3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. В системе государственного управления экономикой функции финансового контроля принадлежит весьма существенная роль. Неслучайно вопросами государственного финансового контроля занимается значительное число федеральных органов и их подразделений в регионах.
В Федеральной целевой программе развития органов федерального казначейства, утвержденной постановлением Правительства РФ от 23 июня 1999 г. № 677, основное внимание уделено обоснованию задач, стоящих перед Главным управлением федерального казначейства Минфина России и его территориальными органами, и совершенствованию их взаимодействия с остальными субъектами финансовой системы страны. На Главное управление казначейства и его территориальные отделения возлагаются соответственно организация и контроль за исполнением государственного
9
федерального и региональных бюджетов, а также контроль за деятельностью внебюджетных фондов.
В научном плане многие стороны деятельности, относящиеся к ведению казначейства, достаточно подробно рассмотрены в работах по теории и практике государственного финансового контроля. Вопросы организации и управления деятельностью органов государственного финансового контроля в настоящее время, по установившейся традиции, основываются на концепциях базового менеджмента и нормативных моделях организационного управления. Однако известно, что рационализация управленческой деятельности, проводимая формальными методами, не всегда дает положительные результаты. Одно из самых перспективных направлений современного менеджмента, получившее название софтизации менеджмента - это поведенческий подход к анализу, диагностике и управлению совместной деятельностью в организации. Возвращение к теории человеческих отношений позволяет развить и
4
полностью использовать человеческий капитал при помощи так
называемых «софт-факторов» управления, к которым относят феномены групповой динамики, информацию и знания, профессиональные навыки и умения лидерства, организационную и управленческую культуру, дух предпринимательства, идеологию и философию организации, социально-психологический климат, стиль и методы руководства - в общем, всё то, что принято называть человеческим фактором.
В работах по управлению человеческими ресурсами много внимания уделяется управленческим и межличностным отношениям. Используемое здесь понятие «управленческое общение» это не только общение, связанное с управлением деятельностью подчиненных, но, в широком смысле слова оно охватывает все формы организационных и управленческих взаимодействий, включая так называемое социально-психологическое регулирование в коллективах. Диагностика управленческого общения в казначейских организациях позволит дать рекомендации по дальнейшему организационному развитию, совершенствованию стиля и методов руководства и достижению высокой эффективности деятельности работников управления.
Изучением проблем государственного управления и государственного финансового контроля занимались такие отечественные ученые, как Г.В. Атаманчук, В.И. Матирко, Н.М.Казанцев, В.Е. Охотский, В.В. Петров, О.А. Страхова, Н.С. Слепцов, СО. Шохин, и такие зарубежные ученые, как Г.Саймон, Р.Драго, С.Ковалевский, Б.Гурней, В.Томпсон. Вопросы теории и практики стратегического менеджмента, организационного поведения, роли и значения человеческого фактора в управлении организациями рассмотрены в работах Л.М. Бадалова, О.С. Виханского, П.В. Журавлева, М.Ы. Кулапова, Ю.Г. Одегова, Л.В.Фаткина, Р.И.Филоновича и др., а также зарубежных ученых - Р.Акоффа, П.Друкера, Ф.Лютенса, К. Камерона, Р. Куинна, П. Сенге, А.А. Томпсона, А.Дж. Стрикленда, Э. Шейна и др.
5
Однако важнейшая проблема диагностики управленческого общения работников органов государственного управления, и тем более в созданных территориальных отделениях Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ, остается пока еще вне внимания специалистов. Это и обусловило выбор темы диссертационного исследования, ее актуальность и практическую значимость.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в разработке методических и практических рекомендаций по применению принципов и методов стратегического менеджмента и теории организационного поведения для диагностики и развития управленческого общения в органах государственного управления.
В соответствии с целью исследования необходимо было решить следующие задачи:
определить возможности применения концепций стратегического менеджмента для организации и совершенствования деятельности
работников органов государственного управления;
- выявить сущность и содержание «мягких» факторов (софт-факторов) стратегического менеджмента и организационного поведения и выявить особенности управленческого общения в органах государственного финансового контроля;
определить условия и исследовать возможность командообразования в органах государственного управления;
разработать комплексную методику диагностики
управленческого общения применительно к особенностям деятельности территориальных казначейских организаций; изучить факторы и параметры управленческого общения в казначейских организациях;
предложить рекомендации по развитию и совершенствованию управленческого общения в казначейских организациях.
6
Объект исследования - территориальные отделения Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ городов Московской области, и прежде всего Коломенское территориальное отделение.
Предмет исследования — организационные, управленческие и межличностные отношения работников территориальных отделений Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ.
Методология и методы исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам рыночной экономики, стратегического менеджмента, государственного управления и государственного финансового контроля.
В ходе исследования применялись методы статистики, управленческой диагностики, социально-психологического обследования, экспертных оценок.
В ходе работы над диссертацией были использованы Федеральные законы Российской Федерации, другие законодательные и нормативные государственные акты и ведомственные документы, касающиеся вопросов государственного финансового контроля и деятельности территориальных органов Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ. При анализе фактических материалов были использованы данные б. Госкомстата РФ, а также результаты научно-исследовательских и проектных разработок, проведенных под непосредственным руководством и при участии соискателя.
Научная новизна исследования - на основе идей стратегического "менеджмента и концепции теории организационного поведения обоснован научный подход к диагностике качественных и количественных
характеристик управленческого общения в органах государственного управления.
7
Наиболее существенные научные результаты, полученные лично автором и выносимые на защиту, состоят в следующем:
- определены возможности, особенности и условия применения концепций стратегического менеджмента в органах государственного управления; показаны необходимость и преимущества использования в организации труда работников сферы государственного управления принципов и методов стратегического менеджмента и теории организационного поведения с учетом софт-факторов менеджмента;
- выявлены сущность и содержание софт-факторов стратегического менеджмента" и организационного поведения, к которым относятся: организационная культура, социально-психологический климат, стиль руководства и тип общения, групповая сплоченность, личностные и групповые цели и средства организационного поведения, предпочитаемые стратегии разрешения организационных конфликтов, и показано их влияние на управленческое общение работников органов государственного управления; в том числе выявлены особенности управленческого общения в органах государственного финансового контроля, заключающиеся в единстве таких социально-психологических регуляторов, относящихся к статусу полномочного представителя государственной власти, как ¦ социальная ответственность, чувство гражданского долга, нравственно-этических нормы;
подтверждено наличие зависимости между стилем руководства и типом межличностного общения, присущим работнику аппарата управления: агрессивный тип общения коррелирует с автократическим стилем руководства, слабовольный - с либеральным,, а адаптивный социально-адекватный - с демократическим стилем руководства
определены возможности командообразования в органах государственного управления, показано, что методы командной работы наряду с преимуществами, заключающимися в полном использовании личностно-квалификационного потенциала работников, снижении уровня
8
конфликтности и оптимальном сочетании властных полномочий руководства и групповой самоорганизации, обладают и рядом недостатков, препятствующих организационному развитию (групповое единомыслие, снижение состязательности, отсутствие стимулов личностного роста);
разработана комплексная методика диагностики
управленческого общения применительно к особенностям деятельности территориальных казначейских организаций, включающая методики оценки уровня организационной культуры, склонности к определенному стилю руководства, социометрического исследования межличностных отношений в подразделения организации, диагностики организационных конфликтов, анализа социально-психологического климата коллектива, составления структурированного личного кредо, диагностики основных тенденций поведения группе;
предложены рекомендации по развитию и совершенствованию управленческого общения в органах государственного финансового контроля, с помощью активных методов обучения, социально-психологических тренингов, ролевых игр, планирования служебной карьеры, дидактических методик формирования социальной
ответственности и чувства полномочного представителя государства у работников органов государственного финансового контроля.
Практическая значимость исследования. Выводы и предложения по итогам диссертационного исследования могут быть использованы для организации и повышения эффективности деятельности работников органов государственного управления, в частности, работников территориальных отделений Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ. Практическая значимость проведенных исследований состоит в разработке методических рекомендаций по диагностике управленческого общения и развития организационной культуры для органов государственного управления. Ряд теоретических положений диссертации вошли в программы спецкурсов «Организационное поведение» и «Стратегический менеджмент»,
9
преподаваемых на факультете менеджмента Государственного университета - Высшей школы экономики и курса «Психология и педагогика высшей школы» в Центре послевузовского обучения РЭА им. Г.В.Плеханова. Методика управленческой диагностики софт-факторов деятельности работников органов государственного финансового контроля используется для совершенствования управления в ряде территориальных отделений Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ в городах Московской области.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы докладывались на XVII Международных Плехановских чтениях (г. Москва, 2004 г.) и Международной научной конференции «Социально-экономические проблемы российских реформ» (г. Коломна, 2001), а также на аспирантских семинарах и заседаниях кафедры экономики и менеджмента МИПК РЭА им. Г.В. Плеханова.
Публикации. " По результатам выполненных исследований опубликовано 6 научных работ общим объемом 6,25 п.л.
Структура и содержание работы определены целью и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы.
10
Глава 1. УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ОБЩЕНИЕ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
1.1. Стратегический менеджмент и государственное управление в системе государственного финансового контроля
В теории стратегического менеджмента одной из важнейших функций управления является функция контроля. В системе государственного управления созданы специальные органы, которые предназначены в основном для выполнения контрольных функций. В начале 90-х годов в России были воссозданы органы государственного казначейства. Но современные концепции стратегического менеджмента и теории государственного управления при их создании не были приняты во внимание. Актуальные задачи совершенствования деятельности казначейских организаций обусловили необходимость обращения к целостной модели государственного стратегического менеджмента в системе органов государственного финансового контроля, в частности, в территориальных отделениях Федерального казначейства Минфина РФ.
Эффективное функционирование государственного аппарата России, выступает одним из решающих факторов реформирования экономики и устранения, многих кризисных явлений в жизни страны. Именно хорошо отлаженной системой государственной службы, укомплектованной кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, обеспечиваются в значительной мере политическая стабильность и социальная
ориентированность экономики развитых стран Америки, Европы и Азии [74].
Некоторые западные специалисты в своих работах утверждают, что государственная администрация в этих странах развивается как единая система государственных органов, при этом формирование органов государственного управления и совершенствование управленческой деятельности
11
государственных служащих и политических деятелей осуществляется на основе апробированных рекомендаций административной науки,
сложившейся в XX в. в самостоятельную отрасль научных знаний [36].
Для наших специалистов по государственному управлению
административная наука, (Public Administration - в английском или Science
Administrative - в французском варианте) в том виде, как она представлена в
работах западных ученых до недавнего времени являлась относительно
новой дисциплиной, хотя на Западе она служит основой при подготовке
администраторов, чиновников и консультантов для работы в
правительственных учреждениях разного уровня, мэриях, муниципалитетах,
международных и общественных организациях. В отечественной научной и
научно-популярной литературе предложены и другие термины для
обозначения этого научного направления. Так, Ю.М.Лужков говорит о
«государственном менеджменте» [68]; в программах учебных курсов РАГС,
ГУ-ВШЭ и РЭА им. Г. В.Плеханова используется эквивалентный термин
«государственное управление», наряду с ними имеют хождение понятия
«административное управление» или «наука об административном
управлении» [55].
Как и большинство общественных наук, административная наука является своеобразным научным перекрестком, где встречаются приемы и методы различных областей научного знания. Современная
административная наука вобрала в себя понятия и концепции политологии, теории менеджмента, теории организации, психологии управления и ряда других смежных научных дисциплин. Однако многие новые концепции стратегического менеджмента и теории организационного поведения оказались невостребованными в научных трудах, теории и практике управления в органах государственной власти.
Совершенствование управления функционированием и развитием государственного аппарата, настоятельно требует дальнейшего синтеза
12
соответствующих разделов экономических, юридических, исторических, политологических, социально-психологических и т.п. знаний.
Проследить генезис и эволюцию административной науки довольно трудно, ее корни уходят в глубь веков. Однако, как подлинно научная область знаний административная наука оформилась лишь во второй половине XX века. Несмотря на свой эклектический характер, административная наука претендует на статус самостоятельного научного направления, поскольку, как полагает один из авторитетных специалистов в этой области, Р.Драго, она имеет свой особый предмет исследования - административные явления, использует собственную методологию анализа и ставит своей задачей постоянное совершенствование системы государственного управления [36, с.8].
Другие авторы так не считают, полагая, что в настоящее время довольно трудно однозначно определить предмет и основное содержание этой области научного знания. Так,-в предисловии к известной книге Г.Саймона и его соавторов профессора'РАГС В.В. Петров и Н.С. Слепцов, проведя анализ современных учебных и научных программ «public administration», утверждают, что основное их содержание - это изучение административных механизмов успешного функционирования организаций. По их мнению, административные механизмы государственного управления складываются из следующих основных блоков: техника и методика планирования; формирование бюджета организации и контроль над ним; организационный анализ и организационное поведение; управление персоналом [107, с. 13].
Однако приводимый ими перечень блоков, на наш взгляд, явно не полон. Если обратиться к основам теории организации и стратегического менеджмента, то в понятие «управление организацией» или «менеджмент организации» должны входить все основные ключевые элементы общего и стратегического менеджмента, следовательно, к перечисленным
составляющим административных механизмов государственного управления придется добавить ещё такие блоки, как организационное проектирование
13
структур управления, управление организационными изменениями, управленческие технологии, функции управления и функции руководства, маркетинговый анализ, стиль и методы руководства, власть и лидерство, система мотивации, выработка стратегии, алгоритмы принятия управленческих решений и целый ряд других проблем организационного развития [76].
Отметим еще одну точку зрения на обсуждаемый вопрос. Речь идет о попытках свести административную науку или государственное управление к науке административного права на том основании, что и та и другая занимаются, . в сущности, одной и той же областью деятельности -государственным административным управлением. Такое мнение распространено среди практиков государственного управления, которые до сих пор считают, что процессы управления в государственных органах всех уровней можно свести к административно-директивным методам при условии строгого соблюдения юридических норм [9; 10].
Подобное понимание задач административной науки, по нашему мнению, не точно, так как предметы этих двух дисциплин различны. Наука об административном управлении стремиться, как заявляет С.Ковалевски, раскрывать "объективно существующие закономерности административной деятельности, чтобы на этой основе дать научно обоснованные рекомендации по организации управления, в то время как предметом науки административного права в значительной мере является преобразование этих рекомендаций в действующие юридические нормативы" [55, с. 14]. Кстати говоря, СКовалевски по не совсем понятным причинам ограничивает область науки об административном управлении различными подразделениями аппарата государственного управления, и исключает из неё органы политической власти.
В современных подходах к государственному управлению предметом исследований являются любые организации представительной,
исполнительной и правоохранительной власти без исключения, тем более что
14
управленческая деятельность в организациях подчиняется одним и тем же общим законам менеджмента. Здесь следует добавить, что ряд специалистов по теории управления предлагают отличать менеджмент от государственного управления. По их мнению, менеджмент - это понятие, относящееся к управлению всякого рода рыночными структурами, а государственное управление относится только к органам государственного аппарата управления [ 105J.
Как отмечает Матирко В.И., отсутствие единой научной концепции государственного управления обществом в переходный период существенно затрудняет трансформацию российской государственности на новых демократических, правовых принципах и формирование государственной службы как важнейшего инструмента преобразований, адекватного современным требованиям [74].
Именно государство посредством законов, правительственных программ и эффективной работы своего аппарата придает десяткам миллионов индивидуальных усилий своих граждан нужную целенаправленность, согласованность и результативность. Российской Федерации нужно сильное государство, способное обеспечить в обществе, с одной стороны, конституционные свободы, многообразие взглядов и политических сил, широкое самоуправление, демократизм, национальную самобытность, а с другой — твердый общественный порядок, безопасность, надлежащую кооперащпо и координацию труда, правовую урегулированность общественных связей, соблюдение законов, охрану и восстановление окружающей среды, сохранение и приумножение социально-культурных национальных ценностей. [74, с. 32].
Ряд авторов отмечают тот факт, что становление и развитие государственного управления и государственной службы в России происходят в сложной обстановке, характеризующейся политической нестабильностью и низкой экономической .эффективностью, отсутствием необходимой
нормативно-правовой базы и отлаженного механизма контроля над
15
соблюдением законов. Дальнейшее развитие государственного управления сдерживается выявившимися негативными последствиями не доведенных до конца преобразований социально-экономического общественного устройства. В их числе спад производства, рост безработицы, падение моральных устоев, наличие коррупции в государственных органах, криминализация социальных отношений и т.п.
Трудности, которые переживает в настоящее время страна, в значительной степени обусловлены тем обстоятельством, что политические и экономические преобразования не дали ожидаемого или хотя бы сколько-нибудь ощутимого результата для большинства членов общества. Однако трансформация России все же идет по пути формирования общества свободного предпринимательства, основанного на демократических принципах, рыночных отношений, совершенствовании равноправного взаимодействия различных форм собственности.
В этой связи • Ю.М.Лужков в одной из последних своих работ, посвященных проблематике «государственного менеджмента» особое значение придает совершенствованию исполнительной власти, причем здесь многие проблемы связаны, по его мнению, с качеством персонала управления. Речь идет, прежде всего, о недостатке компетентных, профессионально подготовленных кадров государственной службы, способных работать в условиях демократических преобразований и экономической реформы. Указывая на необходимость развивать кадровый потенциала государственной службы, Ю.М.Лужков пишет, что качество государственного менеджмента на всех уровнях оставляет желать лучшего и это выступает серьезным препятствием на пути развития государственных институтов и тормозом в работе действующей системы государственной власти [68, с. 85].
Исходя из того положения, что повышение качества государственного менеджмента зависит в первую очередь от персонала органов государственной власти, Ю.М.Лужков отмечает следующие недостатки:
16
- не заинтересованность государственных чиновников всех рангов в реализации интересов общества и государства;
-сращивание определенной части государственного аппарата с некоторыми коммерческими структурами, в результате чего некоторые государственные служащие перестают быть носителями и защитниками идей «государственности» и начинают заботиться об интересах лоббирующих лиц; -выдвижение на руководящие должности в государственном аппарате лиц по принципу личной преданности при игнорировании требований профессиональной пригодности и компетентности;
-отсутствие персональной ответственности за принимаемые решения и их осуществление при сохранении системы «круговой поруки»;
-высокий уровень коррумпированности государственных служащих, что можно если не оправдать, то объяснить их социальной незащищенностью и относительно низким, а для ряда региональных государственных органов и низким уровнем денежного содержания;
- не отработан до конца действующий механизм правового регулирования государственной службы, он слишком громоздкий, так, в самом Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» встречаются 62 отсылки к другим федеральным законам и законам субъектов РФ и, кроме того, 17 отсылок к административным актам. Это приводит к тому, что нормы Закона часто остаются не реализованными" [68, с.87].
Здесь перечислены лишь те недостатки, которые связаны с проблемами управления персоналом государственных органов, но не приведены другие факторы стратегического менеджмента, которые в последних публикациях получили название «софт-факторов» или,, как их называет Л. Ф. Никулин, «софт-ресурсы» организации [83, с. 104].
Отмеченные выше недостатки государственного менеджмента в полной мере присущи и органам государственного финансового контроля. В научных публикациях по проблемам государственного управления неоднократно отмечалось, что одной из важнейших социально-
17
экономических проблем России при переходе к рыночной экономике ¦ является воссоздание действенной системы государственного финансового контроля на качественно новом уровне. В ходе «тотальной финансовой демократизации» старая, рассчитанная на существование единой «всенародной» собственности, всеобъемлющая система государственного финансового контроля была ликвидирована. Как следствие, финансовые нарушения в стране приняли небывалый размах. Среди наиболее распространенных - нецелевое использование и несвоевременное движение бюджетных средств через счета кредитных учреждений, перекачка государственных денег в коммерческие структуры, их прямые хищения и др. В странах с рыночной экономикой органы государственного финансового контроля обеспечивают реализацию финансовой политики государства. Государственный финансовый контроль распространяется полностью только на звенья системы государственных финансов и охватывает, прежде всего, составление и исполнение государственного бюджета, внебюджетные правительственные фонды, местные финансы и финансы государственных предприятий. Деятельность монополий и частнопредпринимательская деятельность является объектом
государственного финансового контроля лишь в части соблюдения финансовой дисциплины при выполнении монополиями государственных заказов, при предоставлении монополиям и частным предпринимателям субсидий и кредитов, а также при составлении ими налоговых деклараций.
Формально объектом финансового контроля являются финансовые показатели деятельности, но так как они либо регламентируют процесс формирования, распределения, перераспределения и использования финансовых ресурсов, либо отражают результативность их кругооборота, фактическим объектом финансового контроля становится весь процесс производственно-хозяйственной деятельности. Этим и определяется, на наш взгляд, огромная роль финансового контроля в системе управления. |
