ВВЕДЕНИЕ
Актуальность настоящего исследования обусловлена рядом объективных факторов. Во-первых, неизбежностью поиска новых правовых механизмов финансового и материального обеспечения военных организаций, вызванной явным обострением прямой зависимости состояния системы военных отношений не только от проводимой государством политики, но и от его экономической стабильности. Качественные преобразования в правовом регулировании всех сфер общественной жизни возникли в результате становления в Российском государстве новой системы экономических, политических, социальных, духовных, а также военных отношений. В «Концепции законодательного обеспечения обороны страны»1 отмечалась особая значимость законодательного регламентирования финансово-экономической деятельности военных организаций и участия их в других правоотношениях, регулируемых гражданско-правовыми нормами, что предопределяет важность научного исследования обозначенных проблем.
Во-вторых, необходимостью привлечения для организаций Пограничной службы Российской Федерации (далее — Пограничной службы) дополнительных ресурсов в целях упрочения защиты национальных интересов и безопасности России в пограничном пространстве в условиях общей недостаточности бюджетного финансирования. При этом повышается значение получения имущества за счет внебюджетных источников, например, путем реализации предоставляемого при определенных условиях права военных организаций в организационно-правовой форме государственных учреждений заниматься приносящей доходы деятельностью. Другим способом внебюджетного финансового обеспечения организаций Пограничной службы является прямо предоставляемое законодательством в конкретных случаях право использовать по определенному назначению средства от оперативно-служебной деятельности. Кроме того, организации Пограничной службы могут получать имущество в порядке наследования или дарения, что также является внебюджетным источником прироста имущества.
4
В-третьих, практическими проблемами использования денежных средств и иного имущества, полученных организациями Пограничной службы за счет внебюджетных источников. По оценкам современных ученых-цивилистов, большинство государственных учреждений в той или иной мере реализовали предоставленную им возможность осуществлять приносящую доходы деятельность2. В связи с этим непосредственное практическое значение имеет правовая квалификация режима полученного имущества не только для организаций Пограничной службы, но и для других организаций, в которых законом предусмотрена военная служба, а также иных государственных и муниципальных учреждений. Разнообразие предусмотренных законодательством внебюджетных источников обусловливает неоднородность правового режима приобретаемого имущества.
В-четвертых, спорностью вопроса о самой возможности внебюджетного финансирования военных организаций при рассмотрении Государственной Думой Российской Федерации законопроекта «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций» во втором чтении3. Априори отрицать идею использования внебюджетных источников прироста имущества военными организациями в условиях сложного финансового положения представляется недальновидным государственным решением. Однако в законодательстве необходимо строго ограничить, какие военные организации и при каких условиях могут получать имущество за счет внебюджетных источников, и в каких пределах им управлять. Данное исследование предлагает конкретное решение этих вопросов.
Степень разработанности темы. Проблема получения военными организациями имущества за счет внебюджетных источников появилась в
1 Концепция законодательного обеспечения обороны страны. Одобрена участниками парламентских слушаний 5 декабря 2000 г. - Красная звезда, 14 декабря 2000 г. С. 2.
2 См: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С.А. Хохлова / Ответственный редактор А.Л. Маковский. - М: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 223.
3 См.: материалы парламентских слушаний // Информационно-аналитический бюллетень / Федеральное собрание — парламент Российской Федерации. Государственная Дума. Аналитическое управление. 2001. № 99 (547). С. 34-37.
5
результате предоставления государственным учреждениям права при определенных условиях осуществлять предпринимательскую деятельность в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР» и Основах гражданского законодательства Союза ССР 1991 года1. В Гражданском кодексе Российской Федерации такое нововведение сохранилось и получило название права осуществлять приносящую доходы деятельность.
С этого момента многие цивилисты, анализируя новации российского гражданского права, пытались оценить место и социальное значение такого расширения правоспособности учреждений и определить правовой режим имущества, получаемого в результате осуществления приносящей доходы деятельности. Анализ обозначенных проблем фрагментарно встречается в работах И.В. Ершовой2, С. Зинченко3, В.П. Камышанского4, Е.А. Суханова5, Ю.К.Толстого6 и других современных ученых.
Вопросы осуществления приносящей доходы деятельности военными организациями в определенной степени затрагивались в диссертационных
7 fi Q
исследованиях В.В. Бараненкова, Ю.В. Берладир, О.А. Хатунцева, Д.А.Шаповалова10.
1 Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416. Основы гражданского законодательства Союза ССР. Утверждены законом СССР от 31 мая 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
2 См., например: Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. - М., 2001.
3 См., например: Зинченко С, Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика // Хозяйство и право. 2000. № 6. С. 50-55.
4 См.: Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. - М.( 2000.
5 См., например: Суханов Е.А. Право собственности в гражданском кодексе // Закон. 1995. № И. С. 32-35.
6 См., например: Гражданское право: Учебник. 4.1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. -М., 1996. С. 357.
7 См.: Бараненков В.В. Военная организация как юридическое лицо в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. - М., 2000.
8 См.: Берладир Ю.В. Правовые основы финансирования Пограничной службы Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. - М., 2002.'
9 См.: Хатунцев О.А. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения в системе органов внутренних дел: Дис... канд. юрид. наук. -М., 1998.
10 См.: Шаповалов Д.А. Особенности правового регулирования возмездного оказания образовательных услуг военными образовательными учреждениями высшего профессионального образования Федеральной пограничной службы Российской Федерации: Дис... канд. юрид. наук. -М., 2001.
6 В последнее время в военных периодических изданиях развернулась
дискуссия о возможности получения военными организациями имущества за счет внебюджетных источников, а также пределов их правомочий в отношении такого имущества, в связи с обсуждением законопроекта «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций»1. Вместе с тем, как показывает анализ этих публикаций, в настоящее время не существует системного научного анализа проблемы, имеющей свои правовые корни в основах управления государственным имуществом в рамках единого хозяйственного механизма.
Изложенные доводы позволяют диссертанту сформулировать цель и задачи диссертационного исследования. Целью работы является комплексное исследование проблем правового регулирования отношений с участием организаций Пограничной службы при получении ими имущества за. счет внебюджетных источников. Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
• проанализировать основы имущественных взаимоотношений организаций Пограничной службы и проблемы управления федеральной собственностью в них;
• рассмотреть правовые формы имущественной обособленности организаций Пограничной службы;
• определить правовые основы осуществления организациями Пограничной службы деятельности, приносящей доходы;
• проанализировать правовой режим имущества, полученного организациями Пограничной службы в результате реализации права осуществлять приносящую доходы деятельность и за счет иных внебюджетных источников;
• выработать практические рекомендации, направленные на реализацию военными и другими государственными организациями возможности
1 См., например: Виноградов А.Ю. Некоторые особенности участия военных организаций в договорных правоотношениях, связанные с переходом на казначейскую систему исполнения федерального бюджета // Право в Вооруженных Силах. 2000. № 1. С. 30-35.
7
получения и использования имущества за счет внебюджетных источников в рамках, установленных российским законодательством.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере управления федеральной собственностью, закрепленной за организациями Пограничной службы.
Предметом исследования является теория и практика правового регулирования отношений, возникающих у организаций Пограничной службы по поводу имущества, полученного за счет внебюджетных источников.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы материалистической диалектики, исторический, логический, анализа и синтеза, а также частнонаучные методы сравнительного правоведения, технико-юридического анализа, функциональной оценки, системно-структурный и другие.
Теоретической основой исследования стали труды классиков отечественного права СИ. Аскназия, С.Н. Братуся, А.В. Бенедиктова, О.С.Иоффе, Д.И. Мейера, И.А. Покровского, С.А. Хохлова, Г.Ф.Шершеневича1, а также современных учёных-юристов С.С. Алексеева, В.К. Андреева, В.В.Бараненкова, В.В.Безбаха, А.А.Беспалова, М.И.Брагинского, А.Ю.Виноградова, В.В.Витрянского, Я.А.Гейвандова, И.В.Ершовой, В.В.Лесового, В.В. Манова, А.П. Сергеева, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.Е. Чеканова, Л.В. Щенниковой и многих других .
1 См., например: Аскназий СИ. Об основаниях правовых отношений между государственными социалистическими организациями // Ученые записки Ленингр. юрид. ин-та. Вып. IV. - Л., 1947. С. 5-47; Братусь С.Н. О соотношении гражданской правоспособности и субъективных гражданских прав // Советское государство и право. 1949. № 8. С. 30-37; Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. — М., Л.: Изд-во АН СССР, 1948; Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права» / МГУ им. М.В. Ломоносова. - М.: Статут, 2000; Мейер Д.И. Русское гражданское право (в 2 ч.). - М.: Статут, 2000; Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. - М.: Статут, 1998; Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С.А. Хохлова / Ответственный редактор А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. — М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 385-406; Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. — М., Фирма СПАРК, 1995.
См., например: Алексеев С.С. Философия права. — М.: Издательство НОРМА, 1999; Андреев В.К. Право собственности в России. - М.: Издательство БЕК, 1993; Бараненков В.В. Указ. соч.; Безбах В.В., Пучинский В.К. Основы российского гражданского права. Учебное
8
При проведении диссертационного исследования были изучены публикации специалистов в области военного, гражданского, конституционного, административного, финансового права, теории государства и права, истории и философии права, социологии и других общественных наук, а также диссертационные работы по анализируемым проблемам.
Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы ФПС России, нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти, судебная и арбитражная практика, отчеты аудиторов Счетной палаты Российской Федерации. В исследовании также анализируется отечественное дореволюционное, советское, ранее действовавшее российское законодательство, а также проекты нормативных правовых актов.
Научная новизна диссертации определяется ее военно-прикладным характером. Проблемы правового режима имущества военных организаций
" рассматриваются через призму отношений федеральной собственности и проецируются с учетом специфики участия военных организаций в гражданско-правовых отношениях, особенностей взаимоотношений военных организаций -юридических лиц между собой и с вышестоящими организациями.
пособие. — М.: Зерцало, ТЕИС, 1995; Беспалов А.А. Воинская часть как юридическое лицо. Учебное пособие. - М., 1974; Брагинский М.И. К вопросу о соотношении вещных и обязательственных правоотношений // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С.А. Хохлова. / Ответственный редактор А.Л. Маковский. — М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 113-130; Виноградов А.Ю. Указ. соч.; Витрянский В.В. Защита права собственности // Закон. 1995. № 11. С. 112-117; Гейвандов Я.А. Организации, обеспечивающие вооруженную защиту Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 2. С. 5-13; Ершова И.В. Указ. соч.; Лесовой В.В. Правовой режим имущества военных организаций: Дис... канд. юрид. наук. - М., 1998; Манов В.В. К вопросу о гражданско-правовом статусе воинской части // Право в Вооружённых Силах. 1998. № 3; Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. — М.: Дело, 2000; Гражданское право: Учебник. 4.1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. — М.: Издательство ТЕИС, 1996; Суханов Е.А. Закон о собственности: Научно-практический комментарий. — М.: Издательство БЕК, 1993; Баров В.Г., Чеканов В.Е., Шатохин В.К. Организация войскового хозяйства военно-строительной части. — Дубна: ВВСКУ, 1989; Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. — М.: Издательство БЕК, 1996.
9
В настоящем диссертационном исследовании впервые сделана попытка проанализировать особенности правоотношения, возникающего между организациями Пограничной службы и государством как собственником имущества, а также сформировать научный подход к многоаспектному изучению гражданско-правовой ответственности военных организаций.
В работе не только проанализированы и систематизированы внебюджетные источники прироста имущества военных организаций, но и определены особенности правового режима полученного имущества. Новацией предлагаемой работы является то, что впервые в российской юридической науке комплексно разработана проблема правового режима имущества военных организаций, полученного за счет внебюджетных источников. В диссертации на базе исследования сущности институтов производных вещных прав и особенностей гражданско-правовых отношений с участием военных организаций определены основные требования к условиям правомерного осуществления военными организациями приносящей доходы деятельности, а также пределы использования приобретаемого имущества.
Вопрос правового режима имущества военных организаций, полученного за счет внебюджетных источников, решается с применением норм военного, гражданского, бюджетного и иных отраслей права. В российском законодательстве на настоящий момент не существует оптимального механизма согласования норм различных отраслей права, что неизбежно влечет правовые коллизии. Такого рода коллизии достаточно сложно разрешаемы, так как отрасли права изначально имеют различные предметы и методы правового регулирования. В данном исследовании была сделана попытка выработать комплексный подход к применению диспозитивных гражданско-правовых норм с учетом действия императивных норм военного, бюджетного, административного права, представляющих в совокупности систему правового регулирования отношений, определенных в предмете исследования.
Данная работа по ряду направлений доведена до уровня выводов и рекомендаций, пригодных для использования в ходе дальнейшего совершенствования военного законодательства.
10
Практическая значимость исследования заключается в том, что теоретические положения и выводы, сформулированные на основе исследования, могут быть использованы в следующих направлениях. Во-первых, при совершенствовании федерального российского законодательства, регулирующего военные отношения. Во-вторых, при разработке проектов ведомственных нормативных актов по вопросам, связанным с деятельностью организаций Пограничной службы, а также организаций, входящих в системы других федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба. В-третьих, при организации практической деятельности в сфере получения и использования имущества за счет внебюджетных источников в иных государственных и муниципальных бюджетных учреждениях.
Содержащийся в работе материал может быть использован в процессе преподавания военного, гражданского, предпринимательского, коммерческого, финансового права и ряда спецкурсов, посвященных правовому регулированию деятельности различных видов организаций, а также может быть пособием для курсантов, студентов, адъюнктов, аспирантов и всех, кто интересуется данной тематикой.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы исследования обсуждались на кафедре общеправовых дисциплин Московского военного института ФПС России и были отражены в публикациях автора. Материалы исследования представлены на межвузовском и межкафедральном научном семинаре на базе кафедры права Академии ФПС России. — Москва, 15 мая 2002 г.
Полученные в ходе исследования результаты были использованы в работе Управления правового обеспечения ФПС России при разработке проекта Положения о Федеральной пограничной службе Российской Федерации, а также при решении различных вопросов, связанных с получением и использованием организациями Пограничной службы денежных средств и иного имущества, полученного за счет внебюджетных источников.
11 Выводы и рекомендации, выработанные в исследовании, использовались
в нормотворческой деятельности ФПС России, в частности, в ходе подготовки предложений ФПС России к проекту федерального закона «О правовом положении и финансово-экономической деятельности военных организаций».
Некоторые результаты исследования были реализованы на практике при организации в Московском военном институте ФПС России и других учреждениях Пограничной службы приносящей доходы деятельности. Материалы исследования использовались в учебном процессе в Московском военном институте ФПС России.
По итогам проведённого исследования на защиту выносятся следующие научные положения и выводы:
1. Результатом анализа отношений по поводу использования федеральной собственности стало обоснование невозможности для организации Пограничной службы при каких-либо условиях стать собственником имущества. Организация Пограничной службы обладает правомочиями по отношению к принадлежащему ей имуществу в соответствии с определенным ограниченным вещным правом, зависящим от ее организационно-правовой формы и способа получения имущества.
2. Предложение нового, вещно-обязательного подхода к пониманию права на имущество, принадлежащего лицу, не являющемуся собственником имущества. Право на имущество, принадлежащее лицу, не являющемуся собственником имущества, представляет собой правоотношение между этим лицом и собственником, при котором у каждой из сторон возникают корреспондирующие друг другу субъективные права и обязанности по поводу этого имущества. При этом правомочия лица, не являющегося собственником, по отношению к собственнику носят обязательственный характер, а по отношению к третьим лицам — вещный.
3. Предложенное автором понятие внебюджетного источника как предусмотренного законодательством способа прироста имущества в результате возникновения правоотношения с третьими лицами. В основе неоднородности правового режима имущества учреждения Пограничной
12
службы, по мнению диссертанта, лежат предоставленные законодательством возможности его приобретения за счет внебюджетных источников. В зависимости от источника получения внебюджетное имущество учреждения можно классифицировать следующим образом:
1) имущество, полученное в результате осуществления приносящей доходы деятельности;
2) имущество, полученное от третьих лиц в порядке их одностороннего волеизъявления (наследование, дарение);
3) имущество, полученное в результате осуществления оперативно-служебной деятельности, в отношении которого законом предусмотрен особый порядок приобретения и использования.
4. Авторское определение понятия «права самостоятельного управления». Под правом самостоятельного управления диссертантом предлагается понимать производное ограниченное вещное право, предусматривающее правомочия учреждения по владению, пользованию и распоряжению имуществом, полученным в результате реализации предоставленного собственником права осуществлять приносящую доходы деятельность либо вследствие одностороннего волеизъявления третьих лиц.
5. Обоснование необходимости четкого указания в учредительных документах учреждения Пограничной службы видов и способов осуществления приносящей доходы деятельности, а также порядка использования полученного имущества, как предпосылки правомерного осуществления такой деятельности и возникновения у учреждения права самостоятельного управления. При этом учреждение Пограничной службы, являющееся органом государственной власти, не может осуществлять приносящую доходы деятельность в той сфере, в которой оно обладает государственно-властными полномочиями.
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав (по три параграфа каждая), заключения и библиографии. В процессе изложения материала и в конце каждого параграфа приводятся выводы и предложения.
13
Глава 1. Правовой режим имущества организаций Пограничной службы Российской Федерации
Правовой режим имущества, полученного организациями Пограничной службы за счет внебюджетных источников, — это комплексная и многоплановая проблема, затрагивающая многие институты гражданского, финансового, налогового права. Специфика рассматриваемого вопроса состоит в том, что организации Пограничной службы являются военными и обладают специальной правосубъектностью. Особенности гражданской правосубъектности военных организаций во многом обусловлены особыми имущественными взаимоотношениями с государством.
Чтобы определить правовую природу и объем прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению имуществом, полученным за счет внебюджетных источников, как организаций Пограничной службы, так и государства, а также компетенцию органов государственной власти в области делегирования полномочий и осуществления контроля за приносящей доходы деятельностью, необходимо рассмотреть правовые основы , управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы, особенности правового режима имущества военных организаций, а также определить формы имущественной обособленности организаций Пограничной службы.
1.1.Правовые основы управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы.
В Российской Федерации признается многообразие форм собственности как способа определения принадлежности имущества к тому или иному виду субъектов1. При этом определено, что часть имущества может находиться в
1 Об определении формы собственности по принадлежности к определенному виду субъектов см., например: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. — М.: Дело, 2000. С. 164; Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. - М: Издательство БЕК, 1996. С. 24; Гражданское право. Часть первая: Учебник / Под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. - М.: Юристь, 1997. С. 232; Гражданское право: В 2 т. Том 1: Учебник / Отв. Ред. Проф. Е.А. Суханов. - М.: Издательство БЕК, 1998. С. 482.
14
собственности Российской Федерации (так называемая федеральная собственность). Государство является единственной социальной организацией, объединяющей все население своей территории, и его социальное назначение — осуществление разнообразных коллективных потребностей общества: от обеспечения внутреннего согласия различных слоев населения до самозащиты себя как целостного суверенного образования. Наличие государственной собственности необходимо для выполнения общих дел, в которых выражается общесоциальное назначение государства и определяются основные направления его деятельности по управлению обществом1.
Однако государство как собственник многолико2. Оно выступает не только в форме государственной казны, но и в форме государственных предприятий и учреждений.
В условиях перехода государства к рыночным отношениям в научной литературе встречается мнение, что сохранение в нашем имущественном обороте государственных предприятий и учреждений, не являющихся собственниками имущества, «свидетельствует о его переходном характере, в свою очередь обусловленном переходным характером самой экономики, неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы»3. Более того, «феномен государственной собственности по самой своей природе таит опасность соскальзывания экономических отношений в область административного управления со всеми вытекающими отсюда печальными экономическими и социальными последствиями. Использование этого растратного и экономически неэффективного феномена может быть оправдано только в качестве вынужденной меры (в военной обстановке, при выходе из
1 Об изменившейся роли государства в имущественном обороте говорил, в частности, В.В. Витрянский. В условиях рынка государство призвано, прежде всего, определять «правила игры», не вмешиваясь в конкретные договорные или иные отношения участников имущественного оборота, если этого не требует защита интересов государства и общества в целом (Витрянский В.В. Недействительность сделок в арбитражно-судебной практике // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. - М., 1998. С. 138).
2 См.: Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Государство и право. 1999. № 4. С. 48.
3 Суханов Е.А. Право собственности в гражданском кодексе // Закон. 1995. № 11. С. 32.
15
глубокого кризиса, для решения некоторых «нерыночных» социальных проблем), да и то в условиях, когда в обществе создана и утвердилась система истинно собственнических отношений с их вещными, персонолистическими характеристиками и свойством абсолютности для лиц — носителей права собственности»1.
Существует и прямо противоположное мнение, обеспечивающее защиту и неизбежность существования государственной собственности. Необходимость упрочения положения государства как собственника объясняется двумя факторами: во-первых, каждое государство должно думать о своей безопасности, причем не только военной, но также экологической, санитарно-эпидемиологической, продовольственной и т.д.; во-вторых, государство выполняет широкий круг социализаторских функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку власть предержащих со стороны электората2.
Повышение роли государства в развитии инфраструктуры рынка, более эффективная работа государственных предприятий, усиление контроля за управлением и использованием государственной собственности должны привести к увеличению организующего начала государства в обеспечении эффективности производства, и это рассматривается как важнейшее условие оздоровления экономики3. «Эйфория частнособственнической предпринимательской деятельности привела к тому, что цементирующее публичное начало было забыто4.»
1 Алексеев С.С. Гражданское право в современную эпоху — М.: Юрайт, 1999. С. 25-26.
2 См.: Гражданское право: Учебник. 4.1 / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. - М., 1998. С.393.
3 См. совместное решение Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране» // Российская газета. 1998. 17 ноября.
4 Зинченко С, Корх С. Вопросы собственности: законодательство и практика // Хозяйство и право. 2000. № 6. С. 50. Такого же мнения придерживается В.В. Лаптев, который считает, что экономика является сложной системой, включающей и горизонтальные, и вертикальные связи, и при разработке концепции нового ГК РФ были преданы забвению не только собственные традиции регулирующей экономики, но и мировой опыт, например, практика Франции с ее индикативным планированием (Лаптев В.В. Проблемы предпринимательской (хозяйственной) правосубъектности // Государство и право. 1999. № 11. С. 14-15).
16 По оценкам специалистов, формальное изменение форм собственности не
влечет реального изменения отношений собственности и как таковое не оказывает прямого воздействия на эффективность производства1. Дело не только и не столько в форме собственности, сколько в основанном на ней характере управления. А потому отношения государственной собственности нельзя признавать преходящими, временными. Управление государственной собственностью в условиях рыночных отношений претерпевает глубокие изменения и требует соответствующего правового регулирования.
В настоящее время исключительно к федеральной собственности России относятся объекты, составляющие основу национального богатства страны, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти, оборонного производства, отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России, решения некоторых других общероссийских задач2.
Таким образом, представляется, что существование государственной собственности в современных условиях российской государственности социально обосновано и является одним из необходимых условий ее успешного функционирования.
Одним из главных направлений деятельности Российской Федерации является функция защиты Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации. Защита и охрана Государственной границы, охрана внутренних морских вод, территориального
1 См.: Торкановский Е. Государственное предпринимательство: организационно-правовые формы // Вопросы экономики. 1995. № 12. С. 76; «Хозяйская мотивация, предпринимательская инициатива, экономические интересы не возникают одновременно с изменением формы собственности. Это долгосрочный процесс...». - Закупень Т.В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования рыночной экономики //Журнал российского права. 2001. № 8. С. 35.
2 Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (с изменениями и дополнениями) // Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 3. Ст. 89; 1993. № 32. Ст. 1261. Также см.: Земельный кодекс Российской Федерации // Собрание закон-ва Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
17
моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов осуществляется специально уполномоченной государственной военной организацией — Пограничной службой Российской Федерации. В этих целях Пограничная служба наделяется имуществом, ц находящимся в федеральной собственности, которое принадлежит Пограничной службе на праве хозяйственного ведения или оперативного управления1. Кто же управляет федеральным имуществом, принадлежащим органам, войскам и другим организациям Пограничной службы, от имени собственника, то есть от имени государства?
Федеральное законодательство о государственной собственности и управлении ею в полной мере не разработано, хотя необходимость этого неоднократно подчеркивалась2. В настоящее время, согласно подпункту «г» пункта 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации и пункту 15 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации...», управление и распоряжение объектами федеральной собственности осуществляет Правительство Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.
Это же положение дублируется в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации»3, где вместе с тем указано, что непосредственно материальная сторона обеспечения жизнедеятельности воинских формирований Российской Федерации является предметом ведения Правительства Российской Федерации. На него возлагается организация
1 Статья 14 Федерального закона «О Пограничной службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 19. Ст.2021. Так как имущество организаций Пограничной службы находится в федеральной собственности, здесь и далее будет говориться о федеральной собственности, хотя многие положения можно отнести к собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.
2 См., например: Андреев В.К. Правовые проблемы распоряжения и управления федеральной собственностью // Государство и право. 1999. № 4. С. 46.
3 Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712. |
