ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Процессы реформирования российского общества и государства, активно проводимые в последние десятилетия, затронули все сферы общественной жизни. В связи с обновлением системы общественных отношений изменилась и нормативная правовая база, регулирующая их, изменились почти все правовые институты, регламентировавшие те или иные явления.
Значительные перемены в ходе развития в России рыночных отношений претерпел и институт государственных предприятий, которые в советский период играли в экономике ведущую роль, являясь, по сути, основным видом хозяйствующих субъектов.
В России государственный сектор исторически занимает значительное место в экономике страны, а государственные унитарные предприятия осуществляют хозяйственную деятельность в ряде наиболее важных с точки зрения государственных интересов отраслях. Вместе с тем, как отмечалось в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. (в ред. от 29 ноября 2000 г.), существующая система управления унитарными предприятиями требует кардинального реформирования, а деятельность таких предприятий, как правило, неэффективна, что приводит к недополучению федеральным бюджетом соответствующих доходов.
Однако в настоящее время правовое положение унитарных предприятий как субъектов предпринимательского права в известной мере противоречиво: с одной стороны, являясь коммерческими организациями, они должны направлять свою деятельность на получение прибыли; с другой - находятся под жестким регулирующим воздействием государства как собственника их имущества.
3 Последний в силу Федерального закона «О государственных и
муниципальных унитарных предприятиях» наделен широким кругом полномочий: он утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение; дает согласие на участие унитарного предприятия в коммерческих и некоммерческих организациях, на совершение крупных сделок и получение кредитов, на распоряжение принадлежащими предприятию акциями либо долями в уставных капиталах хозяйственных обществ, вступление в договоры о совместной деятельности и т.п., не говоря уже о праве собственника на уменьшение уставного фонда предприятия.
Все это, не позволяя говорить об унитарных предприятиях как о коммерческих организациях в том их понимании, которое закреплено в Гражданском кодексе РФ, оставляет открытым вопрос об их правовом положении в системе субъектов предпринимательства.
Отсюда и возникает необходимость научного анализа правового статуса указанных предприятий на основе изучения посвященных им актов и, прежде всего, Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», принятой в соответствии с ним подзаконной правовой базы, а также практики применения этого обширного нормативного массива, в т.ч. судебной.
Важность такого анализа обусловлена также оживленными научными дискуссиями по поводу государственных предприятий, в ходе которых выдвигаются полярные точки зрения в отношения целесообразности дальнейшего сохранения и развития в законодательстве данной организационно-правовой формы. Последняя в одних случаях воспринимается как наследие советского прошлого, которому нет места в отношениях рынка; в других - как правовая форма, позволяющая государству выполнять закрепленные в Конституции РФ социальные функции.
4
Изложенные соображения и предопределяют актуальность диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы правового регулирования унитарных предприятий периодически освещались в юридической науке, однако, главным образом, в рамках учебной литературы. В остальном данная проблематика оказалась отодвинутой на второй план; монографических исследований, посвященных системному исследованию института унитарных предприятий в современной России, с позиций науки предпринимательского права в последнее время не проводилось.
Объектом диссертационного исследования служит правовой статус унитарных предприятий и вытекающие из него права и обязанности таких предприятий в отведенных для них сферах деятельности, в т.ч. в отношениях с собственниками закрепленного за ними имущества.
Целью исследования являются анализ действующих и ранее действовавших нормативно-правовых актов в сфере унитарных предприятий в Российской Федерации, эмпирического материала, обобщение имеющегося опыта развития и деятельности унитарных предприятий, выявление проблем и недостатков существующей системы правового регулирования деятельности унитарных предприятий и формулирование конкретных предложений по совершенствованию федерального законодательства в данной области.
Названная цель обусловила необходимость решить следующие задачи:
- рассмотреть исторический опыт развития института государственных предприятий в России;
-обобщить теоретические разработки, касающиеся правового обеспечения деятельности унитарных предприятий, в частности, применительно к правам хозяйственного ведения и оперативного управления;
5
- проанализировать действующую нормативную правовую базу, регулирующую деятельность унитарных предприятий;
- изучить и проанализировать судебную практику по вопросам, связанным с деятельностью унитарных предприятий;
- рассмотреть проблемные вопросы правового регулирования унитарных предприятий;
- выработать рекомендации по совершенствованию правового обеспечения унитарных предприятий.
Методологическая основа диссертационного исследования. Основой методологии научного исследования являются положения Конституции РФ, общепризнанные нормы и принципы международного права, а также специальные нормы и принципы хозяйственной деятельности.
Исследование правовых явлений, составляющих предмет настоящей диссертации осуществлялось на базе подходов и методов, относящихся к методологическому аппарату гуманитарных наук и получивших распространение в теоретико-правовых исследованиях. К ним относятся: принципы диалектики; общенаучные подходы - системный, генетический, функциональный; методы анализа и синтеза, теоретического моделирования и другие. При этом изучение опиралось на принципы и дефиниции, разработанные в теории государства и права, предпринимательском праве. При работе с правовым материалом осуществлялась классификация юридических норм, юридических фактов, уяснялся смысл юридической терминологии, на основе которой вырабатывались обобщения и определения.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области теории государства и права, предпринимательского и гражданского права, монографические исследования российских ученых-правоведов: Т.Е. Абовой,
З.А. Ахметьянова, B.C. Белых, И.В. Беренштейна, С.Н. Братуся, А.В.
6
Бенедиктова, В.В. Витрянского, Е.А. Воронова, Т.М. Гандилова, И.П. Грешникова, ЕЛ. Рубина, И.В. Дойникова, И.В. Ершовой, И.В. Зыкова, М.И. Клеандрова, СМ. Корнеева, Н.И. Косяковой, В.В. Лаптева, П.Г. Лахно, Е.А. Лехтблау, Н.И. Михайлова, B.C. Нерсесянца, И.Б. Новицкого, Ю.Н. Полетаева, М.Ю. Тихомирова, В.Г. Степанова, и другие.
Эмпирическую основу диссертации составили национальные и международные нормативные правовые акты, практика деятельности унитарных предприятий, судебная практика.
Научная новизна исследования заключается в системном подходе и анализе нормативно-правового регулирования правового положения унитарных предприятий в России. Автором на основе изучения норм Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и теоретических и практических разработок по данной проблеме выработаны рекомендации по совершенствованию правового статуса унитарных предприятий.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Автор пришел к выводу о том, что при реформировании унитарных предприятий в конце 80-х - 90-х годах отсутствовало четкое понимание цели реформирования и предполагаемой конечной роли государственных предприятий в экономике страны; задачи повышения эффективности таких предприятий подменялись соображениями идеологическими характера (спор «рыночников» и «государственников). Более оправдан прагматический подход, основанный на необходимости решения конституционных задач социального государства. В этом плане унитарные предприятия являются неотъемлемым институтом российского законодательства по той причине, что они опосредствуют участие государства в производстве определенных товаров и услуг. Отрицание института государственных предприятий, а также лежащих в их основе ограниченных вещных прав, по сути, приводит к отрицанию права государства участвовать в предпринимательстве и
7
создавать свои предприятия, что несвойственно опыту развитых стран Запада и Японии. Поэтому необходимо совершенствовать институт унитарных предприятий, но отнюдь не вести дело к снижению его роли.
2. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» в целях усиления контроля за их деятельностью обозначил тенденцию к сближению по своему содержанию лежащих в основе деятельности унитарных предприятий прав хозяйственного ведения и оперативного управления.
Однако такой путь представляется тупиковым, поскольку в конечном итоге снижается эффективность деятельности унитарных предприятий. В связи с этим следовало бы, напротив, расширить полномочия унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, и, соответственно, сократить перечень полномочий собственника с тем, чтобы предприятие могло своевременно реагировать на изменение рыночной конъюнктуры. Необходимы «дебюрократизация» и переход от чрезмерного предварительного и текущего контроля к последующему в сочетании с усилением ответственности руководителей унитарных предприятий.
3. В законодательстве следует изменить перечни случаев создания государственных и муниципальных унитарных предприятий. Для государственных и муниципальных унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, такой перечень должен быть открытым и предусматривать создание предприятий любого профиля по усмотрению государственных и муниципальных органов. Перечень случаев создания казенных предприятий следует переработать в соответствии с их реальной ролью в экономике страны (проект такого закрытого перечня приведен в диссертации).
4. Целесообразно ввести в законодательство об унитарных предприятиях критерий «обычной хозяйственной деятельности»,
8
позволяющий не относить ряд совершаемых ими сделок к числу крупных с тем, чтобы снизить количество необходимых согласований с собственником.
5. Необходимо ввести в законодательство новое основание создания унитарных предприятий - деприватизацию - для тех случаев, когда государство выкупает у частных лиц ранее приватизированные государственные имущественные комплексы, имеющие стратегическое значение для страны, и неэффективно используемые частными собственниками.
6. Классификацию на коммерческие и некоммерческие организации нельзя применять к унитарным предприятиям, что обусловлено их особой ролью в экономике. Нужно признать унитарные предприятия «sui generis» -«единственными в своем роде», с вынесением их за скобки указанной классификации.
7. В целях перехода от текущего контроля к последующему и, соответственно, «дебюрократизации» деятельности унитарных предприятий вместо ряда мер текущего контроля необходимо остановиться на обязательной периодической аудиторской проверке (например, ежегодно или один раз в 2-3 года), оставив при этом за собственником право на инициирование внеплановых аудиторских проверок.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в возможности использования предложений и рекомендаций, изложенных в диссертации, для совершенствования законодательства и правоприменительной практики по вопросу регулирования деятельности унитарных предприятий в Российской Федерации. Полученные выводы и обобщения вносят определенный вклад в развитие науки предпринимательского права России. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курса предпринимательского права в высших учебных заведениях.
9
Апробация и внедрение результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена в Центре предпринимательского права Института государства и права РАН. Основные положения диссертации отражены в опубликованных статьях и докладе автора на научной конференции «Екатерининские чтения», посвященной актуальным проблемам гражданского, предпринимательского и международного права.
Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографических списков использованной литературы, судебной практики и нормативного материала.
10
ГЛАВА 1. ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ
§ 1. Исторический опыт эволюции института государственных предприятий
Институт унитарных предприятий не является новеллой законодательства Российской Федерации, а имеет свою историю в законодательстве советского периода и даже ранее - периода существования Российской Империи.
В соответствии с принципом историзма, вещи и явления должны познаваться в их становлении и развитии, в органической связи с порождающими их условиями. Историзм означает такой подход к явлениям, который включает в себя исследование их возникновения и тенденций последующего развития, рассматривает их в аспекте как прошлого, так и будущего. В качестве определенного способа теоретического исследования историзм есть фиксация не любого изменения (пусть даже качественного), а такого, в котором выражается формирование специфических свойств и связей вещей, определяющих их сущность, своеобразие1.
Таким образом, для понимания истоков закрепления института унитарных предприятий в современном отечественном законодательстве и своеобразия данного института, необходимо рассмотреть и проанализировать исторический опыт существования в России такого типа предприятий. Кроме того, анализ подобного исторического опыта позволит выявить проблемы, с которыми сталкивалась отечественная правоустановительная и правоприменительная практика при регулировании их деятельности.
1 Философский словарь / Под ред. И.Т. Фролова. - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Республика, 2001. С. 223.
11
Институт государственных предприятий существовал в России уже в XVII в., когда в рамках казенного предпринимательства государство само выступало как крупнейший торговый и промышленный предприниматель. Казенное предпринимательство было связано, прежде всего, с военной, добывающей, металлургической, текстильной промышленностью, а также с внешней торговлей. В XVII в. значительно расширилось производство на крупных казенных предприятиях типа централизованной мануфактуры Пушечного двора, где наряду с пушками отливались колокола и паникадила. В XVII в. была создана Оружейная палата, где производилось легкое огнестрельное и холодное оружие1.
В научной литературе дореволюционного периода по проблематике гражданского права правовому регулированию деятельности государственных (казенных) предприятий уделялось довольно незначительное внимание2.
Согласно законодательству Российской Империи были определенные производства, которые составляли монополию казенного управления или некоторых ведомств и были недоступны частной промышленности. Также были заведения, которые подлежали особому и непосредственному надзору правительства, например горные, солеваренные, винокуренные, нефтяные заводы, спичечные, табачные, лесопильные фабрики. Особому ограничению и надзору подлежали трактирные и питейные заведения, литографии, аптеки3.
В 1913 году казенные промышленные предприятия (вместе с техническими заведениями и складами) занимали 2,7 % в общей сумме
1 Думный В.В. История предпринимательства в России: Учебное пособие. Вып. 1. М., 1995. С. 95.
См., например: Мейер Д.И. Русское гражданское право (в 2 ч.) по исправленному и дополненному 8-му изд. 1902., Изд. 2-е, испр. М.: "Статут", 2000; Победоносцев К.П. Курс гражданского права: В трех томах. Т. 1 / Под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова. -М.: Издательство "Зерцало", 2003 и т.д.
3 Победоносцев К.П. Курс гражданского права: В трех томах. Т. 1 / Под редакцией и с предисловием В.А. Томсинова. -М.: Издательство "Зерцало", 2003. С. 24.
12
доходов госбюджета. Основной доход приходился на долю горных заводов (свыше 75 %). В рассматриваемый период государство стремилось перевести указанные предприятия на коммерческую основу. Казенным заводам предлагалось определять себестоимость выполненного заказа, к которой "назначалось" до 15 % прибыли, из которой осуществлялись модернизация и расширение производства, а также премирование руководства казенного предприятия1.
Как уже говорилось, в Российской Империи наиболее значительное количество казенных предприятий было в военной промышленности, при этом, как отмечает К.Ф. Шацилло: "Самой яркой особенностью военной промышленности являлось то, что по своей организации и методам хозяйствования она устарела на десятки, а в иных случаях на сотни лет и действовала не на капиталистическом, а на полуфеодальных и феодальных основаниях"2.
Казенные заводы, специализировавшиеся на выполнении военных заказов, административно подчинялись трем ведомствам - Морскому, Военному и Горному, первоначально входившему в состав Министерства государственных имуществ, а с 1906 г. в Министерство торговли и промышленности3.
В каждом из трех ведомств, владевших заводами, существовала своя собственная организация управления ими. Наиболее древней и устаревшей была "окружная система" на Урале, установленная еще в начале XVIII в. и немного изменившаяся с тех пор4. Недалеко продвинулось с петровских времен и управление заводами Военного министерства. Все военные
1 Галаган А.А. История предпринимательства Российского. От купца до банкира. - М., 1997. С. 81.
Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России (конец XIX - 1914 г.). -М.: Наука, 1992. С. 28.
3 Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России (конец XIX -1914 г.). -М.: Наука, 1992. С. 52.
4 Адамов В.В. Об оригинальном строе промышленности Урала // Вопросы истории капиталистической России: Проблема многоукладности. Свердловск, 1972. С. 225-256.
13
предприятия подчинялись Главному артиллеристскому управлению; однородные по производству (пороховые, оружейные, патронные и т.д.) контролировались специальными инспекторами, наблюдавшими за их технической и производственной деятельностью. Управление ими было крайне просто и осуществлялось чисто бюрократическим путем -множеством "узаконений", "разъяснений", "инструкций", добавлений. Получив утверждение царя на перевооружение или довооружение армии, Главное артиллеристское управление давало наряд на заводы, стоимость выполнения которого вносилась в смету Военного министерства. Когда казенные заводы не могли произвести всей необходимой продукции, объявлялся конкурс, в котором принимали участие и частные заводы, а казенные, если участвовали в конкурсе, объявляли цены, как правило (но бывали и исключения) чуть-чуть ниже, создавая видимость конкуренции1.
Попытки правящих кругов Российской Империи расширить в начале XX в. казенное хозяйство - организовать казенную добычу угля, нефти, производство металла и осуществить иные предпринимательские акции -вызывали решительное противодействие в монополистических кругах2. Так, несмотря на все препятствия, связанные с традиционной активностью государства в экономической жизни, монополисты и представители финансовой олигархии хотя и медленно, но достаточно последовательно все же добивались укрепления своих позиций в отдельных звеньях государственного аппарата. На этой основе в России начала XX в. определенное развитие получили государственно-монополистические тенденции3.
1 Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России (конец XIX -1914 г.). - М.: Наука, 1992. С. 46.
2 Лаверычев В.Я. Государство и монополии в дореволюционной России (Проблемы вмешательства абсолютистского государства в экономическую жизнь и воздействия капиталистических монополий на государственный аппарат). // М: "Мысль", 1982. С. 97.
3 Там же. С. 100.
14
Подводя итог существованию института казенных заводов в дореволюционной России, К.Ф. Шацилло замечает, что: "Даже с учетом того, что государство содержало и развивало эти заводы не для получения прибыли, скорее именно в результате этого, казенно-бюрократические методы "хозяйствования" обнаружили свою несостоятельность. Даже во второй половине XIX в., а особенно в XX в. одни казенные заводы не могли вооружить и перевооружить армию. Правительство само признало это, одновременно с развитием своих заводов начав оказывать с первых лет XX в. всемерную поддержку развитию частной военной промышленности, которая стала постепенно теснить казенное хозяйство"1.
После революции 1917 года в России изменился экономический строй, а, соответственно, и подход государства к регулированию экономической сферы.
В советский период развития российского государства государственные предприятия стали, по сути, единственной формой предприятий, которая допускалась идеологически, и из этой формы государство правовыми средствами пыталось выжать максимум возможного, т.е. стремилось повысить эффективность при сохранении административных методов.
Гражданский кодекс РСФСР 1922 года определил место государственных предприятий в системе права. Согласно этому ГК государственные предприятия, переведенные на хозяйственный расчет, выступали в обороте как самостоятельные и не связанные с казной юридические лица2. Вопрос о юридической личности государственных предприятий возник с момента, когда находившиеся в составе трестов
1 Шацилло К.Ф. Государство и монополии в военной промышленности России (конец XIX - 1914 г.). -М: Наука, 1992. С. 51.
ГК РСФСР от 31 октября 1922 г. // Хрестоматия по истории отечественного государства и права 1917-1991 гг. М.: "Зерцало", 1997.
15
предприятия («трестированные») были переведены на «полный хозрасчет» путем наделения их собственными оборотными средствами1.
Господствующее мнение в юридической литературе вплоть до самой войны настойчиво отказывало трестированным предприятиям в юридической личности2.
Как отмечал И.Б. Новицкий, вывод о признании производственных предприятий, в том числе трестированных, самостоятельными юридическими лицами вытекал из анализа ряда партийных директив, в частности из постановления ЦК ВКП(б) от 5 декабря 1929 года "О реорганизации управления промышленностью", однако такого вывода ни в одном законодательном акте прямо не было сделано, хотя фактически за предприятиями признавалась правосубъектность. Этот вопрос был решен окончательно лишь с принятием Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик в 1961 году, а затем - ГК РСФСР 1964 года и Положения о социалистическом государственном производственном предприятии 1965 года3.
В СССР утвердилась следующая концепция деятельности унитарных предприятий: государство как собственник создает государственные предприятия, наделяет их имуществом, необходимым для выполнения поставленных перед ним задач, перераспределяет между ними объекты государственной собственности в соответствии с поставленными в данный момент экономической политикой целями, изымает известную часть их прибыли для расширенного в соответствии с народнохозяйственным планом воспроизводства; средства производства и иное имущество не становятся собственностью государственного предприятия, а собственником остается само государство.
1 Суханов Е.А. Проблемы развития законодательства о коммерческих организациях // Хозяйство и право. - 2002. - № 5. С. 50-59.
2 Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. - М.-Л., 1948. С. 777-781.
3 Новицкий И.Б. История советского гражданского права. - М., 1957. С. 167-168.
16
Указанная правовая конструкция была разработана А.В. Бенедиктовым'и названа правом оперативного управления, а затем нашла свое отражение в трудах иных ученых , однако само понятие "оперативное управление" впервые появилось в Основах гражданского законодательства.
В соответствии с принятым в 1964 г. Гражданским кодексом РСФСР, юридическими лицами признавались организации, которые обладали обособленным имуществом, могли от своего имени приобретать имущественные и личные неимущественные права и нести обязанности, быть истцами и ответчиками в суде, арбитражном суде или в третейском суде.3.
В соответствии с указанным Гражданским кодексом (с последующими изменениями и дополнениями) юридическими лицами признавались следующие организации:
- государственные предприятия и иные государственные организации, состоящие на хозяйственном расчете, имеющие закрепленные за ними основные и оборотные средства и самостоятельный баланс;
- учреждения и иные государственные организации, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету, руководители которых пользуются правами распорядителей кредитов (за изъятиями, установленными законом);
- государственные организации, финансируемые за счет иных источников и имеющие самостоятельную смету и самостоятельный баланс;
- колхозы, межколхозные и иные кооперативные организации и их объединения, другие общественные организации, а также в случаях,
1 Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность // М.-Л.: Издательство АН СССР, 1948.
Корнеев СМ. Право государственной социалистической собственности. - М., 1964; Карасе А.В. Право государственной социалистической собственности. - М., 1954; Шкредов В.П. Экономика и право. -М, 1967; Генкин Д.М. Оперативное управление как институт советского гражданского права // Советская юстиция. - 1963. - № 9 и др. 3 ГК РСФСР от 11 июня 1964 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. -1964. - № 24. -Ст. 406. Ст. 23.
|
