3 Введение
Актуальность.темы исследования. Судебная?реформа конца;XX -начала XXIi века, продолжается более десяти; лет. Несмотря г Hat значительные* изменения? в; законодательстве;, практический» опыт показывает, что нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность, прокуратуры; нуждается* в* дальнейшем- совершенствовании; Прежде всего, это касается роли, места и функций прокурора * в уголовном; и: гражданском судопроизводстве в; условиях гласного, состязательного процесса.
В; этой! связи» представляет значительный^ интерес изучение исторического опыта функционирования российской;прокуратуры, а также положений ? Учреждения судебных установлений, Уставов ; гражданского и уголовного* судопроизводства 1864» года, так как; в; них: содержится* значительный неиспользованный потенциал.
Заявленная етема: исследованиям актуальна: в^ двух; аспектах:: научно-теоретическом* (связан? с недостаточной? разработанностью проблемы в юридической I науке) < ш практическом* (связан; с: необходимостью ;< совершенствования действующего законодательства ш повышения* эффективности его применения).,
Комплексное сравнение: института: прокуратуры, в * период судебной? реформы второй половины XIX-начала XX века и современной российской? прокуратуры; в»условиях; судебной* реформы конца' ХХ-начала? XXI! века! позволяет сформулировать- теоретические: выводы и? практические? рекомендации, которые могут использоваться как в законотворческом! процессе: органов государственнойi власти Российской; Федерации; так и. практической деятельности органов прокуратуры.
Степень научной! разработанности: темы. Различные; аспекты! судебных преобразований; 1864 года, в том* числе1 и? состояния прокуратуры, были затронуты = в трудах дореволюционных авторов: А.М;
4
Бобрищева-Пушкина, И.В: Гессена, А.А. Головачева, F.A. Джаншиева, А.Ф: Кони,. VLBI Муравьева, В.К. Случевского, М.М: Сперанского, М;А;. Филиппова, ШЯ. Фойницкого, В1Я: Фукса:
Bl советский! и современный периоды проблемы судебной* реформы^ второй? половины» ХГХ-начала; XX века; являлись предметом научных^ исследований В.Р; Аликова, О.В- Буйских, А.В; Верещагиной^ Б.В* Виленского,, Т.У.. Воробейковой; Ю.Г. Галая, А.Б. Дубровиной; Л;Г. Захаровой;, M:F. Коротких, Е.№ Кузнецовой; М;В1 Немытиной; Е.А;, Скрипилева, Н.В1 Черкасовой; В1А.Шуваловош
Истории развития * российской! прокуратуры; посвящены работы; ряда современных авторов:: В "И. Баскова, К.П- Горшенина; A.F. Звягинцева; G.Mf Казанцева; Иг А. Макарова; Ю. Г. Орлова;
Проблемы; современной: прокуратуры: рассматриваются в трудах Ф.Н;Багаутдинова; СД;Белова, С.Н.Бочаровой; Ю.Е.Винокурова;. В:В;Воскресенского, В.ВЩемидова, Н.П.Кирилловой, Д.В.Кречетова; Т.А.Лотыш, Т.Н.Масловой, В1А.Пищальниковой^. С.Б.Погодина; М:Б;Улищенко; В1Г.Ульянова; А;Б.Халиулина, А.С.Чуриловой; Н;Г^ЯновоЙ1 и других авторов; .
Анализ; дореволюционной, советской; и современной! юридической^ литературы: привел; диссертанта- к: выводу о* том; что, несмотря\ на; значительное количество? работ nos изучаемой тематике,^ до» настоящего* времениг не: имеется г исследований; в которых было бы. проведено комплексное сравнительное исследование функционирования» российской прокуратуры: в условиях судебной? реформы^ 1864 года и современной российской прокуратуры; чтог и определило тему данной диссертационной работы.
Объектом? диссертационного * исследования i является? совокупность общественных отношений, связанных с функционированием института прокуратуры, которые имели \ место в-, дореволюционной^ России г и сформировались в Российской Федерации;
5
Предметом диссертационного исследования выступают структура, функции, практическая? деятельность института прокуратуры» России во * второй половине XIX - начале XX века и конце XX - начале XXI? века.
Целью» работы? является; комплексное многоаспектное сравнение прокуратуры России второшполовины ХГХ-начала XX века и современной! российской прокуратуры;
Для?достижения поставленной/цели вработе;решаются следующие; задачи::
- проведение комплексного сравнения дореволюционного и современного законодательства? о прокуратуре: с: уделением! особого внимания! уголовно-процессуальному ш гражданскому процессуальному законодательству;:
- анализ практической деятельности прокуратуры во второй1 половине XIX - начале XX века и конце XX - начале XXI[века;
- исследование: проблемы участия прокурора в= уголовном: и гражданском судопроизводстве;
- выработка практических рекомендаций? по» совершенствованию * института прокуратуры\ на! основе? комплексного? сравнения? данного: института* второй! половины» Х1Х-начала XX века и конца*ХХ-начала XXI века;
Методологическую основу исследованиям составили?сравнительно-правовой ш исторический? подходы. В работе; были: использованы-диалектическищ социологический? методы г исследования, метод; системного анализа, метод формально-юридического; анализа и другие методы научного познания.
Теоретическую основу исследования составили работы дореволюционных, советских и современных авторов, посвященные российской прокуратуре,, а также труды отечественных специалистов в области теории и истории государства и права, уголовного и гражданского процесса: A.G. Александрова, В.К. Бабаева, В:М; Баранова; А.А. Белкина,
6
СИ; Герасимова, М;Л.Викут,Л.Л. Власова, М:Л Гурвича, Л.Л. Демичева, О.В; Исаенковой; А.Х. Казариной; ИШ. Карпеца; О.Е. Кутафина, П.А .Лупинской; Ю.И. Скуратова, M.G. Строговича, В.Т. Томина, Б.Н;Топорнина и других авторов.
Эмпирическую * базу/ исследования* составляют Судебные уставы* 1864 г., Конституция^ Российской- Федерации; федеральные конституционные законы; РФ, федеральные: законы РФ*, нормативно-правовые; акты5 Президента: и Правительства! Российской» Федерации,, нормативно-правовые акты органов государственной власти субъектов РФ;, постановления* и определения? Конституционного Суда РФ; Верховного! Суда РФ; Высшего* Арбитражного Суда' РФ; иные правовые акты, имеющие отношение к предмету исследования; -
Кроме того, использовались: делопроизводственная документация (в том числе хранящаясяs в¦. архивах), статистические материалы- (в том числе данные о результатах деятельности правоохранительных: органов), сведения, полученные диссертантом в> ходе изучения; материалов; уголовных ш гражданских дел, материалы! проведенных диссертантом* в 2004-2005 годах социологических опросов, целью? которых было выявление отношения граждан? к; суду/ ш прокуратуре; материалы дореволюционной? и« современной? общей m юридической? периодической печати? (журнальные, газетные; и* иные- публикации), художественная; литература.
Научная* новизнаг исследования заключается! в самош постановке проблемы. Исследование развивает новое направление в изучении s истории= государства; ш права; заложенное A^Av Демичевым',. — - комплексное сравнение функционирующего- правового! института с аналогичным российским* институтом второй половины Х1Х-начала XX* века в условиях
1 См.: Демичев ¦ А.А^ Сравнительно-правовое: исследование суда присяжных в России (история и современность): Дисс... докт. юрид. наук. - Нижний Новгород, 2003.
7
отсутствия» прямой; преемственности (на примере российской прокуратуры).
Кроме того, новизна работы заключается в следующем:
- выявлены специфические чертыiи особенности функционирования! института; прокуратуры, второй! половины» ХГХ-начала! XX века? и современной российской прокуратуры;
- определены» основные; черты и особенности! нормативно-правовой! базы, регламентирующей деятельность«прокуратуры, определена степень информированности законодательных актов; статистических: материалов, периодической печати, художественной' литературы как: источников; изучения института прокуратуры;
- сформулированы практические рекомендации по изменению отдельных положений! Федерального закона РФ?«О прокуратуре», УПК РФ; ГПК РФ* в; целях: повышения- эффективности у деятельности* прокуратуры РФ;
- разработан проект Закона: Нижегородской; области «О1 порядке согласованиям назначения} кандидатуры» на? должность прокурора Нижегородской* области», в котором регламентируется: порядок согласования: Законодательным? собранием! Нижегородской области назначения кандидатуры на должность прокурора Нижегородской области в г соответствии? с Конституцией) Российской Федерации,. Федеральным законом* РФ- «О1 прокуратуре Российской Федерации» и? Уставом^ Нижегородской области;
- сформулированы: рекомендацию следователям: по? участию? bi судебных заседаниях с: учетом г исторических традиций! российской^ прокуратуры;
- проведены социологические исследования, которые позволили сформулировать теоретические положения о том, что прокуратура остается одним из важнейших институтов правовой: системы; российского государства,, имеющим в качестве основных целей; своей деятельности
8
надзор за соблюдением законности, осуществление правовой защиты прав и интересов граждан и публичных интересе в государства. Основные положения, выносимые на защиту:
1:. Комплексный? анализ дореволюционного hi современного законодательства; позволяет сделать вывод: между нормативно-правовыми; актами,, регламентирующими? деятельность, прокуратуры; во» второй половине Х1Х-начале XX века и конце- ХХ-начале XXII века; прослеживается! преемственность, однако современное законодательство не является; результатом прямого и полного заимствованиям положений Судебных Уставов 1864 года.
2. В> последние годы уголовно-процессуальное и гражданское процессуальное: законодательство претерпело значительные • изменения; - В i целях повышения? эффективности деятельности; прокуратуры законодательство* нуждается! в\ дальнейшем; совершенствовании, существенную помощь в этой работе может оказать изучение Учреждения судебных установлений, Устава? уголовного судопроизводства, Устава гражданского судопроизводства 1864 года.
3; Результаты деятельности прокуратуры \ РФ? ш данные: социологических опросов граждан неопровержимо свидетельствуют о том; что прокуратура достаточно! эффективно реализует свои полномочия по? защите нарушенных прав и свобод граждан; а также публичных интересов Российской> Федерации: ЕН настоящее время не: имеется? реальных оснований *для; сокращения функций прокуратуры, её включения; в систему Министерства юстиции:и-изменения ст.,77, 83, 112, 116, 117 Конституции РФ;
4. В процессе настоящего исследования: выявлена* преемственность Устава уголовного судопроизводства 1864 года и современного уголовно-процессуального законодательства РФ. Вместе с тем, УПК РФ не является результатом прямого заимствования Судебных Уставов. Современное уголовно-процессуальное законодательство РФ? нуждается» в
9
совершенствовании, исторический опыт функционирования: прокуратуры, во второй половине XIX века должен использоваться как правотворческом? процессе органов? законодательной г власти,, так и в практической? деятельности правоохранительных органов;
5; G учетом* исторического опыта российской* прокуратуры отказ: прокурора от поддержания» обвинения в; уголовном; судопроизводстве; нельзя* рассматривать, как: дисфункцию? прокуратуры.. Уголовное: преследование и назначение: виновным < справедливого наказания ¦? в той I же: мере отвечают целям уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного* преследования невиновных, освобождение их от наказания; реабилитация* каждого, кто необоснованно* подвергся уголовному преследованию.
6. Нуждается в- уточнении! правовой статус государственного1 обвинителя? как: одной: из ключевых: фигура судебной'- стадии! уголовного* судопроизводства. При этом необходимо5 учитывать исторический опыт функционирования российской прокуратуры в условиях деятельности суда присяжных во второй половине XIX - начале XX века.
7. Комплексное: сравнительное исследование участия? прокурора: в* гражданском процессе во? второй? половине ХГХ-начале XX века из конца? ХХ-начала XXI; века: позволяет сделать вывод;, что! Has протяжении! всей* истории* деятельности* с: момента* создания * и до наших дней{прокуратура; РФ остается; одним; из важнейших институтов* правовой? системы; российского государства,, имеющим в качестве одной: из?основных целей= своей? деятельности; осуществление защиты? прав и* интересов? граждан: и? публичных интересов государства; Судебный контроль, несмотря? на* всюъ его значимость и эффективность, носит эпизодический^ характер; BJэтой* связи? роль прокуратуры, в защите и восстановлении? нарушенных прав; граждан* приобретает особое значение. Необходимо' повысить роль прокурора в гражданском* судопроизводстве, наделив t его» дополнительными полномочиями для: более эффективной реализации
10
правозащитной: функции; расширить его полномочия по обращению с заявлениями в; защиту прав, свобод и законных интересов граждан; неопределенного круга лиц: или? интересов' РФ;, субъектов РФ, муниципальных образований.
8. Авторский? проект Закона* Нижегородской области «О порядке согласовать назначениям кандидатуры; на? должность прокурора5 Нижегородской области».
9: Предложена^ авторская^ редакция! статьи? 3, части t 1 статьи? 13-Федерального закона; «О прокуратуре г Российской Федерации»; статьи 45: ГПК РФ; пункта 6 статьи 5 УПК РФ»
Теоретическая значимость исследования» заключается в; том;, что исследование: развивает новое научное: направление; в изучении отечественной* истории- государства* и права — комплексное; сравнение аналогичных правовых институтов; существовавших bi разное: время* в одной? и той же стране, при отсутствии между ними прямой: преемственности..
Сформулированные; положения? и* выводы дополняют ш расширяют, сферу? научных знаний? в области историко-правовых дисциплин. В результате исследования! получены новые данные и; обобщения, которые могут быть, использованы bi дальнейшей* разработке теоретических проблем,, связанных с историческим? развитием? и: современными: особенностями функционирования российской прокуратуры.
Практическая? значимость исследования* состоит в? том; что на: основе комплексного многоаспектного > сравнительного? анализа деятельности прокуратуры России второй половины XIX - началаЕ XX века и современнойс российской прокуратуры выработаны? практические рекомендации по повышению эффективности деятельности прокуратуры.
Сформулированные в- диссертации: выводы; могут быть использованы:.
11
- в правотворческой деятельности при разработке законопроектов, регламентирующих структуру и функции прокуратуры с учетом исторического опыта деятельности прокуратуры в ходе судебной реформы 1864 года и судебной; реформы конца XX - начале XXI века;
- в» правоприменительной! деятельности г органов? прокуратуры* с: учетом? теоретических выводов* ш методических рекомендаций; содержащихся в диссертационном исследовании;
- в научных исследованиях, рассматривающих; вопросы»законности; соблюдения* прав граждан,, структуру и функции; прокуратуры, роль и место прокурора: в» гражданском и уголовном? судопроизводстве на^ различных исторических этапах развития Российского государства;
- в учебном процессе при изучении «курсов теории и истории права и* государства; истории учений о государстве и праве.
Апробация результатов исследования.'
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в семи научных публикациях автора общим объемом! 6,4 печатных; листа; докладывались» на; научно-практических конференциях (г.. Нижний Новгород, 2004-2005 гг.), обсуждались на кафедре: государственно-правовых дисциплин! Федерального государственного! учреждения; высшего профессиональногоi образования! «Владимирский» юридический^ институт Федеральной*службы исполнения^ наказаний».
В? рамках диссертационного исследования^ автором! подготовлен проект. Закона Нижегородской? области «О5 порядке согласования^ назначения* кандидатуры^ на должность, прокурора Нижегородской; области», который направлен для изучения в Законодательное Собрание Нижегородской области.
Результаты ь научных; изысканий автора апробированы; и < внедрены в ь учебный; процесс на кафедре: государственно-правовых дисциплин* Федерального государственного учреждения высшего профессионального -
12
образования «Владимирский юридический институт Федеральной службы исполнения наказаний».
Сформулированные в рамках диссертационного исследования научно-практические положения нашли свое отражение в подготовленном автором методическом пособии «Участие следователей в судебных заседаниях по уголовным делам», которое используется в деятельности районных и городских прокуратур- Нижегородской области, районных следственных подразделений; Главного следственного управления ГУВД! Нижегородской области.
Структура диссертации: определена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения, списка использованных источников и литературы, списка основных сокращений и трех приложений.
13
ГЛАВА 1
Организация деятельности прокуратуры в России во второй;половине
XIX- начале XX века и конце XX- начале XXI века:;
сравнительно-правовой анализ?
§il. Нормативно-правовая база, регламентирующая* деятельность прокуратуры:; история и современность
Освещая* вопрос о деятельности прокуратуры! во? второш половине XIX - начале XX веков следует отметить,- что в дореволюционной литературе судебная? реформа: 1864 года= была* предметом? широкого1 изучения: Различные аспекты судебных преобразованийiбыли затронуты в* трудах А.М:Бобрищева-Пушкина;, И:В;Гессена, А.А.Головачева, Г.А; Джаншиева, А;Ф.Кони; Н.В ^Муравьева; В1К.€лучевского,
ММ.Сперанского,- М.А. Филиппова, Н.Я1 Фойницкого, ВШЮукса.1
BI последние десятилетия реформа второй? половины XIX века: продолжает привлекать внимание правоведов.2 При этом? характерной? чертой? многих научныхс исследований! являлось, стремление показать
1 Бобрищев-Пушкиш А.М. Эмпирические законы деятельности русского •- суда1 присяжных. - М:,1896.; Гессен И.В; Судебная реформа. - СПб.,Л905:; Джаншиев Г.А. Основы судебной реформы (К 25-летию нового суда): Историко-юридические этюды. -М; 18911;: Кони А.Ф; История развития уголовно-процессуального законодательства в ¦ России; - Mi, 1967.; Муравьев Н.В: Прокурорский? надзор^ в* его* устройстве и= деятельности. - М/, 1889.; Случевский В.К. Учебник русского уголовного процесса. -СПб., 1892.; Сперанский М.М. Записка об устройстве судебных: и: правительственных учреждений в России; // Проекты и записки.- Mi, 1961.; Филиппов ?MLA. Судебная^ реформа в России. - СПб., 18711; Фойницкий Н.Я; Курс уголовного судопроизводства. -СПб.\ 1896.; Фукс В:Я.' Следователи,- обвинители, защитники.//Русский вестник.- 1866. -Январь .-С. 119)
2 Великие реформы в России. 1856-1874:(Сборник)/ Под ред. Л.Г. Захаровой, Б.Клоди, Дж. Бушнела.- М., 1992.; Дубровина; А.Б.. Преобразование административно-полицейского аппарата суда и тюремной системы России во второй половине XIX века. - Киев, 1973.; Коротких M.F. Самодержавие и судебная реформа 1864 года в России..-¦ Воронеж, 1989.;:Скрипилев Е.А. Российская присяжная адвокатура в пореформенной России. // Буржуазные реформы в России второй половины XIX века. - Воронеж, 1988.; Черкасова Н.В; Формирование и развитие адвокатуры; в России: 60-80f г.г. XIX в. -Mi., 1987.; Шувалова В.А. Подготовка судебной реформы 1864 года в России: Автореф. дис... канд. юрид. наук. - Mi, 1965.
14
негативные стороны судебной реформы, значительное внимание уделялось контрреформе.1
ВЩентре внимания;ряда исследований оказались различные аспекты истории становления и развития российской прокуратуры. Этимг вопросам посвящены работы В^И.Баскова,\ А^А.Демичева, А.Г.Звягинцева, С.М.Казанцева, И:А;Макарова, Ю.Г.Орлова и других авторов.2
Анализ ^ дореволюционной; советской ш современной* юридической литературы позволяет сделать вывод о том , что несмотря на значительный» интерес к проблемам судебной реформы 1864 года до настоящего времени не имеется- научных исследований;, в которых проводилось бы комплексное сравнительное исследование функционирования*российской прокуратуры во * второй половине • XIX - начале XX века и * конце; XX -начале- XXI веков; Развивая? новое: направление в изучении; историш государства^ и» права - комплексное сравнительное исследование функционирующего правового института второй половины XIX - начала XX века с аналогичным российским институтом: конца XX~ - начала^ XXI вековшри* отсутствии; прямой преемственности; следует провести анализ дореволюционного* и современного! отечественного законодательства; регламентирующего структуру и; функции; прокуратуры что, позволяет выявить общие черты и особенности деятельности прокуратуры в России в дореволюционный; советский и современный период.3
1 Виленскиш Б.В; Судебная? реформа и: контрреформа; в= России/ - Саратов;, 1969.; Воробейкова: Т.У.,- Захарова Л.Г. Земская? контрреформа 1890' года. - М;, 1968.; Немытинаг М;В. О судебной; контрреформе в России;. //Государственный! строй? и: политико-правовые идеи; России второй половиньк XIX века. — - Воронеж,. 1987.; Смыкалинг А. Судебная контрреформа г конца XIX века:: миф или реальность? // Российская юстиция; - 2001: - № 9. - С.44.
2 Басков В.И.? История прокуратуры Российской империи//Вестник МГУ. - СерияП. -Право.,- 1997. - С. 2.; Демичев! А.А. Нижегородский; прокурор В.И; Анненков //Педагогическое обозрение. - Н.Новгород, 2002. - № 3. - С. 2И.; Он s же. Прокурор; ученый, литератор //Законность. - 2002. - №tl0.- - С. 54.; Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Призванные отечеством. Российские прокуроры. 1722- 1917. - М/, 2002; Казанцев СМ. История царской прокуратуры. - СПб; 1993.; Макаров И.А. Нижегородские прокуроры: 272 года на службе закона. - Н.Новгород, 2003.
3 Демичев • А.А Институт присяжных заседателей в; России: проблемы становления и развития: Монография. - Н.Новгород, 2003;: Он же. История российского суда
15
Несмотря на то, что судебную реформу 1864 года и судебную реформу второй половины XX века отделяет друг от друга более 120 лет, между ними имеется много сходных черт. Анализ указанных исторических этапов-= позволяет выявить общие* закономерности? развития: российской; прокуратуры; а также помогает уточнить определенные! тенденции¦; развития и изменения законодательства. Интерес историков и правоведов к: судебной! реформе: второй; половины? XIX века? оправдан, так как; в; настоящее время > в законотворческой деятельности=реализуется множество * положений Судебных Уставов; в частности общие- принципы судоустройства; уголовного и гражданского судопроизводства:.
В1 начале XIX века! в? основе уголовного судопроизводства? лежала! инквизиционная (розыскная) форма.1 КГ ее: отличительным; признакам? следует отнести отсутствие принципов? состязательности, публичности, гласности, равенства сторон. Доказательства оценивались, формально, приоритет отдавался признанию вины..Роль судебных представителей; а позже адвокатов была сведена к нулю.
FlOi мнению С.М.Казанцева; в; этш годы основною формой! прокурорского надзора^ являлся пересмотр t и- визирование г журналов; присутственных мест. Не: только> дисциплинарные; проступки, но и преступления должностных лиц, в* том числе взяточничество? и казнокрадство; оставались, вне: поля зрения блюстителей законности; Беспомощность прокуратуры* была; обусловлена не только пороками бюрократии, но m недостатками^ самого института., Во-первых, прокурорский надзор был подчинен^ исполнительной! власти; Во-вторых, прокуратура? не: представляла: собой* стройнош целостной» системы, отсутствовалt единыйf законодательный акт о^ ее организации t и деятельности. В-третьих, сфера надзора и: конкретные функции
присяжных (1864- 1917гг.): Монография. - Н.Новгород, 2002.; Демичев А.А, Исаенкова; О.В. Теоретико - методологические проблемы изучения российского суда присяжных: Монография; - Н.Новгород, 2005.
1 Дворянское И.В;, Друзин А.И., Чучаев А.И; Уголовно - правовая охрана отправления; правосудия. (Историко-правовое исследование). - М.., 2002. - С. 149.
16
прокуроров? были; обширньь и неопределенны до такой; степени, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это приводило к. тому, что находилась в состоянии застоя и требовала коренной реорганизации.1
В'¦¦ ходе судебной; реформы 1864 года\были? введены¦ новые правовые институты (выборные мировые суды, суды присяжных, система окружных судов; адвокатура); которые:в; корне;изменил覕 всю-систему российского* судопроизводства; Bs уголовном- процессе: закреплялись принципы состязательности, гласности судебного1 разбирательства, несменяемости; т независимости судей, осуществления* правосудия1 только судом: Был принят Устав гражданского судопроизводства, который > являлся; первым; в i истории* российского» законодательства гражданско-процессуальными кодексом; Bl нем? предусматривалось,, что гражданские* споры ¦> рассматриваются только судами;, гражданское судопроизводство' отделялось от уголовного;, провозглашался i принцип? всеобщей-правоспособности.
Судебная^реформа в значительной мере: повлияла на деятельность судебной системы< России; На практике начинал реализовыватьсяшринципi разделения властей, судебные: органы отделялись от законодательных иг административных органов.. Предварительное расследование выводилось из-под контроля* полиции;, при; окружных судах создавался? институт судебных следователей;
Значительно изменились функцию ш статус прокуратуры. BJ соответствии с^ Уставами^ уголовного и; гражданского судопроизводства! прокурор? становился; полноправным» участником? состязательного? процесса,, однако предмет его? занятий лиц? ограничивался? делами* судебного ведомства; Органы прокуратуры; освобождались от* функции» общего? надзора' и; передавались в подчинение министру юстиции. Роль прокурора в гражданском процессе значительно уменьшилась.
Казанцев СМ. История царской прокуратуры. - СПб., 1993; - С. 124-125.
17
Совершенно очевидно, что правовые принципы, идеи, положения* судебной реформы, 1864 года в значительной;мере нашли свое отражение в современном? российском законодательстве. Закон» РФ^ «О внесению изменений; и дополнений в Закон РСФСР'«О судоустройстве: РСФСР»,. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР* Hi Кодекс: РСФСР* «Об» административных; правонарушениях» от 16 ? июляз 1993 года; определил: устройство? из порядок: деятельности; суда: присяжных: в> РФ. Уголовно-процессуальный? кодекс: РФ; принятый* Государственной» Думой; РФ 22' ноября! 2001г., законодательно закрепил принципы состязательности, гласности, непосредственности, устности уголовного процесса,'равенства! сторон в уголовном судопроизводстве.
В» Гражданском- процессуальном? кодексе РФ»от 14 ноября: 2002г.~ также нашли? отражение положения! о^ состязательности сторон,, установлены^ дополнительные: гарантию судебной защитам гражданами» их гражданских прав, роль прокурора в гражданском г процессе значительно уменьшилась.
Кроме того; bi юридической* литературе: активно\- обсуждается\. возможность дальнейшего- совершенствования! различных отраслей? современного российского законодательства, при этом значительное местом в этих дискуссиях занимают идеи, реализованные в ходе:реформы: 1864' года..
В; качестве примера можно привести предложения^ по^ созданию? Федеральной службьь расследований» либо Следственного Комитета; которые: необходимо вывести из подчинения? МВД^ РФ. Предлагается два* основных варианта* реорганизации? органов предварительного следствия: создание: единого- Следственного комитета' при; Правительстве РФ» либо передача*всего следственного аппарата в органы внутренних дел! При этом
18
авторы обращаются к историческому опыту функционированию института судебных следователей.1
Неоднократно поднимался; вопрос о реформировании; органов* прокуратуры,, предлагается- включить, прокуратуру в систему Министерства? юстиции РФ* и лишить прокуратуру функции? общего^ надзора.2
В - последнее время? стали; появляться? высказывания, которые можно ? охарактеризовать как: первые попытки- контрреформы.. Доктор» юридических наук В.Зажицкий предлагает: «Исправить, нынешнее-положение дел можно лишь путем внесения? изменений? в законодательство. Целесообразно» было бы изъять, из: компетенции суда: присяжных дела, связанные с государственной! изменой, шпионажем,, государственной! тайной, и некоторые -другие преступления» против? основ» конституционного строя и безопасности государства».3
Таким? образом, можно говорить об определенных закономерностях: развитияi законодательства bi отношении одного правового института на различных этапах исторического развития; Для: подтверждения* этого? довода? проанализируем; нормативно-правовую базу,, регламентирующую» устройство и?деятельность прокуратуры-во второйшоловине:Х1Х^ начале XX века и конце XX - начале XXI века.
Следует отметить, что с момента учреждения органов прокуратуры в ? 1722 году шдо 1922 года отсутствовал единый, закон, регламентирующийs основные: аспекты деятельности прокуратуры. Свод законов 11832 года не содержал! нормативного акта о прокурорском* надзоре. Нормы, регламентирующие; деятельность прокуратуры, были? изложены; в: различных томах свода законов.
Гончаров Д.Ю.? Самостоятельность следователя: быть или не быть. II ЖРШ — 2002^ -№9. - G. .19:.
2 Конституция Российской! Федерации. Комментарий./Под ред. Б.Н.Топорнина, Ю.МБатурина, Р.Г. Орехова. - М., 1994. - С. 548
3 Коллегия присяжных: пока больше вопросов // Парламентская газета, 15 апреля 2004.
19
Статьям 9 Учреждения г судебных установлений:. 1864 года устанавливала, что предметы ведения иг порядок действий* судебных органов и лиц прокурорского надзора определяется Уставами уголовного и гражданского* судопроизводства: и настоящим г Учреждением. Единый i правовой* акт, регламентирующий) деятельность, прокуратуры* в ходе? реформы! 1864 года принят не был.
Учреждение- судебных установлений содержит раздел третий^« О! лицах прокурорского<надзор঻¦ (ст.,ст. 124 —136), в котором?определялись структура, функции, принципы деятельности прокуратуры. В! иных статьях Учреждения устанавливались::
- порядок; присутствия^ чинов! прокурорского надзора- bi судебном! месте при рассмотрении дела ( ст. 141);
- порядок отчетов по судебному ведомству (ст., ст. 174-183);:
- порядок: сношения судебных мест и должностных лиц* судебного ? ведомства (ст., ст.186-199);
- условия для занятия должностей по судебному ведомству, порядок перемещения и увольнения (ст., ст.200-234);:
- права и преимущества должностных лиц судебного ведомства,(ст.; ст.235-248);
- порядок надзора? за судебными установлениями? и ответственность должностных лиц судебного ведомства (ст., ст.249-293);.
Bs Уставе уголовного* судопроизводства? 1864 года^ определялись полномочия прокурора:
- в стадии предварительного следствия (отделение третье « Существо обязанностей; и степень власти прокуроров и их товарищей» - ст., ст.278-287);;
- в стадии предания суду (ст., ст.510-542);
- при производстве в окружных судах (ст., ст.543-749);
-при обжаловании решений; общих судебных: установлений? (ст., ст.853-940);
20
Устав гражданского судопроизводства 1864 года регламентировал полномочияtпрокурора в*гражданском процессе (книга вторая; отделение третье «Заключение прокурора», ст., ст.343-347, книга третья, раздел первый «О делах казенного управления», ст., ст. 1282-1299).
В! дальнейшем» нормативно-правовая* база, регламентирующая деятельность суда и прокуратуры пополнялась иными правовыми актами;
В^ частности; 9 мая* 1878s года; былш приняты! два: законаг «О подсудности» и порядке производства! дел о государственных преступлениях»1 и «О временном изменении подсудности и порядка производства* дел по некоторым преступлениям»^, которые фактически ? создавали;специальную систему судов дляфассмотрения государственных преступлений;. Устанавливалось, что государственные преступления? ведаются::
а)> судебными- палатами. - когда? преступлением не- влечет за: собой? наказания; соединенного с ограничением и лишением прав состояния;
б) судебными палатами в усиленном составе (с сословными; представителями) или при t наличии \ повеления царя; Особыми присутствием. Сенатаi с сословнымих представителями - если ь за; преступление: в : качестве: меры наказания может иметь место лишение всех прав состояния;:
в); Верховным суголовными судом? - прш наличии? специального «указа: царя. Предварительное? следствие: по государственным? преступлениям? производилось, членом: судебной: палаты,, назначенным? царем! по» представлению министра юстиции.
В» соответствию с: «Положением о мерах к: охранению* государственного порядка» ш общественного спокойствия» от 14 августа? 1881г.,, в: местностях, объявленных на положении усиленной; или. чрезвычайной охраны, судебные органы: должны: были: подчиняться
1 ПСЗ 2-е. - T.LIII. - Отд. первое. - № 58489.
2 ПСЗ 2-е. - T.LIII. - Отд. первое. - № 58488;
21
администрации, а судебная; ответственность заменялась ответственностью административной.1
Закон «Об* изменении порядка производства дел по некоторым преступлениям, подлежащим; ведению * судебных мест с участием присяжных заседателей» изменил подсудность=уголовных дел, исключив значительное- число; дел» из подсудности: суда: присяжных.2 Hat этом? настаивали после; убийства? Александра Ш в^ своих: докладах: и представлениях министр юстиции К.И.Пален; министр внутренних дел Д^А.Толстой и К.ГШобедоносцев.3
Исторический опыт свидетельствует, что указы * высших должностных: лиц- Российского государства; также являлись, составной; частью* системы нормативно-правовой базы, регламентирующей? деятельность прокуратуры. В; этой' связи в: первую? очередь, следует упомянуть Указ;Правительствующему Сенату от 20'ноября! 1864 годаюб? утверждении * Учреждения* судебных установлений;. Устава уголовного судопроизводства, Устава гражданского судопроизводства; Устава о наказаниях,, налагаемых мировыми» судьями. Как; указывает император Александр II; представленные проекты i вполне соответствую: его желанию ? «водворить - в России суд [ скорый; правый; милостивый; и i равный t для всех подданных наших, возвысить = судебную i власть, дать ей надлежащую самостоятельность и: вообще: утвердить bs народе: нашему то? уважение: к закону,, без коегоt невозможно общественное благосостояние: и; которое должно* быть, постоянных руководителемi действий: всех: и? каждого, от высшего до низшего».4
Отмечая; преемственность современного законодательства, необходимо отметить, что? принципы,, заложенные в ходе: судебной реформы; 1864= года! нашли свое развитие: в современном; российском;
1 Свод законов Российской империи. — 1892. - T.XIV. - Прил.И
2 ПСЗ! 3-е. - Т." IX. - № 6162:
3 Российское законодательство Х-ХХ веков, т. 8; Судебная реформа. - М:, 1991. - С.19-20.
4 Российское законодательство Х-ХХ веков. Т.8. Судебная реформа. - М., 1991. - С. 28.
22
законодательстве. В обоснование данного вывода приведем положения Конвенции* о защите прав человека и основных свобод, которая* бьиш ратифицирована* Российской? Федерацией; Вст.6 Конвенции указано, что «каждый* человек: имеет право при определении! его гражданских прав; ш обязанностей или* прш рассмотрении; любого уголовного обвинения; предъявляемого ему, на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный? срок независимым» и беспристрастным судом, созданным* на; основании закона».!
Следует отметить,- что в ходе судебной реформы 1864 года: определенные: аспекты деятельности прокуратуры регулировались.также-ведомственными нормативными^ актами. Так, циркуляром, министра* юстиции;от 14 августа 1879 '• года:предписывалось оставлять«в городах, где: находятся! окружные суды, минимум товарищей прокуроров, остальные должны были работать и проживать в своих участках.2
После революции 1917 года власть действовала в соответствии с заветами В1И.Ленина, который указывал,, что рабочие,, завоевав политическую власть, разобьют старый: бюрократический? аппарат,, сломают его до основания. Декрет о суде № Г, опубликованный 24 ноября; 1917 года, постановил: «упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей и прокурорского надзора».4
В ? этот период надзор за: законностью в стране стали осуществлять органы; государственной власти? ш государственного управления:: ВЦИК, СНК, Наркомюст и Наркомат государственного контроля.
Как указывает в своей* работе: К.П.Горшенин, уже; на* второй? день существования Советского государства? 8 г ноября11917 года Has комиссаров военно-революционного Комитета Петербургского? Совета особой инструкцией возлагалась обязанность следить за неуклонным проведением
1 СЗ РФ. - 1998. - №20; - Ст.2143 .
2 Российское законодательство Х-ХХ веков. T.8i Судебная реформа. - Mi, 1991. - С. 98.
3 Ленин В.И Государство и революция. - М.,1984! - С. 42;
4 Декрет «О суде» № 1. 22 ноября (5 декабря) 1917 г. //Декреты Советской власти . - М., 1957.-Т.1.-С. 124-126.
23
в жизнь, постановлений (Совета) Народных комиссаров и Военно-революционного Комитета по вверенной ему области:и регулярно делать письменные доклады; не менее двух раз в неделю в> Бюро? Комиссаров* Военного революционного Комитета..
В наказе уездного съезда комиссаров юстиции Тверской губернии от 10s марта 11918 года записано: «Считать, что > комиссар юстиции \ есть орган;, имеющий<задачей наладить на местах правосудие, следить за выполнением? декретов* СНК" и ЦИК, в; тех случаях, когда? имеются: в местных: постановлениях противоречия им, опротестовывать их через губернского комиссара».1
В¦>соответствии с Положением о местных органах юстиции? РСФСР' от 21 августа: 1920- года? отделы юстиции? осуществляли наблюдение заь выполнением' всеми? советскими* органами; узаконений и распоряжений^ Рабоче-крестьянского Правительства.2
Временная? инструкция^ Наркомюста РСФСР «Об; организации^ и; деятельности местного народного суда от 23 июля» 1918г. возлагала на народных судей производство? расследования? т надзор' за органами? дознания.3
285 мая: 1922 года было принято* «Положение о прокурорском; надзоре»; согласно>- которому прокуратура, учреждалась в составе: Наркомюста РСФСР 1 На прокуратуру возлагались следующие функции:
1. Осуществление надзорам от имение государства! за< законностью) действийвсех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных? и* частных- организаций* ш частных лищ путем; возбуждения? уголовных преследований против виновных и опротестования* нарушающих: закон? постановлений;
1 Горшенин К.П. Советская прокуратура. - Ml, 1947. - С. 20 - 21.
2 СУ РСФСР;- 1920; - № 90; - Ст. 465:
3 СУ РСФСР. - 1918. -№53. - Ст. 597.
24
2. Непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов*и органов*дознания? в области; раскрытия ^ преступлений, а также наблюдение за деятельностью органов Госполитуправления;
3; Поддержание обвинения в суде;
4. Наблюдение за правильностью содержания под стражей.-
В? положении; определялась структура; органов прокуратуры, устанавливался? порядок назначения^ на должность работников прокуратуры.1
Положение; о прокурорском г надзоре было первым; специальным нормативно-правовым актом, в котором регулировались» вопросы организации? т деятельности? прокуратуры, так как до этого* момента данные; вопросы отражались» лишь, частично» в иных разрозненных документах. Положение в; какой-то^ мере является? прообразом Федерального Закона! РФ^ от 17 января* 1992: года №' 2202: - V «О* прокуратуре Российской Федерации».
Анализируя? современное российское законодательство, составляющее нормативно-правовую г базу деятельности прокуратуры,, следует* сделать однозначный» вывод о том, что* в» настоящее время существует, система? нормативно-правовых актов, регулирующих структуру, функции, принципы организации:и деятельности прокуратуры.
Термин «система» * являетсяi универсальным,. используемым i в; самых: различных отраслях человеческих знаний; Bi философском аспекте этой* категорией i охватывается»специфически выделенное из окружающей среды * целостное множество элементов, объединенных; между собой? совокупностью внутренних связей или отношений. В; общей t теории * права % под? системой законодательства" понимается совокупность законов $ из
'Горшенин К.П. Указ.соч. - С. 31.
25
подзаконных нормативных актов, являющихся формой выражения юридических норм.1
Характеристику нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность=прокуратуры, следует начать, с Конституции? как Основного *• закона Российской Федерации.
В соответствииi с п. «а» ст. 71 Конституции РФ- прокуратура? и= законодательство»о прокуратуре относятся^ к исключительному ведению» Российской? Федерации; Буквальное4 толкование этой? нормы? позволяет сделать* однозначный; вывод - иные способы, правового регулирования! деятельности прокуратуры- не: могут применяться как несоответствующие: Конституции^ РФ; Например, в случае" принятия; Законодательными Собранием. Нижегородской области? Закона; «О5 прокуратуре: Нижегородской* области» он не может применяться? как противоречащий? Основному Закону РФ.*
Действуя в пределах своей компетенции прокуратура выполняет свои функции в строгом соответствии с Конституцией и: законами; РФ независимо? от органов t государственной власти* и» управления, политический партий и других общественных объединений.
Вt силу стоящих перед? ней задач прокуратура в организационном; и функциональном» отношении^ выведена! за рамки- законодательной, исполнительной и? судебной властей; То; обстоятельство;, что* ст. 129 Конституции: РФ; посвященная» прокуратуре, находится< в главе 7 «Судебнаяs власть», являетсяi скорее результатом-i не реализовавшейсяi при \ подготовке: проекта Конституции попытки свести роль прокуратуры к организации* уголовного преследования, нежели; свидетельством» ее включения в систему судебной власти.2 Как следует из положений; ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется только: судом посредством
Общая теория права. Курс лекций / Под ред. В.К. Бабаева. - Нижний Новгород, 1993; -С. 340.
2 См.: Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской' Федерации./ Под общ. ред. О.Е.Кутафина. - М., 2003. - С. 437.
26
конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Статья^ 129 Конституции: РФ5 определяет порядок назначения? на должность, и освобождения; от должности; Генерального прокурора; РФ: кандидатура; Генерального прокурора предлагается} Президентом? РФ; назначение; и освобождение: от должности производится? Советом Федерации: В обоих случаях: требуется? согласованное: решение двух органовsгосударственной власти, что соответствует принципу разделения' властей.
В соответствии с ч.2 ст.42 Федерального Закона РФ «О прокуратуре Российской^ Федерации»- в случае: возбуждения? в отношении? прокурора? уголовного дела:он? на:период расследования:отстраняетсяsот должности;. Это положение Закона распространяется? и: на Генеральногоi прокурора: Однако ни в Конституции, ни в самом Законе не определено, кто и в каком! порядке может отстранить Генерального прокурора от должности.
Рассмотрев этот вопрос в постановлении от 1 декабря11999г. №17-П1 «По» спору о» компетенции; между Советом? Федерации) Российской* Федерации и Президентом РФ относительно принадлежности полномочия по; изданию? акта! о* временном* отстранении; Генерального* прокурора Российской; Федерации от должности: в связи с возбуждением в отношении него уголовного*дела», Конституционный«Суд признал,. что отстранение Генерального прокурора от должности нт время расследования*является: обязательным! последствием возбуждения» в; отношении него* уголовного дела; имеющим? обеспечительно-исполнительный характер и исключающим проявление: каких бы: то* ни? было- дискреционных: полномочий.
В? силу же конституционного? статуса: Генерального прокурора его * отстранение; от должности в связи с возбуждением в отношении? него* уголовного дела на время* проводимого расследования?должно составлять компетенцию? государственно-властной инстанции федерального уровня,
27
находящейся вне системы прокуратуры. Такой инстанцией, в условиях существующего законодательного регулирования, как признал Конституционный; Суд, выступает Президент РФ; который не только вправе, но> и обязан» издать, акт о* временном! отстранении? Генерального прокурора: от должности? на период расследования? возбужденного в. отношении; него уголовного дела; О* принятии? такого- решения должен быть незамедлительно- проинформирован- Совет Федерацииj как орган, уполномоченный» рассматривать вопрос: о^ назначении! Hat должность m об» освобождении от должности Генерального прокурора;
Назначение прокуроров субъектов? Федерации осуществляется* Генеральным^ прокурором? РФ по- согласованию? с ее- субъектами; что* соответствует с одной * стороны принципу централизации г органов? прокуратуры, а с другой - принципу федерализма, поскольку вопросы! обеспечения законности и кадров правоохранительных органов отнесены» к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 ч.1 п./п.«б» и «л» Конституции). Вопрос о том, какой? орган субъекта Федерацию должен принимать соответствующее решение, отнесен? к ведению самих субъектов* Федерации. Освобождение: указанных прокуроров от: должности! производится» Генеральным прокурором; РФ ш согласования с субъектами Федерации не требует.
Как следует из постановлений Конституционного Суда от 10 декабря! 1997 г.- по? делу о проверке: конституционности * ряда положений» Устава* (Основного^закона) Тамбовской* области и от 7 июня* 2000г. по? делу о^ проверке конституционности* отдельных положений Конституции^ Республики! Алтай и: ФЗ? «Об! общих принципах: организации* законодательных (представительных)? и исполнительных органов государственной? власти субъектов^ Федерации», а. также из; определения^ Конституционного Суда от 21 декабря? 2000г., положение о согласовании назначения на- должность, прокурора субъекта: Федерации! с; соответствующим; субъектом означает только необходимость
28
использования установленных Конституцией и федеральным законом согласительных и юрисдикционных процедур. Однако необходимость согласования с субъектами Федерации назначения на должность определенных категорий* должностных лиц, осуществляющих федеральные: полномочия; не: может, как; подчеркнул Конституционный» Суд, ограничивать. прерогативы ;¦ Российской * Федерации г в i конечном s счете: самостоятельно решать вопрос о назначении этих должностных лиц.
Согласно ч. 4 ст. 129; Конституции'- РФ иные прокуроры г назначаются i Генеральным; прокурором РФ без проведения* каких-либо обязательных предварительных согласований, что указывает на последовательное осуществление: принципов* единства^ иг централизации* системы; органов? прокуратуры.1
В s комментарии; к Конституции^ РФ * высказывается > мнение; согласно > которому прш назначении; прокуроров районов; ш городов; следует учитывать мнение органов государственной: власти, органов? местного самоуправления.2
С данным г суждением нельзя? согласиться! bi связи; с тем; что Конституция РФ, федеральные законы и региональное законодательство не предусматривает согласование назначения; прокуроров района; городов с органами государственной власти и органами местного самоуправления.*.
Действующая Конституция? РФ1 не фиксирует задачи* ш функции прокуратуры,, указывая; лишь, что полномочия, организация* и порядок деятельности? прокуратуры; Российской! Федерации» определяется федеральным законом;
В! соответствии* со ст. 3; Федерального?Закона* РФ «О* прокуратуре Российской Федерации» организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия i прокуроров определяется: Конституцией * РФ; настоящим
1 См.: Постатейный комментарий' к: Конституции: Российской? Федерации./ Под; ред. Л.А.Окунькова - М;,. 1996. - С; 563}
2 См.: Комментарий? к Конституции: Российской Федерации./ Под общ. ред. В.А.Карповича - М„ 2002. - С. 548.
29
Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ.
Буквальное толкование: данной» правовой; нормы позволяет сделать, вывод об: иерархии? правовых актов, определяющих деятельность» прокуратуры. Центральное место > в <• этой * системе занимает Конституция \ РФ (ст. ,ст. 71,72, 129); за нейiследует. Федеральный (Закон; «G прокуратуре * РФ». - правовой: акт, который определяет задачи, функции- принципы* организации; ш деятельности органов^ прокуратуры, а также систему органов прокуратуры, порядок назначения! на: должность сотрудников^ прокуратуры, предмет и полномочия прокурора- при; осуществлении г прокурорского * надзора; порядок прохождения службы, bi органах: прокуратуры,, материальное ю социальное обеспечение; прокурорских: работников.
Далее следует выделить группу кодифицированных нормативно-правовых актов: Уголовно-процессуальный кодекс РФ * от 31.07.1998г. № 146-ФЗ; Гражданский процессуальный кодекс РФот 14.11.2002 г. N 138-ФЗ;. Арбитражный^ процессуальныйз кодекс РФ от 24.07.2002; г; №95-ФЗ^ Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30.12.20011 г. №=196-ФЗ: На органы прокуратуры: и её: сотрудников ? распространяется действие положений Уголовного кодекса РФ от 13;06; 1996г.№ 63-ФЗ; Гражданского кодекса РФ от ЗОЯ К1994г;№ 51-ФЗ; Трудового кодекса РФ от 30И2.2001: г. № 197-ФЗ! Таможенного кодекса РФ* от 28.05:2003* г. №>. 61-ФЗ; Бюджетного кодекса РФ от 3 U07.1998 г. № 145-ФЗ; Налогового? кодекса РФ от ЗК07.1998 г;№ 146-ФЗ.
Нормы о прокурорском? надзоре изложены; в иных федеральных законах Российской; Федерации; регулирующих различные сферы правовых отношений. В качестве примера можно* привести ст.38 Федерального закона РФ от 2Виюля 1993 г. № 5473-11 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания: в виде:лишения свободы», ст.ЗЗ Федерального закона РФ от 15 июля^ 1995 г. № 103-ФЗ «О
30
содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении; преступлений», ст.21 Федерального закона РФ от 12 августа 1995 г. №144-ФЗi«Об оперативно-розыскной;деятельности», ст.25 Федерального закона РФ» от 10f января; 1996 г. №= 5-ФЗ" «О» внешней! разведке»,- положениям Федерального> конституционного закона* РФ' от 30 июняf 2001 г. № З^ФКЗ ¦ «О' чрезвычайном i положении», положения Федерального закона; РФ * от 25 июля; 1998 г. № 130-ФЗ= «О> борьбе с: терроризмом», от 30.06.2001 г.,. положения? Федерального» законам РФ? от 25: июля* 2002: г: №>114-ФЗ «О» противодействии экстремистской деятельности» и других..
Вt соответствии; с ч.З- ст. 129 Конституции РФ? прокуроры-. субъектов \ РФ» назначаются* Генеральным* прокурором РФ по* согласованию* с субъектами» Федерации. Таким; образом; делается» исключение: из? общего -правилам (п. «о»* ст.71 Конституции^ РФ), согласно? которому законодательство о прокуратуре относится г к исключительному ведению» Российской Федерации. Следовательно, региональное законодательство также является? составной^ частью нормативно-правовой базы,, регулирующей деятельность прокуратуры.
Законами субъектов РФ вопрос: назначения прокуроров; регламентируется? не: единообразно. Например, согласно ст.71 Устава; Ставропольского края, прокурор края назначается на должность. Генеральным прокурором«РФё по; согласованию с Государственной:; Думой i и губернатором? края. Поз Уставу Курганской- области; прокурор> области; назначается- Генеральным? прокурором? РФ по* согласованию? с органами* государственной! власти* области^ (ст.13О5 Устава); по; Уставу Липецкой? области — по> согласованию! с областным* собранием^ депутатов ш администрацией области (ст.143 Устава). BfУставе Оренбургской области? констатируется, что прокурор.- области l назначается? Генеральным прокуроромi РФ (ст.92 Устава);! В соответствии с; Уставом < города Москвы?
1 См.: Комментарий к ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»/ Под общей ред. Ю.И.Скуратова. - М., 1996.-С. 14.
31
прокурор* города назначается? Генеральным прокурором РФ- по согласованию с Московской Городской Думой!и мэром Москвы. Согласно Конституции: Чувашской республики, прокурор республики: назначается Генеральным прокурором РФ по согласованию с Президентом и? Государственным? советом? Чувашской республики; Устав» Нижегородской области! предусматривает согласование только с Законодательным-собранием области;
Bi процессе настоящего * научного исследования было установлено:: только в Уставе города Москвы определено, что»порядок согласования ¦ регламентируется\ законом; города Москвы. В> связи- с: чем, автором; разработана проект закона: Нижегородской* области* «О" порядке согласования- назначения* кандидатур на должность прокурора» Нижегородскою области» в котором регламентируется * порядок: согласования Законодательным^ собранием Нижегородской областш назначения кандидатуры,на должность прокурора Нижегородской области: в соответствии: с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом» РФ5 «О- прокуратуре Российской^ Федерации» ш Уставом; Нижегородской области. В проекте закона определены ::
- правовые основы; согласования; назначения: кандидатуры на должность прокурора Нижегородской области;
- порядок внесения представления? о назначении! на? должность прокурора Нижегородской области;:
- порядок: рассмотрения; представления; о назначении; на= должность« прокурора Нижегородской области;
- порядок: голосования при рассмотрении представления! о назначении на должность прокурора Нижегородской области;
- порядок объявления результатов голосования;
- порядок повторного согласования назначения; кандидатуры? на должность прокурора Нижегородской области;
1 См.: Справочная правовая система «Гарант 5.5» 2005 г.
32 - порядок сообщения? о результатах согласования. (См. Приложение
1).
Проект закона направлен для изучения в Законодательное Собрание Нижегородской* области; Думается; что принятие указанного закона, определение порядка и сроков согласования! поможет разрешить правовые коллизии- Bi случае* расхождения^ позиций- между законодательной! и исполнительной властью субъекта РФ, а также между нимиш Генеральнымt
Bs соответствии; со ст.З Федерального Закона РФ1 «О прокуратуре Российскою Федерации», важной; частью нормативно-правовой! базы, регламентирующей деятельность прокуратуры, являются t международные договоры РФ; Это* вывод подтверждается; положениями? Ч.41 ст.15 Конституции: РФ; согласно которым общепринятые нормы и принципы международного' правам являются; составной; частью национальной? правовой- системы.. В случае правовых коллизий национального законодательства и норм; международного права; должны применяться; последние: Аналогичное^ положение закреплено? в? ч.З* ст.Г УПК' РФ:: общепризнанные ^ принципы ш нормы международного ? права» и; международные договоры i РФ являются; составной? частью законодательства РФ, регулирующего уголовное судопроизводство; В^ соответствии? с п.9 Постановления* Пленума Верховного * Суда* РФ* от 10Л0;2003г.. №5' «О применении судами общей? юрисдикции общепризнанных принципов? т норм? международного« праваз и; международных договоров Российской i Федерации» неправильное применение норм: международного права? может являться¦, основанием? к; отмене или изменению судебного акта (как приговора суда по уголовному делу, так и решения суда по гражданскому делу).
При этом особое внимание в рамках настоящей» работы следует уделить нормам* международного права; касающихся? правовых основ; деятельности прокуратуры РФ; Например,, в соответствии» со ст.73
33
Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейнымщ;уголовным делам от 22 января 1993 г. (Минскошконвенции) международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется' через Генеральную? прокуратуру ш должно> содержать обязательные; реквизиты, определяемые международными договорами.1 Согласно> ст.4 Договора* между Российской? Федерацией* ш Республикой; Молдова» о правовой! помощи и правовых отношениях указано; что прш оказании правовой? помощи* учреждения^ Договаривающихся? Сторон сносятся- друг с другом через Министерство» юстиции и Генеральную прокуратуру РФ.2 Аналогичные положения: содержатся* и в других международных договорах РФt
Определенные аспекты. деятельности? прокуратуры?
регламентируются указами Президента РФ! Так, Указом Президента РФ от 18.04U996r. №567 было утверждено? «Положение о* координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», в котором определяются полномочия! прокурора как председателя-координационного ? совещания! руководителей правоохранительных органов, устанавливаются! основы, направления ш формьи координации; Указом? Президента! РФ * от 30.06.1997г. №659: утверждено? «Положение о > классныхг чинах прокурорских работников Российской; Федерации».3 Указом3 Президента РФ от 29Л 2.1995г. №1329 установлен День .работника! прокуратуры Российской Федерации;
Ряд вопросов; регламентирующих деятельность» прокуратуры, содержится BJ иных нормативно-правовых актах РФ. Среди них можно» указать постановления Правительства РФ: «О порядке исчисления выслуги s лет; назначения и выплаты; пенсий! работникам? органов и учреждений
1 См.: Организация: международного! сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства. Оправочно- методическое пособие. - Нижний Новгород, 2004: - 2982 с.
2 СЗ РФ. - 1995; - №20. - Ст. 1766.
3 СЗ РФ. - 1994. - №7. - Ст.2000.
34
прокуратуры РФ* и их семьям» от 12.08.1994г. №942,' «О» продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска; предоставляемого прокурорами и следователям» органов прокуратуры,, работающим? вз местностях с тяжелыми* и неблагоприятнымиi климатическими условиями» от 06.03; 1996г. №242," «Обюружии, предназначенном^дляшичнойзащитьп прокуроров и следователей» от 29.06Л 999г. №708.3
Многие: вопросы, связанные со службой* Bt органах прокуратуры т деятельностью -- прокурорских работников, регулируются ведомственными! нормативными!актами. Например,-Приказом^Генерального прокурора:РФ №¦ 56 от 25.04.2000 г. «Об; организации? надзора: за^ исполнением? Федерального закона? «Об» оперативно - розыскной* деятельности», Приказом; Генерального прокурора* РФ*№46^ от 29.07.2002г. «О» порядке проверки сообщений о правонарушениях прокуроров! и следователей», Указанием? Генерального* прокурора РФ1 №49/6 от 10.08:2001г. «Об* организации стажировки в Генеральной прокуратуре Российской^ Федерации», Распоряжением: Генерального прокурора РФ1 №24/7р от 23104.1998г. «О* недопустимостиi привлечения» органами! прокуратуры; средствs благотворительных и; иных: негосударственных фондов» и \ иными» документами.4
Рассматривая; вопрос: о? нормативно-правовой? базе, регламентирующей^ деятельность прокуратуры, нельзя* не отметить блок судебных постановлению высших судебных инстанций? РФ: Конституционного•-¦: Суда РФ;. Верховного Суда! РФ? и- Высшего? Арбитражного^ Суда РФ; Ими? было^ принято? значительное число постановлений (определений), касающихся=различных: сфер; деятельности прокуратуры. Например, Определение Конституционного > Суда РФ от 25.03.2004г. №157-О «Об отказе в% принятии; к рассмотрению? жалобы
1 СЗ ?Ф:- 1994; - №17. - Ст.2000.
2 СЗ РФ;- 1996. - №12. - Ст.1123; 3СЗРФ.- 1999;-№27.-Ст.3385:
4 См.:,Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - Тула, 2004.
35
гражданина Кириченко Владимира Владимировича на нарушение конституционных прав* частью первой? статьи- 214 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» уточняет права: прокурорам по отмене постановлений? следователя; Постановлением; Конституционного! Суда! РФ от 18.02.2000г. №3-Пд «По* делу о^ проверке конституционности» пункта: 2° статьи* 5 Федерального1 закона? «О-прокуратуре Российской? Федерации»' в* связш с жалобой! гражданина Б.А^Кехмана» признан* неконституционным- пункт 2' статьи? 5 указанного закона, поскольку он приводил к отказу органами прокуратуры в предоставлении заявителю для ознакомления материалов; непосредственно затрагивающих его права и свободы.
Пункт 19* Постановления* Пленума Верховного* Судаг РФ* от 20.01.2003г. №2 «О некоторых вопросах, возникших в связи; с принятием)и? введением t в действие г Гражданского процессуального > кодекса Российской -Федерации» разъясняет положения статей ГПК РФ,, регламентирующих право» прокурора на подачу представления в суд второй и надзорной инстанции;
Постановление Пленума! Высшего^ Арбитражного* Суда* РФ? от 09Л212002г. №1И «О' некоторых вопросах, связанных с введением* в? действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» уточняет процессуальные права прокурора в суде первой; апелляционной^ иt кассационной инстанций.
В? условиях; продолжающейся судебной; реформы t необходимо? изучать г тенденцииi развития» нормативно-правовой? базы, регламентирующей деятельность прокуратуры, с тем; чтобы? своевременно; ш адекватно* оценивать роль и место? данного правового; института bj системе государственных органов.
Как указывает председатель Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования: правосудия- В.Туманов; в последнее время! Совет уделил:большое внимание: дальнейшим перспективами и задачам; правовой
36
и судебной? реформы в РФ, в частности, таким вопросам как создание в РФ системы административной юстиции,.т.е. судов; рассматривающих жалобы надействия (бездействия) государственных органов и должностных лиц.!
Заместитель председателя комитета Совета Федерации; по правовыми и судебным вопросам*А?. Лысков констатирует, что назрела необходимость принятия Кодекса об административных правонарушениях.2
Ведутся* активные дискуссии по^ поводу создания* системы ювенальнош юстиции¦ - системы специализированных: судов для^ рассмотрениям дел о преступлениях, совершенных несовершеннолетними; В* этой связи В5 очередной раз отметим историческую преемственность современного» российского законодательства: т дореволюционного законодательства начала XX века:
Ювенальная^юстиция - не является новым правовым институтом5для российского государства; Первый ювенальный- суд открыл дверш 22 января 1910 года в Петербурге, а к 1917 году такие суды успешно работали во многих городах страны.. По оценкам современников, такой суд дал очень* хорошие: результаты* в охране прав? несовершеннолетних и* разбирательстве их правонарушений.
Думается,, что? вышеприведенные направленияi совершенствования российского^ законодательства: (создание: системы административных судов, принятие процессуальных кодексов, возрождение ювенальнош юстиции) могут существенно* изменить роль и место* прокуратуры в; системе государственных органов..
Анализируя: нормативно-правовую базу, регламентирующую деятельность прокуратуры во>второй половине;XIX- начале XXвекази конце XX — начале: XXII века можно; сделать некоторые: теоретические выводы. Во-первых, имеется определенная преемственность
1 См.: Российская газета. - 2004;- 26 ноября.
2 Парламентская газета: - 2004; - 17 ноября.1
3 Правосудие для? несовершеннолетних станет новой5 ветвью третьей власти. // Российская газета. - 2004. - 15 октября.
37
законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры во второй? половине XIX — начале XX века и современного российского законодательства. Во-вторых, для этих двух исторических этапов характерно отсутствие стабильности нормативно-правовой» базы. В условиях судебной! реформы происходит постоянная? смена законодательства; Bs конце XIX века? законодательство; прошло¦ путь от реформы до контрреформы, в настоящее время в< связи с: принятием?УПК РФ; ЕПК; РФ; АПК РФ роль прокурора значительно, изменилась. BL третьих, правовое регулирование деятельности прокуратуры > существенно расширилось, появилось значительное число нормативно-правовых актов; в которых подробным» образом^ регламентируетсяi те или* иные аспекты прокурорской* работы; В-четвертых;, несмотря?на-•обширную»нормативно-правовую у базу, определенные аспекты деятельности прокуратуры остаются* неурегулированными; в^ связи? с чем? возникает потребность в; совершенствовании законодательства.
Вышеизложенные теоретические: выводы позволяют сделать, несколько практических рекомендаций;
1.Статья? 3; Федерального закона. РФ «О прокуратуре; Российской! Федерации» в; качестве правовых основ; деятельности прокуратуры; указывает Конституцию РФ; настоящий? федеральный? закон; другие федеральные; законы, международные договоры. В ходе нашего * научного; исследования было установлено; что? кроме названных источниковi различные аспекты; деятельности прокуратуры регулируются^ указами! ПрезидентагРФ, постановлениями»Правительства*РФ; законами (уставами) субъектов^ РФ; ведомственными s нормативно-правовыми актами? Генеральной прокуратуры РФ, постановлениямиi высших; судебных инстанций РФ.
G учетом изложенного, предлагаем изложить статью 3; Федерального закона РФ «О1 прокуратуре: Российской: Федерации» в; следующей редакции: «Организация,-порядок деятельности прокуратуры Российской
38
Федерации и полномочия= прокуроров определяются Конституцией Российскою Федерации, настоящим федеральным; законом, другими» федеральными законами, международными договорами? Российской» Федерации; а: также иными- нормативно-правовыми; актами, принятыми* государственными органами; и должностными лицами> в соответствии; с их компетенцией».
2..Проводя* сравнительное исследование регионального законодательства* субъектов* РФ; следует признать, что в; различных уставах: по-разному определяется круг органов законодательной и исполнительной власти, с которыми должно производиться * согласование назначения! прокурора; отсутствует порядок: разрешения правовых коллизий* в= случае' расхождения! позиций! между законодательной! и= исполнительной властью субъекта РФ; а также между ними и Генеральным i прокуроромi РФ; отсутствует указание на: сроки согласования. Закон» не устанавливает кому именно - Генеральному прокурору или органам власти субъекта РФ — принадлежит право инициировать назначение на должность конкретного кандидата.
Думается;. что = в» целях' более полного к и; единообразного исполнения требований? ст.ст.7Н 129? Конституции5 РФ необходимо;• изложить., часть 1 ст. 13t Федерального ? Закона РФ «О прокуратуре Российской \ Федерации» в ; следующей* редакции: «Прокуроры субъектов ¦ Российской Федерации назначаются• на должность, Генеральным; прокурором Российской; Федерации* по

 Часть из работы     Получить работу