и средства обеспечения устойчивого импорта нефти и газа естественно привлекают внимание российских исследователей, рассматриваются в их работах и занимают доминирующее положение в соответствующих публикациях. Однако в большинстве случаев анализируется и изучается зарубежный опыт, приемлемый для решения узких отраслевых задач. В результате вне рассмотрения остаются общеэкономические процессы и возможности ресурсной политики способствовать интеграции усилий общества по решению проблем ресурсообеспечения. Причем отдельные авторские позиции, даже не претендующие на широкое обобщение, воспринимаются как магистральные направления развития ресурсопользования. Более того, они отождествляются с фактическим положением дел в ходе выработки и использования национальной ресурсной политики в странах Западной Европы. Эти обстоятельства повлияли на формирование структуры диссертационного исследования, выбор его цели, формулировку задач, которые прежде всего направлены на раскрытие сущности ресурсной политики западноевропейских стран, выработку концептуальных основ комплексного
13
подхода к поискам, добыче, переработке и использованию углеводородных ресурсов в России, в том числе и с позиций обеспечения ее национальной безопасности.
Научное значение диссертации определяется вкладом в развитие методологии исследований мирохозяйственных проблем природопользования. Полученные в диссертации результаты и выводы могут быть использованы для развития самостоятельного междисциплинарного научного направления на стыке экономической истории, экономической и политической географии, теории мирового хозяйства и международных экономических отношений, теории природопользования как комплексной научной дисциплины, а также в преподавательской деятельности.
Проведенное исследование обобщает 78 публикаций автора объемом более 94 а.л., в том числе четыре индивидуальные монографии. Результаты исследования нашли научно-практическое применение при подготовке ряда работ по заказам министерств и ведомств Российской Федерации, научно-исследовательских организаций. Многие теоретические положения диссертации, касающиеся государственной ресурсной, энергетической, экологической, научно-технической и промышленной политики в НГК, включая проблемы совершенствования государственного управления его отраслями для обеспечения национальной безопасности, были использованы в ходе подготовки проекта концепции ФЦП "Мировой океан"6 и самой этой программы, которая была одобрена Указом Президента Российской Федерации от 17. 01. 1997 г. N11.
Материалы диссертации использовались при разработке государственной стратегии освоения природных ресурсов Каспия ("Проблемы Каспийского региона: геотехнологический, ресурсный, правовой аспекты", 1997, гос. per. номер 01.9.80001621; "Проблемы
Каспийского региона: разработка предложений по выбору ресурсной политики и
6 Развитие морской деятельности России: Материалы для разработчиков ФЦП "Мировой океан". - М.: Минэкономики, 1997. - 369 с/ДСП.
14
обеспечению эколого-экономической безопасности Российской Федерации", 1998, гос. per. номер 01.9.80007672); в ходе проработки концептуальных положений НИР "Системный анализ состояния и перспектив развития морской деятельности Российской Федерации для обеспечения программно-целевого управления изучением и освоением ресурсов и пространств Мирового океана; организационно-методическое сопровождение реализации ФЦП "Мировой океан", 2000, гос. per. номер 01.20.0012652 и НИР "Разработка и реализация предложений по обеспечению взаимодействия прибрежных регионов Российской Федерации и министерств и ведомств - государственных заказчиков подпрограмм ФЦП "Мировой океан" в ходе реализации программных мероприятий", 2000, гос. per. номер 01.20.0012654, других исследованиях сходной тематики.
По структуре диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка использованной литературы.
На защиту выносятся:
1. Концептуальная модель национальной ресурсной политики России, методологические подходы к построению модели, определению ее структурных и функциональных параметров.
2. Теоретические основы внутренней и внешней политики в нефтегазо-обеспечении стран Западной Европы, синтезированные в ходе исследования с учетом эволюции проблем управления природными запасами нефти и газа.
3. Научно обоснованные рекомендации для решения актуальных проблем развития отечественного нефтегазового комплекса, обозначенных при постановке задач исследования.
15
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ СОВРЕМЕННОЙ РЕСУРСНОЙ ПОЛИТИКИ
Решение современных проблем ресурсопользования в России возможно лишь на основе интегрированных усилий всего общества, комплексной научной проработке и обосновании управленческих решений. Это связано с объективной необходимостью регулирования развития, детального учета последствий крупных социально-политических изменений в обществе конца XX века, прогнозов развития НТП, масштабов и глубины воздействия производства на окружающую среду, внешнеэкономических условий, новой геополитической ситуации. Объективная потребность разработки и законодательного оформления ресурсной политики России обусловлена ее экономическими и политическими трансформациями 1990-х годов, характерна как для государства, так и для субъектов Российской Федерации. Ресурсная политика высокоразвитых стран мира, и особенно государств Западной Европы, представляет интерес не только с точки зрения возможного учета их позитивного опыта управления национальными природными ресурсами, но и как основа принятия широкого спектра стратегических решений в области внутренней и внешней политики. Эволюция ресурсной политики в западноевропейских странах, все более активное ее использование для решения национальных и глобальных проблем свидетельствует о переходе на качественно новый уровень управления природопользованием. В нефтегазообеспечении такие новые подходы обретают особую важность, так как последствия управленческих решений для общественного развития здесь особенно существенны.
16
1.1. Основные положения концепции ресурсной политики России в новых экономических и политических условиях
В экономической теории вопрос о взаимодействии человека и природы относится к основным. Как отмечал развивавший материалистическое направление естественно-научной философии Д.И. Менделеев, "капитал, как труд есть дело людского развития, а не природное. Голландия богата, несмотря на природную свою бедность, Россия же, как Китай, бедна, несмотря на природные свои богатства. Поэтому первейшую и настоятельнейшую обязанность правительства составляет скопление всех условий для возможности и возбуждения в народе усиленного труда, накопления капиталов и возрастания богатства. Просвещение, промышленность и организация управления назначаются, между прочим, для этой реальной цели" (Д.И. Менделеев, 1995, 312-313).
Степень доступности природных ресурсов во многом определяет уровень производительности труда, способствует снижению затрат на производство конечного продукта и, в конечном итоге, способствует увеличению темпов экономического роста, ускорению экономического развития. Что же касается основных факторов экономического роста (трудовые ресурсы, средства производства, научно-технический прогресс, природная среда), то они в процессе общественного развития объективно оказываются в более тесной зависимости от состояния окружающей среды. Это предопределяет наличие трех крупных взаимосвязанных проблем. Во-первых, растущая потребность в природных ресурсах не может быть обеспечена экстенсивным путем, то есть без снижения их удельного потребления с одной стороны, и использования заменителей (аналогов), вторичного сырья -с другой. Во-вторых, для принятия управленческих решений необходим все более интенсивный и качественный мониторинг состояния окружающей среды и природных ресур-
17
сов. В-третьих, требуется гармонизация интересов различных природопользователей, координация и согласованность действий органов государственной власти и управления. То есть закономерно усложняется взаимодействие общества и природы, управление которым объективно нуждается в постоянном совершенствовании. Ряд принципиальных теоретических положений о взаимоотношениях общества и природы сформулирован Ф. Энгельсом в "Диалектике природы". Он писал, что в отличие от животных, использующих природу, "человек... вносимыми им изменениями заставляет ее служить своим целям, господствует над ней"7.
В настоящее время особенно актуальна мысль о том, что последствия антропогенных воздействий на окружающую среду могут быть резко отрицательными. Ф. Энгельс отмечал: "Не будем, однако, слишком обольщаться нашими победами над природой. За каждую такую победу она нам мстит. Каждая из этих побед имеет, правда, в первую очередь те последствия, на которые мы рассчитывали, но во вторую и третью очередь совсем другие, непредвиденные последствия, которые очень часто уничтожают значение первых" .
Политэкономические проблемы природопользования (в самом общем виде включают проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, Н.Ф. Реймерс, 1990, 3), разрабатывавшиеся в советский период, объективно носили укрупненный характер, в основном затрагивая: 1) влияние науки и НТП на взаимоотношения человека и природы при изменении способов производства; 2) общественно-производительный и индивидуально-потребительный характер отношений между человеком и природой; 3) обмен веществ между человеком и природой как отношение воспроизводства; 4) использование производительных сил природы; 5) возобнов-
7 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.20. С.495.
8 Там же. С.495-496. |
