3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы и степень ее научной разработки. Экономическая безопасность, по своей сути, является одной из форм проявления стремления общества к стабильности и надежности своей жизнедеятельности. Она выступает необходимым условием прогрессивного развития, по- скольку в данной сфере концентрируются интересы всех субъектов хозяйст-вования от государства до отдельного гражданина.
Особую значимость для российского общества вопросы обеспечения экономической безопасности приобрели в период проведения экономических реформ, поскольку в это время произошли кардинальные преобразования в хозяйственной жизни страны, причем не всегда сбалансированные как при решении вопросов обеспечения прав отдельных личностей и различных общественных групп, так и в национальном масштабе.
Проводимая в начальный период реформ аномальная государственная политика «невмешательства» в сферу экономики самым неблагоприятным образом сказалась на развитии российского общества, в котором исторически сложилось ведущее воздействие государства на экономику. Российским либералам, уповающим на всесильную власть рынка, изначально было присуще стремление изгнать государство из экономики. Эта позиция определила противоречивость проводимых преобразований и, в конечном итоге, привела к конфликту между политикой и экономикой.
В пореформенный период угрозы в сфере экономики приобрели комплексный характер и обусловлены прежде всего структурной деформацией экономики в нашей стране, низким уровнем инвестиционной и инновационной активности, потерей позиций на отдельных направлениях научно-технического развития, разбалансированием финансового сектора и банковской системы, криминализацией хозяйственной деятельности, вызванной ростом безработицы, сращиванием части чиновников государственных органов с организованной преступностью, возможностью доступа криминальных структур к управлению определенной частью производства, ослаблением
системы государственного контроля1.
В сложившихся условиях основными субъектами «хозяйствования» стали руководители различных уровней системы государственного (по официальному статусу) управления. В результате, усилились бюрократизм и волокита при подготовке и принятии управленческих решений, коррупционные Л связи представителей уголовного мира и нового слоя предпринимателей с
представителями местной власти и работниками государственных предприятий. И совсем не зря специалисты говорят сегодня не только о потребности в повышении эффективности системы государственного управления, но одновременно и о появлении необходимости защиты граждан от такой все возрастающей «эффективности».
В итоге, сама жизнь показала, что государственное регулирование в сфере экономики необходимо, и одним из наиболее действенных механизмов государственного вмешательства в данном случае является надзорная деятельность. В системе субъектов, обеспечивающих осуществление мер, направленных на стабильное функционирование и развитие экономики страны, бесспорно, свое место должна занимать прокуратура и в полной мере выполнять свое ответственное предназначение единственного в нашей стране органа, осуществляющего комплексный государственно-правовой надзор за исполнением законов, направленных на обеспечение экономической безопасности России. Именно прокуратуре по смыслу ее деятельности принадлежит ведущая роль в утверждении «диктатуры закона», которая составляет основу правового государства.
Особое место прокуратуры в решении задач, связанных с экономической безопасностью, обусловлено государственно-правовым предназначени-^ ем данной структуры как основного звена правоохранительной системы го-
сударства. Осуществляя действия по выявлению и нейтрализации средствами прокурорского надзора и уголовного преследования угроз экономической
Государственная стратегия экономической безопасности РФ (Основные положения): Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608.
5
безопасности страны, прокуратура способна обеспечивать неуклонное соблюдение прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Кроме того, в силу общего назначения прокуратуры в механизме государственной власти она может играть не менее значимую роль в обеспечении национальных интересов, участвуя в правотвор-
/ML честве и выполняя функцию координации деятельности правоохранительных
органов по борьбе с преступностью. При этом в данном случае идет речь об охвате практически всех сфер, в которых могут проявляться и реализовы-ваться основные виды угроз экономическим интересам личности, общества, государства. В итоге, деятельность прокуратуры по обеспечению экономической безопасности страны должна рассматриваться решающим условием успешного проведения демократических преобразований в обществе, эффективного правового сопровождения проводимых в стране реформ, достижения высокой контролируемости ситуации в обществе, в котором наблюдается не снижающаяся до сих пор активность дестабилизирующих сил.
Однако обширные и в значительной части уникальные возможности прокуратуры в области защиты экономических интересов личности, общества, государства, несмотря на выполняемый ею в целом большой объем работы в этой части, реализуются далеко не в полной мере. Одной из главных причин сложившегося положения с полным основанием может быть названа недостаточная теоретическая разработанность вопросов правового и организационного обеспечения этого, безусловно, приоритетного направления деятельности прокуратуры.
Проведенное исследование, являясь актуальным по высказанным соображениям, опирается на огромные достижения отечественной науки в рас-
™ сматриваемой области. Свое исследование диссертант осуществлял на базе
изучения научного наследия известных отечественных ученых-правоведов. Теоретическую основу исследования в области прокурорского надзора составили труды ведущих ученых: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, А.Д. Бойкова, Г.И. Бровина, К.Д.
6
Бурмистрова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, СИ. Герасимова, В.Г. Даева, Т.Н. Добровольской, В.К. Звирбуля, А.Х. Казариной, А.Б. Карлина, А.Ф. Козусева, Ю.А. Каленова, И.Я. Кливер, Д.В. Кречетова, В.Г. Лебединского, В.Д. Ломовского, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, В.М. Савицкого, К.Ф. Скворцова, Ю.И. Скуратова, ^ А.Ф. Смирнова, А.Б. Соловьева, Б.М. Спиридонова, А.Я. Сухарева, В.Н.
Осипкина, B.C. Тадевосяна, А.А. Чувилева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и других. Были использованы работы, посвященные исследованию проблем национальной безопасности (включая ее экономическую составляющую), авторами которых являются А.Ф. Возжеников, А.В. Гыске, B.C. Пирумов, А.А. Прохожев, СВ. Степашин и другие.
Вместе с тем изучение научной литературы, связанной с рассматриваемой проблематикой, позволяет судить о том, что если в целом вопросы эффективности осуществления прокурорского надзора достаточно разработаны в научной литературе, то специфические проблемы прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере обеспечения экономической безопас-ности освещены далеко не в полной мере, несмотря на очевидную их важность. Пока не разрешены важнейшие вопросы теории прокурорского надзора в данной области, а именно не определены его место в структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности, недостаточно исследованы принципы, задачи и предмет этого направления работы органов прокуратуры.
Указанные обстоятельства, как представляется, достаточно убедительно указывают на актуальность темы настоящего исследования.
Объект и предмет диссертационного исследования. В качестве объ-'" екта исследования избран комплекс охраняемых законом общественных от-
ношений, складывающихся в процессе функционирования органов прокуратуры по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации. Предметом исследования выступают правовые и организационные основы деятельности органов прокуратуры по обеспечению экономической безопас-
7 ности страны.
Цели и задачи исследования. Общая цель настоящей диссертации состоит в комплексном исследовании правовых и организационных проблем деятельности прокуратуры по обеспечению экономической безопасности, и разработке на этой основе предложений и рекомендаций, направленных на ^ повышение эффективности противодействия угрозам в данной области сред-
ствами, которыми располагает прокуратура.
Основными задачами, конкретизирующими вышеназванную цель диссертационного исследования, являются:
— изучение сущности экономической безопасности, а также разработка исходных концептуальных положений, необходимых для комплексного освещения изучаемой проблематики;
- определение места и роли прокуратуры в системе субъектов обеспечения экономической безопасности;
— анализ функции надзора прокуратуры за исполнением законов как важного и необходимого средства правовой защиты основных направлении обеспечения экономической безопасности;
- характеристика системы принципов организации деятельности органов прокуратуры в рассматриваемом направлении;
— определение задач, предметной и объектной стороны деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов в сфере экономической безопасности;
- изучение системы и особенностей применения правовых средств, используемых органами прокуратуры в целях выявления и устранения нарушений законов в рассматриваемой сфере;
'* - изучение проблематики, связанной с участием прокуратуры в право-
творческой деятельности;
- анализ функции координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
— разработка предложений по совершенствованию правового и органи-
8
зационного обеспечения деятельности прокуратуры по обеспечению экономической безопасности страны.
Методологические, методические и эмпирические основы исследования. Методологическую основу исследования составляет система современных методов познания, разработанных в рамках различных научных на- правлений - философии, юриспруденции, экономики, социологии. При про-ведении исследования автором были использованы как общенаучные методы (диалектический, системный, логический), так и ряд частнонаучных методов (системного анализа, сравнительного правоведения). Использовались концептуальные положения уголовного, гражданского, административного и иных отраслей права.
Методика исследования представляет собой систему научно обоснованных методов, правил и приемов получения и обработки информации. В качестве таковых применялись методы логико-юридического анализа, формализации.
Теоретическую основу исследования составили работы отечественных ученых, включая дореволюционные источники, по общей теории права, конституционного праву, теории прокурорского надзора и др. Выводы диссертационного исследования основываются на положениях Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», федеральных конституционных и федеральных законов, указов Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах Генерального прокурора РФ.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном подходе к научно-теоретическому осмыслению спектра вопросов, связанных с правовым и организационным обеспечением прокурорского над- зора за исполнением законов в сфере экономической безопасности, участия в правотворчестве, реализации прокуратурой функции координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экономической преступностью. Проведенное исследование позволило показать место и роль прокуратуры в обеспечении экономическое безопасности России как необходимого
9
орган правоохраны, занимающий ведущее место в механизме исполнения законов и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в данной сфере.
Диссертантом в контексте исследования подвергается всестороннему анализу и критической оценке ряд положений российского законодательства ^, в части, касающейся деятельности прокуратуры по обеспечению экономиче-
ской безопасности, а также предлагаются варианты разрешения имеющихся правовых проблем. Требованиям новизны также отвечают разработанные диссертантом теоретические основы оптимизации организации деятельности прокуратуры в рассматриваемой области.
Основные положения, выносимые на защиту:
1) характеристика экономической безопасности с позиции приоритетности задач правового регулирования и применительно к деятельности прокуратуры;
2) характеристика места прокуратуры как необходимого элемента механизма обеспечения экономической безопасности, как государственно-правовой структуры, наделенной универсальными и одновременно специализированными полномочиями, определяющими широкие возможности данной государственной структуры в решении задач обеспечения экономической безопасности;
3) авторская классификация принципов организации и деятельности прокуратуры по обеспечению экономической безопасности;
4) определение задач, предмета и объекта прокурорского надзора в сфере обеспечения экономической безопасности, способствующие уяснению специфики работы органов прокуратуры в данном направлении;
™ 5) обоснование приоритетности осуществления прокурорского надзора
за деятельностью государственных органов надзора и контроля, связанных с решением задач укрепления защиты экономических интересов граждан, общества, государства;
6) предложения по совершенствованию законодательного и организа-
10 ционного обеспечения деятельности прокуратуры, в том числе о:
- внесении дополнений в ст. 10 Закона «О безопасности», посвященную вопросу о разграничении полномочий органов власти в системе безопасности, и в п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в целях уточнения места прокуратуры в системе субъектов обеспе-
.., чения национальной (включая экономическую) безопасности;
- внесении изменений в п. 1 ст. 104 Конституции РФ и в ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предполагающих закрепление за органами прокуратуры России права законодательной инициативы;
- внесении дополнения в ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», предусматривающего расширение на уровне органов местного самоуправления объектов, поднадзорных прокуратуре России;
- внесении дополнения в п. 1 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающего расширение числа госу-дарственных органов, чья деятельность координируется прокуратурой в целях борьбы с преступностью, за счет включения государственных органов надзора и контроля в сфере экономической безопасности.
Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость настоящего исследования заключается в том, что оно в определенной мере восполняет имеющийся пробел в теории прокурорского надзора, дает достаточно целостное представление о правовых и организационных основах деятельности прокуратуры по обеспечению экономической безопасности страны, позволяет более полно и объективно оценить ее нынешнее состояние * и перспективы развития. В настоящей работе содержатся характеризующиеся
научной новизной выводы, которые могут найти применение и получить развитие в последующих теоретических изысканиях.
Имеют важное значение и практические результаты, т.е. внесенные диссертантом предложения по модернизации организационно-правового ин-
11
струментария, обеспечивающего деятельность прокуратуры в рассматриваемом направлении. Они могут быть с пользой реализованы при разработке общих проблем обеспечения экономической безопасности России, в практике прокурорского надзора, осуществлении мероприятий по координации действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Результаты /*j, предпринятого исследования могут найти всестороннее применение в учеб-
ном процессе высших юридических учебных заведений, учебных заведений системы повышения квалификации прокурорских работников.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается используемыми методами сбора и анализа информации, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, позволившими обстоятельно изучить предмет исследования.
Работа основана на материалах органов прокуратуры, характеризующих все виды действий прокуратуры по обеспечению государственных интересов в сфере экономики на современном этапе.
Эмпирическую базу исследования составили: результаты изучения статистических отчетов, докладов, обзоров, обобщений, справок, информации, материалов надзорных проверок Генеральной прокуратуры РФ за последние годы; материалы о деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности в рассматриваемой сфере; материалы криминологических и социологических исследований. В процессе подготовки диссертации также были изучены результаты исследований, проведенных ранее другими авторами, выводы по которым были использованы для сопоставления и выявления тенденций исследуемых явлений.
Избранная процедура проведения исследования, использование многоплановой информации обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендации.
12
Апробация и внедрение результатов диссертационного исследования. Основные положения, выносимые на защиту, выводы и предложения, сформулированные в диссертации, изложены в трех научных статьях общим объемом около 1,8 п.л. Результаты исследования докладывалась на совещаниях Истринской городской прокуратуры Московской области, на заседани-wi ях научно-исследовательского отдела НЦИПУ ОВД и ВВ Академии управле-
ния МВД России.
Содержащиеся в диссертации выводы и положения прошли необходимую практическую апробацию, что подтверждено соответствующими официальными актами.
Структура работы определена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, библиографии. Объем и оформление диссертационного исследования отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России.
13
Глава I. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ И ПРЕДМЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ 1.1. Теоретико-методологические вопросы изучения национальной
экономической безопасности
у, В последние десятилетия в российской истории не было такого перио-
да, когда проблема обеспечения экономической безопасности была бы объектом столь открытых и серьезных научных исследований и дискуссий. Экономические реформы в России актуализировали эту проблему, позволили свободно обсуждать ее на всех уровня общественной жизни с привлечением специалистов разных профилей. Вместе с тем, пока мы еще далеки от ее окончательного решения, хотя без этого и невозможно рассчитывать на дальнейшее позитивное развитие российского государства. Нужно заметить, что правовые аспекты обеспечения экономической безопасности в современной России еще не разработаны в достаточной мере. Об этом, в частности, говорит тот факт, что до сих пор нет единой точки зрения на понимание, опреде-ление и законодательное закрепление этого явления.
Экономическая безопасность является одной из важнейших составляющих национальной безопасности. Без оценки жизнеспособности экономики страны, ее надежности, способности воспроизводиться в расширенном масштабе говорить о должной национальной безопасности просто нельзя.
Так что же представляет собой понятие «экономическая безопасность» и как оно соотносится с безопасностью вообще?
Понятие «экономическая безопасность», относительно новое в лексиконе российских органов управления, хорошо известно в практической деятельности за рубежом, хотя здесь и допускается его весьма широкая интерпретация. По своей сути - это синтетическая категория экономической основы суверенитета и самостоятельности, стабильности и уязвимости, шантажа и опережения, принуждения и агрессии, силы и разума, зависимости и независимости.
14
Проблема экономической безопасности была впервые поставлена в Соединенных Штатах Америки в 30-е годы. Ее актуальность обусловливалась сильнейшим мировым экономическим кризисом и необходимостью выработки мер быстрого реагирования на угрозы такого масштаба в рамках национальной экономики. Для координации работы в этой области решением пре- зидента Ф.Рузвельта 29 июня 1934 г. был образован федеральный комитет по экономической безопасности1.
В 70-е годы термин «экономическая безопасность» стал рассматриваться как важнейшая составляющая национальной безопасности и достаточно быстро получил распространение в развитых капиталистических странах. Именно тогда, отстаивая реалистичную оценку сложившейся международной обстановки, представители, прежде всего стран Западной Европы, выступили за использование экономических методов обеспечения национальной безопасности.
После окончания «холодной войны» обеспечение экономической безопасности стало приоритетным направлением в политике США, о чем неодно-кратно официально заявляло руководство этой страны. Так, прежняя и нынешняя администрация считает, что внешняя политика США должна стоять на «трех китах»: укреплении экономической безопасности страны, поддержании демократии и соблюдении прав человека. Ключевыми моментами в обеспечении экономической безопасности являются: повышение конкурентоспособности американских товаров на внутреннем и внешнем рынках; сокращение зависимости страны от иностранных займов; укрепление ее возможностей выполнять международные обязательства в торгово-экономических и других областях.
В США в декабре 1995 г. президентом Дж.Бушем с целью принятия соответствующих мер в данной сфере был утвержден меморандум, в котором излагалось основное содержание Национальной программы обеспечения
Пороховский А. Россия и современный мир // Вопросы экономики. 1995. № 1. С. 127-134.
15
экономической безопасности. Результатом реализации программы стало создание единой в масштабах страны и взаимосвязанной во всех ее элементах системы экономической безопасности, направленной на сохранение лидерства США в технологических областях и обеспечение экономических интересов страны.
Межведомственной рабочей группой, в которую входили заместитель министра обороны, заместитель директора ЦРУ, министр энергетики, представители ФБР, руководители ведущих корпораций («Дженерал электрик», «Боинг») были определены параметры общей политики в области экономической безопасности и ее современные критерии; разработан механизм руководства системой обеспечения экономической безопасности; предложены проекты новых инструкций и директив; внесены изменения в систему подготовки и переподготовки кадров. Группой не только были выделены угрозы экономической безопасности США, но и дана рекомендация выпускать специализированный справочник под названием «Каталог угроз экономической безопасности и их оценка».
Администрация президента Дж. Буша-мл. подтвердила приоритетное значение задач обеспечения экономической безопасности страны. В концепцию экономической безопасности в качестве главных целей, наряду с традиционным положением о защите секретов от иностранных спецслужб, были введены положения об обеспечении национальных экономических интересов США в конкурентной борьбе с соперниками на мировой арене и о защите «лидирующих позиций в технологических сферах». При этом сохранение экономической мощи страны прямо связывается с проведением мер по обеспечению экономической безопасности. Еще серьезнее относится к данной проблеме нынешняя администрация США, особенно после террористических актов в сентябре 2001 г.
В России же длительное время преобладало понимание экономической безопасности как одной из характеристик глобального военного противостояния социалистической и капиталистической систем, то есть экономиче-
16
екая безопасность рассматривалась как обеспечение жизнеспособности национальных экономик в условиях военных действий и «холодной войны»1. Как разновидности данной концепции (применительно к мирному периоду развития страны) существовали подходы, согласно которым экономическая безопасность трактовалась как обеспечение выживаемости страны в случае ^, стихийных бедствий и экологических катастроф либо в условиях националь-
ных и мировых экономических катастроф .
В современной научной литературе доминируют несколько концептуальных подходов к определению сущности рассматриваемого понятия. Основную лепту в его разработку вносят философы, социологи, экономисты .
Участие в этом процессе представителей юридического сообщества активизировалось лишь в последние годы. Как следствие, российское правоведение пока не располагает общепринятой трактовкой данного термина.
Значительная часть правоведов рассматривает экономическую безопасность в качестве элемента более глобального и всеобъемлющего понятия «безопасность» (или «национальная безопасность»). «Важнейшей составляющей безопасности, - отмечает Н.М. Блинов, - является экономическая безопасность. Она означает надежную защищенность национальных, государственных интересов в сфере экономики от внешних и внутренних угроз, обеспеченную всеми необходимыми средствами и институтами государства, включая силовые структуры»4.
Концентрируя основное внимание на полемике относительно сущности категории «безопасность», авторы нередко упускают и сугубо экономические
Алмаев М.Х., Мехед Н.Г., Фомин А. Сущность и угрозы экономической, безопасности //Власть. 1996. №12. С. 38.
Мехед Н.Г., Алмаев М.Х. Концептуальные подходы к проблеме экономической безопасности // Проблемы экономической безопасности России: Аналитический вестник аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 1996. № 9. С. 17.
См., напр.: Абалкин Л. И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1994. № 12; Аникин Л.С. Экономическая безопасность России в условиях социальной модернизации (методологический аспект) /Л.САникин, Г.В. Дыльнов, И.В. Новичков. - Саратов, 1999; Самсонов К Элементы концепции экономической безопасности // Вопросы экономики. 1994. № 12.
Блинов Н.М. Экономическая безопасность центра и регионов // Региональная политика в современной России. - Краснодар, 1995. С. 15.
17
аспекты проблематики. Речь об экономической безопасности, как правило, ведется в институциональном аспекте, подразумевающем анализ эффективности системы экономической безопасности, оценки ее управления со стороны федеральных органов власти. О юридической сущности упоминается значительно реже, акцент делается только на анализе гарантий безопасности. ^, При этом значительно меньше обращается внимания на вопрос «безопас-
ность кого? чего?»1.
Не менее весомый недостаток - объем предлагаемых формулировок. Г.В.Коржов определяет экономическую безопасность как «состояние хозяйства и институтов власти, при котором обеспечивается защита национальных, общенародных интересов от актуальных и потенциальных угроз в целях преодоления кризиса, сокращения главных цивилизационных ценностей, природных богатств и основных производственных ресурсов, создания условий для устойчивого и социально направленного развития, поддержания политической стабильности и оборонной достаточности страны в случае реализации даже критических сценариев развития внутренней и международной ситуации»2.
Более узкий взгляд на сущность экономической безопасности отстаивает А. Илларионов, трактующий ее как «такое сочетание экономических, политических и правовых условий, которое обеспечивает устойчивое в длительной перспективе производство максимального количества экономических ресурсов на душу населения наиболее эффективным способом»3.
Обстоятельно критикуя представленные точки зрения, И.В. Новичков дает не менее противоречивую дефиницию (при этом вводя в оборот собственную «новеллу» - «экономическое пространство»): «Экономическая * ... безопасность представляет собой определенный уровень самодостаточности конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, а также количественных
1 Аникин Л.С. Указ. соч. С. 5.
Коржов Г.В. Экономическая безопасность России: внешние связи. - М., 1996. С. 9. Илларионов А. Критерии экономической безопасности // Вопросы экономики. 1998. № 10. С. 49. |
