ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Происшедшие за последние годы крупные перемены в жизни нашего общества способствовали проявлению некоторых негативных социальных процессов. Тенденции ухудшения положения дел в экономике и, как следствие, снижение уровня благосостояния значительных масс народа сильно повлияли на общественные отношения. Одновременно осложнялась криминогенная обстановка во многих регионах страны, что обусловило усиление; напряженности оба^ественных отношений, нашедших свое крайнее выражение в форме острых кровопролитных социальных конфликтов.
Изучение социальных конфликтов позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время они представляют собой не только большую угрозу безопасности гражданским правам, но и жизни огромных масс населения, стабильности самой государственной системы. При межнациональных конфликтах проявляют себя не только националистические группировки, но и экстремистские объединения, преследующие конкретные политические цели в борьбе за власть. Социальные конфликты, являясь исключительно криминогенно опасными, способны при отсутствии эффективных мер по их предупреждению существенно дестабилизировать обстановку не только в отдельных регионах, но и в стране в целом.
Как свидетельствует практика, принимаемые меры по нормализации обстановки в период острых социальных конфликтов криминального характера не отвечают остроте ситуации и не приводят к заметному ее улучшению. Это свидетельствует о том, что государственные институты, включая правоохранительную систему, все еще недооценивают уровень социальной напряженности и конфликтности в обществе и не разработали эффективных мер по их предотвращению и пресечению.
По существу, единственно действенной формой пресечения ост-
4
рых социальных конфликтов криминального характера в региональном или межрегиональном масштабе стал институт чрезвычайного положения.
Становление института чрезвычайного положения предполагает создание надежной системы гарантий и средств обеспечения прав и законных интересов граждан, правопорядка и законности в стране. Указанные проблемы невозможно решить без упорядочения правового регулирования всего объема данной деятельности. Особый интерес здесь представляют вопросы охраны и обеспечения общественного порядка и безопасности.
Исследования, посвященные изучению общественного порядка, путей и средств его укрепления, проводились многими учеными. В качестве основных трудов по данным вопросам можно выделить работы И.И. Веремеенко, М.И. Еропкина, Н.И. Загородникова, Д.Д. Ильина, Л.М. Колодкина, А.П. Коренева, Л.Л. Попова, Ф.С. Разоренова и некоторых других авторов. Отдельные проблемные вопросы охраны общественного порядка при резком осложнении оперативной обстановки рассматривались в работах А.А. Жижко, А.Ф. Майды-кова, В.И. Тихоненко, И.А. Лесняка и других авторов.
Однако, несмотря на значительное количество научных исследований, близких к исследуемой нами теме, вопросы содержания института чрезвычайного положения ими практически не затрагивались.
Принятие за последние годы ряда законов и нормативных актов, регулирующих общественные отношения в условиях чрезвычайного положения и действия органов, сил и средств, участвующих в нормализации обстановки, указывают на необходимость специального исследования в данном направлении, применение которых в практической работе органов внутренних дел позволит повысить эффективность их деятельности по обеспечению вводимого режима чрезвычайного положения, восстановлению законности и правопорядка при наличии ос-
5
трых социальных конфликтов криминального характера.
О§1?ектрм диссертационного исследования является система общественных отношений, складывающаяся при резком обострении социальной напряженности и требующая применения чрезвычайных мер со стороны государства для ее урегулирования .
В качестве предмета исследования рассматриваются организационные и правовые основы управления в этих условиях, включая содержание, формы и методы управленческой деятельности; особенности формирования организационных и функциональных структур управления; обеспечение общественного порядка и режима чрезвычайного положения в зоне конфликта; практика предупреждения и пресечения групповых и массовых противоправных действий.
Цель... и. задачи лсслед.о.в.али.я- Целью диссертационной работы является комплексное исследование совокупности наиболее значимых характеристик чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами; определение целей, задач и функций органов управления, призванных нормализовать обстановку; анализ основных недостатков и поиск оптимальных вариантов такой деятельности, а также подготовка предложений по совершенствованию законодательстве; о чрезвычайном положении и по повышению эффективности управления деятельностью органов внутренних дел в условиях чрезвычайного положения.
Указанные цели достигаются путем решения следующих задач: теоретического исследования причин и условий возникновений социальных конфликтов на нынешнем этапе развития общества; определения роли, места, задач и функций специальных, органов управления в системе органов государства, привлекаемых к урегулировании конфликтов; рассмотрения понятия, содержания и основных черт чрезвычайного положения; наиболее значимых вопросов правоохранительной деятельности; определения основных направлений совершенствования этой деятельности.
Научная норизна диссертационного исследования. Нормы действующего законодательства и сложившаяся практика управленческих отношений составляют базовое начало в урегулировании социальных конфликтов, требующих применения чрезвычайных мер. Наличие множества факторов влияния внешней среды и внутриорганизационные изменения в самой системе управления в этот период определяют специфику деятельности государственных органов, участвующих в работе по нормализации обстановки. Учет данных обстоятельств требует отдельного исследования фактического состояния охраны и обеспечения правопорядка с позиций определения места и роли специальных органов управления, сил и средств привлекаемых для нормализации обстановки, оценки результатов организации их деятельности, пределов компетенции в указанных условиях. Содержанию диссертации присуща научная новизна, .состоящая прежде всего в том, что вопросы чрезвычайного положения исследованы комплексно, в синтезированной форме, на базе действующего законодательства и новейшей практики его применения.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
- теоретические выводы о сущности современных социальных конфликтов, их систематизация и классификация, выводы о зависимости выбора адекватных мер реагирования от характера конфликтов;
- понятие, содержание и характерные черты чрезвычайного положения;
- основные задачи и функции специальных органов управления, сил и средств, привлекаемых для нормализации обстановки в указанный период, условия их использования;
- результаты анализа и оценки состояния правового регулирования отношений, возникающих между органами управления и другими субъектами управления в условиях чрезвычайного положения; обо-
снование дополнений и предложений по законодательной и нормотвор-ческой деятельности, позволяющих устранить пробелы в действующем законодательстве;
- выводы о специфичности процесса управления силами и средствами органов внутренних дел во взаимодействии с иными органами схрг.пы порядка, результаты анализа практики построения систем управления ими и вытекающие из них предложения;
- предложения по совершенствованию тактики деятельности сил охраны правопорядка по пресечению массовых противоправных действий и обеспечению режима чрезвычайного положения.
Метод.о.л.ог.иче.ская рснова и эмпирическая база исследования. Оба^екетодологическую базу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания. В исследовании нашел ср'©« применение традиционный и оправдавший себя в правовых исследова^ ниях лсгкко-теоретический метод, использовались также исторический и сравнительно-правовой методы: сравнительный метод в организации управления при чрезвычайном положении применительно к разным регионам; конкретно-социологические методы: наблюдения, анализ конкретных ситуаций и статистических данных, опроса; моделирования криминогенных ситуаций.
Основные выводы диссертационного исследования основываются на достижениях таких юридических наук, как теория государства и права, конституционное право, административное право, уголовное право и процесс. В решении отдельных вопросов использовались положения теории социального управления, психологии и криминологии.
В диссертации анализируются нормы российского законодательства и законодательства бывшего СССР, нормативные и другие правовые акты специальных органов управления, ведомственные нормативные акты, монографические и другие источники.
Эмпирической базой исследования являются материалы изучения
8
и обобщения практики деятельности органов управления в условиях острых социальных конфликтов на территориях Северного Кавказа, Закавказья, Средней Азии, Молдавии и г.Москвы. Изучено 1713 управленческих решений, принятых накануне и в период обострения социальных отношений различными органами управления, 42 аналитические справки, в том числе 15 отраслевых служб МВД России ( Главных управлений: охраны общественного порядка, следственного, уголовного розыска, госавтоинспекции и др.).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в ходе исследования результаты позволяют глубже проникнуть в сущность общественных отношений, их противоречий, смоделировать возможные варианты дальнейшего развития зарождающихся социальных конфликтов, выработать наиболее эффективные меры по нормализации обстановки и в то же время обеспечить права и права и законные интересы граждан, строго оговорив условия введения чрезвычайного положения и обстоятельства, служащие основанием для его введения.
Основные положения и выводы диссертационного исследования можно использовать при совершенствовании организационной структуры системы управления в условиях чрезвычайного положения и выработке организационно-тактических форм урегулирования социальных конфликтов, для более глубокого изучения соответствующих разделов курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
Результатом диссертационного исследования являются конкретные практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства и ведомственного нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел, укрепление законности и повышение эффективности правоприменения в сфере чрезвычайных обстоятельств.
9
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации нашли отражение в двух опубликованных автором работах, докладах на научных и научно-практических конференциях МВШМ МВД Российской Федерации (1992, 1993, 1994 г.г.).
Научно-практические положения диссертации реализованы автором, кроме того, в следующих формах:
- разработаны и направлены в МВД России предложения по совершенствованию Закона "О чрезвычайном положении";
- совместно с представителями ГУООП МВД РФ и Академии МВД РФ разработаны методические рекомендации по совершенствованию деятельности органов внутренних дел в условиях межнациональных конфликтов ("Рекомендации по организации деятельности ОВД в условиях межнациональных конфликтов" 1/1555 от 02.04.93 г.);
- представленные автором по теме диссертационного исследования предложения были использованы Управлением правового обеспечения МВД России при подготовке законопроекта Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О чрезвычайном положении" и проекта Указа Президента России "Об организации оперативного управления силами и средствами, привлекаемыми к действиям в чрезвычайных обстоятельствах".
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ. 1. Межнациональные конфликты как разновидность социальных конфликтов и основание применения чрезвычайных мер государственного реагирования. История развития человечества свидетельствует о том, что этот процесс не всегда протекает в спокойной, миролюбивой форме. Жизнь ставит перед нами все новые и новые социально-экономические, политические, национальные и иные вопросы, разрешение которых зачастую носит не однозначный, а спорный характер. В отдельные моменты это приводит к резкому обострению противоречий, что может повлечь за собой возникновение крупных социальных конфликтов, перерастающих в вооруженные столкновения, грозящие дестабилизацией или даже разрушением социальной системы.
Вооруженные конфликты после 1945 года унесли жизнь более 25 млн. человек проживающих на планете, многие из которых стали жертвами региональных войн, вооруженных столкновений внутри государства на национальной, религиозной и иных почвах х.
Волна межнациональных вооруженных столкновений, ранее более характерных для стран Ближнего Востока, Азии и Африки дошла до Европы. Надежды отдельных политиков на то, что эти аспекты не коснутся нашей страны не оправдались. Наиболее острыми и болезненными проблемами современности являются национальные вопросы и конфликты, возникающие при обострении межнациональных отношений.
Являясь разновидностью социальных конфликтов, они содержат все существенные характеристики последних и находят в нашей стране внешнее выражение в своих крайних, криминальных формах. В связи с этим особый акцент в данной работе, в основном, будет
См.:Смирнов Н.Н.Экология биосферной катастрофы.М.,1988.С.12
и
сделан именно на межнациональных отношениях.
За последние годы в ряде регионов бывшего Союза ССР возник ряд крупномасштабных межнациональных конфликтов. Их география расширяется. В марте 1991 года центром политико-географических исследований Института географии Российской Академии наук на территории СССР было зарегистрировано 78 точек потенциальных конфликтов на межнациональной почве. 1/3 территории бывшего Союза ССР с населением в 30 млн.человек - это земля, вовлеченная в межнациональный передел. Резко возросло количество людей, втянутых в конфликты и, соответственно, число пострадавших. По данным МВД Российской Федерации, в межнациональных конфликтах с 1988 по 1992 г.г, погибло 1855 человек, ранено 11563 человека х.
Социальный взрыв произошел между различными этническими группами людей в то время, когда в прежней единой стране стали прокладывать себе дорогу новые общественно-политические и социально-экономические преобразования. В связи с этим возникает закономерный вопрос о природе сил, воздействие которых буквально потрясло общество своими масштабами и интенсивностью.
Следует исходить из того, что в основе этих проявлений лежит не некая воля "темных сил", пытающихся поссорить народы России, а объективно существующие противоречия, заложенные всем ходом исторического и этнического развития. Большинство таких противоречий является не только порождением современного этапа развития нашего государства, но и унаследованы им от административно-командной системы бывшего СССР, а также от имперских структур дореволюцион-
3- См.: Материалы научно-практической конференции. Роль и место ОВД в предупреждении и разрешении межнациональных конфликтов. Майдыков А.Ф. Академия МВД РФ. М ., 1993. С. 7.
12
ной России; частью же они являются объективным следствием исторических особенностей межэтнических взаимодействий. Полное снятие подобных противоречий если и возможно, то только в отдаленной перспективе, после окончательного выхода Российского государства из кризиса и завершения реформы всей системы внутренних отношений. В настоящее же время основным направлением национальной политики Российской Федерации является недопущение перерастания территориально-этнических противоречий в острые вооруженные конфликты.
На протяжении нескольких десятилетий весь народ многонациональной страны многими политиками и учеными рассматривался как некая однородная масса людей, раз и навсегда избавившаяся от классовых, рассовых, национальных и религиозных противоречий, стремящаяся к единой цели. Однако действительность опровергла эти установки. Проблемы национального вопроса и по сей день продолжают оставаться во многих сферах жизни общества одними из самых острых и актуальных. Искусственно созданная атмосфера мнимого благополучия вокруг этого вопроса лишь усугубила их. Нужно согласиться с В.А. Михайловым, считающим, что история доказала, насколько пагубной для всех оказалась1 такая позиция. Желание поскорее избавиться от трудностей и "мелочей" в отношениях с разными национальностями и народностями неизбежно приводит к забеганию вперед, совершению ошибок и фактически тормозит развитие общества. Кроме того, об отношениях между народами преимущественно говорилось лишь в общем, личностный же уровень межнационального общения и сотрудничества, показатель истинного положения дел, чаще всего не брался во внимание, тогда как каждый индивидуум, принадлежащий к той или иной общности людей, неизбежно переносит на оценку состояния национальных отношений собственное осознание
своего социально-политического и культурного бытия '.
Очевидно, что причины межнациональных конфликтов длительное время вызревают в обществе. Они уходят в экономику, политику, историю взаимоотношений между народами, демографию и т.д. В соответствии с этим А.Ф. Майдыков выделяет следующие основные причины таких конфликтов:
- социально-экономические;
- политические;
- исторические;
- культурные;
- территориальные;
- демографические;
- этнопсихологические 3!.
Полностью принимая причинно-следственную связь перечисленных причин и межнациональных конфликтов как их следствия, вместе с тем, нам считается необходимым выделить среди первых основные причины и причины-предпосылки или условия, носящие менее вероятностный характер.
К причинам - предпосылкам можно отнести исторические, культурные, и другие факторы, носящие более опосредствованный характер и воздействующие на межнациональные отношения через призму социально-экономических и политических отношений.
Географическое положение России как естесственного "моста" между цивилизациями Европы и Азии, многочисленные завоевания и
х См.: Михайлов В.А. Актуальные проблемы межнациональных отношений в условиях перестройки. Киев. Высшая школа МВД СССР. 1989.С.6.
3 См.:Материалы научно-практической конференции.Академия МВД РФ. М.,1993. Майдыков А.Ф. Указ. работа. С.11.
миграции обусловили исключительную многонациональное^ страны, этническую мозаичность и этнокультурное многообразие.
Процесс освоения и включения в систему отношений Российского государства новых территорий с местным населением, охватывающий период с середины XYI в. до наших дней, является внутренне противоречивым по своему характеру и историческим последствиям. В результате колониальной политики царского правительства и репрессий против целых народов в годы сталинского режима был нанесен удар по традиционному укладу жизни многих народов и память об этих событиях, унижающих национальное достоинство, жива. Восстановление попранного достоинства составляет сейчас основу идеи национального возрождения, к которой аппелируют радикально настроенные лидеры национальных движений.
В историографии советского периода было принято говорить о добровольном вхождении народов с состав России. Литература перестроечного периода напротив, делает акцент на завоевательной политике России. Ни та, ни другая концепция не описывает достаточно объективно процесс интеграции народов России, который включал в себя чередующиеся периоды мирного освоения и военного завоевания. Также неоднозначен процесс становления отношений между иными народами и нациями х.
Рассматривая причины-предпосылки межнациональных конфликтов, нельзя обойти вниманием и религиозный фактор, что вызвано наличием на территории нашей страны двух крупнейших мировых религий: христианства и ислама. История христианства безусловно является неотъемлемой частью русского народа, но не надо забывать, что исламская цивилизация и ее современные достижения также обогощают
1 См.:, например, Шехтман П. Пламя давних пожаров. //Проарме-ния. N9-10. 1992. N1-2. 1993.
Х5
культуру России, в том числе в политической и правовой сфере. Если для Запада ислам и исламские институты - момент внешней политики либо проблема выработки отношения к мигрантам из исламских стран, то для нас это часть исконно российской истории и культуры, неотъемлемая сторона образа жизни многих миллионов российских мусульман. В политических кругах нередко акцентируется внимание на том, что на южных и юго-восточных границах России активизируются движения "исламского фундаментализма", представляющие прямую угрозу российским интересам. По существу подобный подход не только не решает, а на новом витке обостряет проблему уважения религиозного самосознания. Создается новая ось: федеральные официальные структуры власти - православие, что провоцирует создание контроси: республиканские и религиозные структуры власти - ислам. По существу речь должна идти не об угрозе исламского фундаментализма, а об использовании религиозного фактора отдельными лидерами в антинародных целях.
Все вышеизложенное позволяет сказать, что перечисленные предпосылки являются объективно существующими, исторически заданными и, вследствии необратимости времени, трудно поддаются регулированию. Сами по себе, при отсутствии основных причин, они не вызывают обострения межнациональных отношений, а выступают скорее эмоциональным, идеологическим фоном при нарастании конфликта.
Дезинтеграция государства нагляднее всего проявляется в экономической сфере. Разрыв хозяйственных связей между регионами, развал финансовой системы вынуждает республики, края и области стремиться создавать на своей территории самодостаточную экономику с опорой на внутренние ресурсы. Органы местной власти находятся под влиянием иллюзии, что можно выжить в условиях кризиса, отгородившись от остальной части страны таможенными барьерами, проповедуя идеологию "опоры на собственные силы". Основой для изоля-
ционистских и сепаратистских тенденций становится реальная неравномерность социально-экономического развития регионов, существовавшая еще в бывшем СССР и углубляющаяся по мере реализации реформ. Так, в сравнении с экономическим потенциалом Ростовской области, принятым за 1, аналогичный показатель в Дагестане в 1992 г. составлял 0.47, в Кабардино-Балкарии - 0.54, в Северной Осетии - 0.59 •*.
Падение производства само по себе является существенным фактором обострения как социальных отношений, так и отношений между субъектами федерации. .Оно приводит к обострению борьбы за ресурсы, финансы и доступ к ключевым постам в управлении экономикой республик. Ухудшение условий жизни и сокращение сфер занятости в республиках порождает своеобразные формы "отходничества" в другие регионы Российской Федерации, при котором основной сферой деятельности для отходников становится индивидуальная рыночная торговля и коммерческое посредничество, зачастую с признаками криминализации. Сформировались многочисленные националистические землячества, часть из которых, по данным МВД РФ, строится на иерархической основе и имеет ярко выраженный криминальный характер.
Принятием новой Конституции Российской Федерации был сделан шаг к оформлению нового для России договорно-конституционного принципа отношений между субъектами федерации, основанного на учете интересов и государства и народов. Конституция устанавливает переход к федерации на смешанном принципе с пятью видами субъектов. Однако по-прежнему отсутствует конкретный механизм его реа-
См.: журнал "Мир России". 1982. N1. С.103
лизации, как правовой, тйк и политический,Вне договорных отношений фактически оказались народы, не включенные в перечень субъектов Федерации.
Кроме того, не сформулированы окончательно принципы российской государственности. Стало очевидно, что сама система национально-территориальных единиц, унаследованная от бывшего СССР,соответствует скорее задаче административного управления, чем созданию условий для саморазвития этносов. Иначе и быть не могло, ведь система автономных образований была подчинена господствующему тогда принципу государственного унитаризма. Эта концепция государственного строительства принципиально противоречит идеологии федерализма, на которую пытается опереться современное российское руководство. Разрыв между ними ведет к ослаблению вертикали государственной власти и, как следствие, к безудержной суверенизации субъектов федерации, грозящей глобальной дезинтеграцией российского государства.
Однако зачастую в условиях переходного периода отсутствуют или не работают правовые и политические механизмы защиты общегосударственных интересов. Меры непосредственного воздействия федеральных органов на ситуацию в республиках исчерпываются правом Президента РФ приостанавливать действие актов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации в случае их несоответствия федеральной Конституции, а также полномочиями центральных органов в условиях чрезвычайного положения. Высший представительный орган власти РФ не наделен правом прекращать полномочия представительных органов власти республик даже в случае систематического нарушения ими конституционных норм и неподчинения решениям Конституционного суда РФ, который правомочен решать спорные ситуации между центром и субъектами федерации. В резуль- |
