Введение
Актуальность темы исследования.
В федеративном государстве от успешной реализации принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере недропользования зависит не только рост национального богатства страны и конкретных регионов, но и во многом успешное развитие федеративных отношений.
Умение рационально выстроить взаимодействие центра и регионов в использовании недр на условиях соглашений о разделе продукции, не только служит реальным механизмом получения крупных инвестиционных вложений в добывающие отрасли, но и является одним из факторов экономической и социально-политической безопасности государства, влияет на устойчивость федеративных отношений, положение государства на международной арене.
Проекты соглашений о разделе продукции, вне зависимости от масштаба и местоположения, создают мощные макроэкономические эффекты для всей Федерации. Экспорт полезных ископаемых и сырьевых ресурсов приносит основную часть валютных поступлений в бюджеты всех уровней. Режим недропользования при соглашении о разделе продукции позволяет решать проблемы инвестирования проектов разработки месторождений в труднодоступных неосвоенных регионах, с низкой извлекаемостью минерального сырья, находящихся на континентальном шельфе и других, разработка которых требует привлечения новых дорогостоящих технологий. Так, по оценкам экспертов, капиталовложения, необходимые для развития топливно-энергетического комплекса в 2004 - 2007 годах, составляют 100 млрд. долларов США.'
1 Василенко А.Б. Соглашения о разделе продукции в России - М.: Издательский Центр "Классика", 2002, стр.8.
4
Для привлечения инвестиций в топливную энергетику важно применять специальные механизмы, выгодные как Федерации в целом, так и субъекту Федерации, на территории которого предполагается добыча полезных ископаемых на условиях соглашений о разделе продукции. В этой связи развитие и совершенствование законодательства о недрах в сфере соглашений о разделе продукции на основе разграничения предметов
(Щ ведения и полномочий в настоящее время является одним из ключевых
пунктов российской государственной политики.
О важности исследования данной проблемы свидетельствуют материалы прошедших в 2003 году в Государственной Думе Российской Федерации парламентских слушаний на тему: «Правовые проблемы заключения и реализации соглашений о разделе продукции при освоении месторождений континентального шельфа и использование конверсионного потенциала российского оборонно-промышленного комплекса».'
*W Вместе с тем, несмотря на общее мнение, что разграничение предметов
ведения и полномочий в сфере соглашений о разделе продукции является важнейшим фактором развития российского топливно-энергетического комплекса, существующая сегодня законодательная практика недостаточно исследована. Политико-правовые аспекты пользования недрами, реализации соглашений о разделе продукции в нефте- и газоносных регионах постоянно являются объектом борьбы политических сил регионального и федерального уровней и влияют на внутригосударственные федеративные отношения.
Таким образом, от того, как на практике реализуется принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и
iflf. региональными органами государственной власти в области соглашений о
разделе продукции, какие должны быть приоритетные направления его
1 Парламентские слушания на тему: "Правовые проблемы заключения и реализации соглашений о разделе продукции при освоении месторождений континентального шельфа и использование конверсионного потенциала российского оборонно-промышленного комплекса/М. Шакуум, К. Лятс, С. Штогрин и др. // Нефть, газ и право, 2003. № 1. - стр. 53-61.
5
совершенствования во многом зависит эффективность функционирования федеративного государства.
Указанные обстоятельства, обусловили актуальность и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти в федеративном государстве посвящено большое число работ. В числе современных отечественных ученых в первую очередь следует назвать Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, А.С. Автономова, Л.Ф. Болтенкову, В.М. Герасимова, М.В. Глигич-Золотареву, Л.М. Дробижеву, Б.П. Елисеева, А.Е. Жарникова, B.C. Крылова, К.В. Калинину, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнева, В.А. Михайлова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умнову, Т.Я. Хабриеву, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина, Ю.Ф. Ярова и других.1
Значительное число работ посвящено законодательству о недрах, соглашению о разделе продукции, природопользованию, экологии, а также вопросам нормативно-правового обеспечения освоения минерально-сырьевых ресурсов России. В числе авторов, исследующих эти проблемы, -С.А. Боголюбов, С.Д. Валентей, Н.Н. Вознесенская, Б.Д. Клюкин, О.И. Крассов, В.П. Орлов, С.А. Сосна, А.Ф. Стругов, А.Ф. Шарифуллина и другие.2
1 Абдулатипов Р.Г. Федерализм в истории российского государства // Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты. - Саратов, 2003. Кн. 1.-С.71-81; Федералогия. - Спб.: Питер, 2004.; Болтенкова Л.Ф., Гаджиев Г.А., Крылов Б.С. и др. Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М. 1992.; Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права, 2003. т.№ 4.-С.76-84.; Калинина К.В. Федерализм и национальный вопрос // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив: [Сб. ст.]. - М., 1998. - с. 75-83.; Лысенко В.Н. Федерализм и централизация в России // Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты. - Саратов, 2003. Кн. 1.- с.46-52.; Мацнев А.А. Регион и формирование федеративных отношений в России. - М., 1998.; Тихомиров Ю.А. Федерализм, право и экономика // Модернизация экономики России: итоги и перспективы. -М., 2003. Кн. 2. - с.199-209.; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 1998. - с. 159.; Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: перспективы договорного регулирования // Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты. -Саратов, 2003. Кн. 1.-С.81-98.; Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации. // Государство и право. 2000. - № 10. - с. 6.
2 Боголюбов С.А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды // Журнал российского права, 2003. № 2.-С.7-13.; Валентей С.Д. Реформирование недропользования: как избежать крайностей? // Законодательство и экономика, 2003. № 5.-С. 19-28.;
6
Комплексному изучению соглашений о разделе продукции посвящены исследования А. Аверкина, А.Б. Василенко, А.А. Конопляника, А.Н. Курского, М.А. Субботина, Дэниэла Джонстона и некоторых других авторов.1
В работах Д. Борисовского, Н.Н. Вознесенской, Е. Дьячковой, В.Н. Кокина, М.И. Махлиной, Н.Л. Платоновой, В.В. Прозоровского, С.А. Сосны, О.М. Теплова исследуются проблемы правового регулирования соглашений о разделе продукции.2
На разных этапах большую работу по исследованию правовой природы соглашений о разделе продукции провели И. Амиров, В.3. Гарипов, В. Змеющенко, А.В. Кирин, М.К. Клубничкин, А.И. Перчик, А.И. Салина, А. Сапожников, С. Скляров.3
Вознесенская Н.Н. Иностранные инвестиции: Россия и мировой опыт: Сравнит.-правой коммент / Ин-т государства и права РАН. - М.: Контракт: Инфра-М, 2001. - 213 с; Крассов О.И. Природные ресурсы России. Комментарий законодательства. - М.: Изд-во "Дело", 2002.-815 с; Сосна С. Комментарий к Федеральному закону «О соглашениях о разделе продукции». - М.: Юристь, 1997.; Шарифуллина А. Российская Федерация как сторона соглашения о разделе продукции // Нефть, Газ и Право, 2000. - 1.-е. 19-24.
1 Аверкин А., Субботин М. Правовое регулирование соглашений о разделе продукции // Закон, 1999. -12. - С. 51-54.; Василенко А.Б.. Соглашения о разделе продукции в России / - М.: Издательский Центр "Классика", 2002.; Конопляник А. Раздел продукции в нефтегазовом комплексе // Закон, 2000. - 2. - С. 96-100.; Курский А. Сценарии дальнейшего развития российского законодательства о СРП // Нефть, Газ и Право, 1999. - 6. - С. 22-25.; Субботин М. СПР: новый этап старой борьбы // Мировая энергетическая политика, 2003. .№ 2.-С.60-64.; Джонстон Д. Международный нефтяной бизнес: Налоговые системы и соглашения о разделе продукции: Пер. с англ. Пинскер Б.С. / - М.: Олимп-Бизнес, 2003.
2 Борисовский Д. Соглашения о разделе продукции. Правовой аспект. // Журналъ для акционеров. -1999. - 9. - С. 18-24.; Вознесенская Н.Н. Соглашения о разделе продукции в сфере нефтедобычи. - М.: Редакционно-издатель-ский отдел Российского межотраслевого научно-технического комплекса (РМНТК) «Нефтеотдача», 1997.; Дьячкова Е. Раздел - разделу рознь // Промышленный мир, 2001. - 2. - С. 50-52.; Махлина М.И. Избранные публикации 1992-1999 гг. - М.: Изд-во ООО "Нестор Академик Паблишерз", 2000.; Платонова Н. Законодательство о разделе продукции: проблемы применения // Хозяйство и право, 1999. - 5. - С. 51-57.; Прозоровский В.В. Соглашения о разделе продукции. Справочник-путеводитель/-М.: Издательский центр "Классика", 2002.; Сосна С.А. Концессии в России: между прошлым и будущим // Право и политика. -2004. - № 1.; Теплое О.М. Развитие федерального законодательства о недрах // Журнал российского права, 2003. № 3.-С.27-36.
3 Амиров И., Субботин М. СРП в России: выгоды прямые и косвенные // Промышленный мир, 2001. № 1. - С. 34-39.; Гарипов В., Амиров И. Механизм государственного управления в соглашениях о разделе продукции в России // Нефть, Газ и Право, 1999. № 2. - С. 4-13.; Змеющенко В., Иваненко С. Роялти в кустах // Профиль, 2001. № 22. - С. 30-32.; Клубничкин М. Иностранцы готовы делить с государством продукцию, а не российский бардак: [Закон о соглашениях о разделе продукции] // Эксперт, 2000. - 33. - С. 8.; Перчик А. Реализация принципа совместного ведения, пользования и распоряжения недрами: Организационно-правовые аспекты // Нефть, Газ и Право, 1997. - 2. - С. 14-18.; Салина А.И. О некоторых проблемах исполнения соглашений о разделе продукции // Консультант, 1999. - 1. - С. 45-51.; Сапожников А. Законодательство о соглашениях о разделе продукции субъектов Российской Федерации // Нефть, Газ и Право, 2000. -4.-С. 34-37.
Определенную ценность представляют работы таких специалистов-практиков, как В.Ю. Алекперов, Ю.Ю. Болдырев, В. Вислогузов, С. Генералов, А. Михайлов, В.Б. Подмаско, А.В. Романихин, М. Рубченко, Е.Э. Страшнова, Ю.М. Тен, И.П. Фархутдинов, М.Ш. Шаймиев, Ю.К. Шафраник и др.1 Данные авторы в своих работах обращаются к практике реализации нормативного правового регулирования соглашений о разделе продукции.
Весьма важно для диссертационного исследования было изучение работ зарубежных специалистов, таких как: Д. Барроус, Б.Д. Бартон, П. О'Дрисколл, Дэниэл Джонстон, Т. Кнудсон, А.Д. Ланг, Д.Д. Леши, С. Д. Маер, Ш. Мидон, В. Остром, Д.Р.Л. Поттер, Дж. Хайнз, М. Ше, Д.Ф. Шиди, Д.Р.С. Фобрес и других.2
Несмотря на продуктивные научные результаты в разработке отдельных проблем, указанные подходы не рассматривают вопросы реализации принципа разграничения компетенции Федерации и ее субъектов применительно к сфере соглашений о разделе продукции. В результате вопросы компетенции публичных органов власти в сфере соглашений о разделе продукции, реализация принципа разграничения предметов ведения и полномочий применительно к конкретной области хозяйственной деятельности еще не получили своего всестороннего научного осмысления.
Объект исследования — федеративные, политико-правовые отношения, связанные с реализацией принципа разграничения предметов ведения и
1 Алекперов В. Главная проблема - нехватка инвестиций // Промышленный мир, 2001. - 2. - С. 28-33.; Болдырев Ю. Лицензионное соглашение или раздел продукции?: [Контроль за недропользованием] // ЭКО: Экономика и организация промышленного производства, 1998. - 12. - С. 78-82.; Генералов С. Государство не оправдывает ожиданий инвесторов // Промышленный мир, 2001. № 1. - С. 12-16.; Подмаско В. Об утверждении соглашений о разделе продукции отдельными федеральными законами // Нефть, Газ и Право, 2003. № 2.-С.32-38.; Страшнова Е.Э. Правовое регулирование соглашений о разделе продукции // Право и экономика, 2000. - 6. - С. 51-68.; Тен Ю.М. СПР - это просто договор // Нефть России, 2000. - С. 22-23.; Фархутдинов И. Новое в России. Экономическая основа - раздел продукции: Сб. выступ. - Южно-Сахалинск, 2000. - 114 с; Шаймиев М.Ш. Разграничение предметов совместного ведения и полномочий между уровнями власти: конституционные нормы и федеральное законотворчество // Россия на пути реформ: федеративный и региональный аспекты. -Саратов, 2003. т. Кн. 1.-С.52-62.
2 Джонстон Д. Международный нефтяной бизнес: Налоговые системы и соглашения о разделе продукции : Пер. с англ. Пинскер Б.С. / - М.: Олимп-Бизнес, 2003.; Остром В. Смысл американского федерализма. - М. 2000.; Хайнз Д. Одна страна, две системы // Нефть России, 2003. т.№ 2.-С.79-82.; Ше М. Соглашения о разделе продукции при морской нефтедобыче - первый прорыв в привлечении иностранных инвестиций при реализации политики рыночных реформ и внешней открытости в Китае. - М., 1997.; Шиди Д., Ф.О'Дрисколл П. Финансирование нефтегазовых проектов в России: [Оценка зарубеж. специалистов] // Инвестиции в России, 1998. - 3. - С. 20-25.
8
полномочий между Федерацией и ее субъектами в области соглашений о разделе продукции.
Предмет исследования - особенности правоприменительной практики и нормативно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области соглашений о разделе продукции.
Цели и задачи исследования - выявление и анализ проблем реализации конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области соглашений о разделе продукции, определение правовых путей их решения и выработка научных рекомендаций.
Для достижения цели диссертационного исследования были поставлены следующие задачи:
• провести теоретический анализ конституционно - правового W обеспечения разграничения предметов ведения и полномочий Российской
Федерации и ее субъектов в области соглашений о разделе продукции;
• проанализировать практику политико-правового обеспечения разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области соглашений о разделе продукции в зарубежных странах;
• проанализировать процесс реализации предметов ведения и полномочий Российской Федерации в сфере освоения минерально-сырьевых ресурсов;
• проанализировать процесс реализации принципа совместного ведения \г' Российской Федерации и ее субъектов в сфере освоения минерально-сырьевых ресурсов на принципах соглашений о разделе продукции;
• проанализировать процесс реализации предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации в сфере освоения
9
минерально-сырьевых ресурсов на принципах соглашений о разделе продукции;
• обобщить практику учета интересов субъектов Российской Федерации, коренных малочисленных народов в ходе освоения минерально-сырьевых ресурсов;
• разработать предложения и сформулировать рекомендации по совершенствованию политико-правового регулирования принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, оптимизации федеративных отношений в сфере освоения минерально—сырьевых ресурсов на принципах соглашений о разделе продукции.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования явились современные методы познания и теоретического описания политико-правовых явлений, в частности в области федеративных отношений.
В процессе работы над диссертационным исследованием были использованы методы: системный, историке— правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, нормативно-правовой, а также формально-юридический, логический, институционально-функциональный анализ и другие методы, позволяющие всесторонне исследовать данную проблему, а также теоретические положения в области теории права и государства и отраслевых юридических наук.
Нормативную основу диссертации составили Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов; Федеративный договор; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; решения Конституционного Суда Российской Федерации.
10
Эмпирическую базу исследования составляют: анализ обширной базы нормативных правовых актов, регулирующих соглашения о разделе продукции; практика деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов; результаты исследований, проведенных диссертантом в 1998-2004 годах, экспертные оценки ведущих юристов и политиков по данной проблематике; заключения экспертов по Щ1 законопроектам, относящимся к исследуемой области; материалы
парламентских слушаний и научно - практических конференций, «круглых столов» по теме диссертационного исследования; научные труды российских и зарубежных ученых, руководителей крупных нефтегазовых компаний. К изучению и анализу привлекалась политико-правовая литература. Специальной информационной базой исследования явились материалы тематических проверок реализуемых соглашений о разделе продукции, проведенных Счетной палатой Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту.
¦ Исходя из логического, сравнительно-сопоставительного и научного анализа положений статей Конституции Российской Федерации и прежде всего статей 71 и 72, формулируется вывод о том, что конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий содержит базисные характеристики взаимоотношений органов публичной власти всех уровней в сфере освоения недр на принципах соглашений о разделе продукции.
¦ Политико-правовая идея разграничения предметов ведения и полномочий федерального центра и регионов реализуется в сфере соглашений о разделе продукции инвариантно не только в рамках разных зарубежных стран, но и в рамках одной федерации.
¦ Механизм соглашений о разделе продукции, применяемый в Российской Федерации, недостаточно учитывает специфику федеративного государства.
и
¦ В России нормативно-правовое регулирование реализации предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти в сфере недропользования на условиях соглашений о разделе продукции нуждается в совершенствовании и перераспределении ряда полномочий в сфере совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.
¦ Целесообразно осуществлять упрощенную процедуру перевода на Щ) условия раздела продукции для средних и малых месторождений, не
имеющих стратегического значения.
Основные научные результаты, полученные соискателем, и их научная новизна
Установлено, что реализация политико-правовой модели конституционного принципа разграничения предметов ведения и полномочий в сфере соглашений о разделе продукции предполагает не только эффективное природопользование, но и учет социально-политических Щг интересов, как государства, так и конкретного субъекта Федерации,
дальнейшее совершенствование федеративных отношений на основе последовательной государственной политики, баланса интересов сторон, упорядочения функций государственных органов.
Выявлено, что в зарубежных федеративных государствах отношения недропользования строго разграничены по уровням власти. При этом, с одной стороны, отмечается процесс децентрализации системы текущего управления недрами, когда за федеральной исполнительной властью закрепляются лишь основные регулятивные, контрольно-учетные и исполнительские (в области геологического изучения недр) полномочия. С другой стороны - процесс централизации, когда в рамках одной федерации одни субъекты федерации наделяются полномочиями в сфере управления нефтегазовыми ресурсами, другие нет.
Установлено, что правовой механизм соглашений о разделе продукции, применяемый в Российской Федерации, построен отчасти на основе моделей, характерных для унитарных государств (Индонезия, Ливия, Перу), что не
12
позволяет в полной мере реализовать потенциал данных соглашений и сдерживает экономический рост субъектов Российской Федерации.
Установлено, что в действующем природоохранительном законодательстве федерального уровня имеются многочисленные правовые пробелы. В том числе неурегулированы отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности природопользования. Недостаточное правовое регулирование полномочий федеральных органов государственной власти ведет к потери привлекательности соглашений о разделе продукции, так как суммарный социально - экономический эффект от разработки недр в ряде случаев уже не компенсирует издержки от вывода из традиционного оборота участков недр, перегрузки окружающей природной среды и социальной сферы.
Выявлена необходимость нормативно-правовой конкретизации и унификации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области соглашений о разделе продукции в целях выработки единых подходов при осуществлении указанных полномочий на всем правовом пространстве Российской Федерации.
Сформулировано, что правовое регулирование взаимодействия в сфере соглашений о разделе продукции между федеральным центром и субъектами Федерации должно осуществляться таким образом, чтобы практика их реализации политически, экономически и социально была выгодна для всех участников. Сформулировано положение о необходимости по предметам совместного ведения осуществлять разграничение исключительно в рамках федеральных законов, обеспечивая приоритет процессуальным нормам, регулирующим деятельность сторон. Целесообразно по объектам не стратегического назначения, делегировать полномочия, предоставив регионам возможность самостоятельно заключать соглашения о разделе продукции, согласовывая это с Правительством России.
13
Обосновывается целесообразность установления для средних и малых месторождений упрощенной процедуры перевода на условия раздела продукции.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в ряде научных публикаций, общим объемом около 50 п.л.
Автор диссертационного исследования принимал участие в парламентских слушаниях по данным вопросам (1998 - 2003 гг.), в работе 1-й Международной научно-практической конференции "Проблемы правового регулирования организации и функционирования ТЭК России" (Москва, 2001 г.)1 и П-й Международной научно-практической конференции "Проблемы правового регулирования ТЭК и природных ресурсов России и СНГ" (Москва, 2002 г.).
Диссертация обсуждалась на кафедре национальных и федеративных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Достоверность результатов исследования.
Достоверность исследования обеспечивается исходными
методологическими позициями, применением апробированного инструментария, использованием нормативной правовой базы, библиографических источников и экспертных оценок.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Выдвинутые теоретические положения и сделанные на их основе выводы могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере общественных отношений; могут применяться в практической деятельности органов государственной власти; могут служить материалом для дальнейших
1 Ежегодник "Нефтегаз, энергетика и законодательство 2001 - 2002 гг." // ООО "Нестор Академик Паблишерз". - М. 2001 г.
14
научных исследований правовых проблем в сфере недропользования; могут быть полезны в научной работе, при преподавании и написании учебных пособий по учебному курсу по специальности 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы технологии.
Логика и структура диссертации.
В соответствии с поставленной целью и задачами диссертационного исследования, диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов и заключения, а также списка использованных нормативных источников, литературы и приложений.
Ф
15
Глава 1. Конституционно-правовые основы регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в сфере соглашений о разделе продукции
§ 1.1. Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в А сфере регулирования соглашений о разделе продукции
Происходящее в последние годы масштабное и стремительное обновление российского законодательства, и особенно законодательства субъектов Российской Федерации, потребовало решения целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. В частности, выявилась потребность в научном осмыслении соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, в разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в
ш
» сфере регулирования соглашений о разделе продукции (далее - СРП).
Основополагающие императивы разграничения предметов ведения и полномочий исполнительных органов власти и ее субъектов изложены в первой главе Конституции Российской Федерации1 "Основы конституционного строя". Положения этой главы Конституции являются первичными, основополагающими для всех других глав и статей Конституции. При этом, как сформулировано в Основном законе, положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.
Данное положение, в частности, указывает на то, что статьи 71, 72, 73, 77, 78, 110-117 и другие, касающиеся вопросов разграничения предметов ведения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, находятся в правовом поле положений главы первой Конституции, то есть первичным, исходным
1 Российская газета от 25 декабря 1993 года.
16
посылом при трактовке и осуществлении разграничений являются императивы главы первой Конституции. Положения главы первой Конституции превалируют над другими действующими нормами права, независимо от того, закреплены ли они в Конституции, законодательных актах Российской Федерации, указах Президента Российской Федерации или постановлениях Правительства Российской Федерации.
(||i Прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению вопроса о
конституционно-правовых основах разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования СРП, - полагаем необходимым остановиться на понятиях, используемых в диссертации, так как многие из них трактуются по-разному различными исследователями.
Очень важным представляется определение содержательных подходов к понятию "разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти". "Более того, необходимо особо подчеркнуть, что конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий, которая сейчас действует, рассчитана на стабильное функционирование государства, на устоявшуюся систему государственного управления. Ключ для решения проблемы видится в том, чтобы, не трогая конституционную модель, наполнить Конституцию Российской Федерации, ее потенциал, который еще до конца не реализован, содержанием, которое она сама предусматривает. Речь идет о том, чтобы просмотреть все законодательство, внести необходимые изменения и дополнения, а возможно, принять и новые акты."1
В настоящее время не существует единства мнений о сущности, содержании и процедуре разграничительного процесса, поскольку в науке и практике сложились два диаметрально противоположных подхода к пониманию и, соответственно, правовому регулированию "разграничения".
Первый предполагает буквальное толкование ч.З ст. 11 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этим подходом разграничение
' Д.Н. Козак "Журнал российского права", N 5, май 2002 г. с. 5-11.
17
понимается как разделение конкретного предмета ведения между Федерацией и субъектом Российской Федерации с последующим определением компетенции конкретных федеральных органов государственной власти (по своей части предмета) и, отдельно, компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации (по своей части предмета).
Второй подход предполагает толкование части 3 ст. 11 во взаимосвязи с частями 1 и 2 ст.76 и другими статьями Конституции Российской Федерации, а также с ее Разделом вторым "Заключительные и переходные положения". В его основе - понимание используемых в Конституции Российской Федерации юридических категорий с точки зрения сложившихся в правовой теории и практике представлений. Согласно этому подходу часть 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации содержит материальную норму, устанавливающую:
- перечень правовых актов, в которых закрепляются основания и процедура разграничения ("сама" Конституция Российской Федерации и договоры);
- иерархию правовых актов (верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов);
- что разграничению подлежат как предметы ведения, так и полномочия, при этом разграничение предметов- ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами - прерогатива Конституции Российской Федерации (ст.71, 72 и 73).
В качестве примера действия второго, условно называемого "компетенционным", подхода можно рассмотреть схему разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам ведения Российской Федерации. Как уже отмечалось, полномочия по ст.71 Конституции Российской Федерации вполне возможно разграничить не только "по горизонтали", но и "по вертикали". "По горизонтали" полномочия разграничиваются между федеральными органами государственной власти. Конституция Российской |
