ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования определяется тем, что действующая система управления муниципальной собственностью слабо ориентирована на решение социально - экономических проблем населения. Она не способствует созданию таких условии, в которых жители столичного региона, сталкивающиеся с проблемами имущественных, земельных и социальных отношений, связанных с собственностью, могли бы чувствовать себя комфортно и быть надежно защищенными со стороны местных, региональных органов управления и хозяйствующих субъектов. В тоже время в муниципальных образованиях российских регионов сосредоточена значительная часть собственности, имеющая огромные потенциальные возможности для решения социально - экономических проблем населения, а органы власти наделены правами формирования местной экономической политики, через которую и реализуются отношения собственности, ориентированные на интересы населения. Однако в подавляющем большинстве регионов системы управления муниципальной собственностью в социально - экономических интересах населения до сих пор не создано.
Наша страна, имевшая длительное время полные права на безраздельно принадлежавшую ему собственность, продолжает вести активное разгосударствление и приватизацию, видя в этих процессах возможности экономического роста и решения социальных проблем населения за счет передачи собственности более рачительным хозяевам, включая и муниципальные образования. Однако, как показывает практика, эти надежды не только не оправдываются, но и ставят под сомнение экономический курс государства, ориентированный на тотальную приватизацию как на источник экономического благополучия и социального процветания общества. Муниципальная собственность, как и частная не стала в нашей стране источником стабильных доходов местных бюджетов в силу того, что в
3
конечном итоге не форма собственности определяет эффективность экономической деятельности системы а то, какие условия созданы для того, чтобы любая из форм собственности, в том числе и муниципальная, могла раскрыть свои возможности, способствующие повышению экономического роста хозяйственной деятельности и жизненного уровня населения.
В сложившихся социально-экономических условиях назрела необходимость разработки концептуальных основ управления муниципальной собственностью, адекватных требованиям времени и ориентированных на решение социально - экономических проблем населения. В этой связи актуальными становятся вопросы управления объектами городской недвижимости, доведения возможностей их использования до уровня экономически развитых стран, где доходы от данного вида деятельности составляют порядка 40% всех поступлений в городские бюджеты. В Москве как в столичном -регионе, при общей тенденции роста доходов от использования недвижимости, этот показатель достигает всего 12%.
Функции власти и хозяйственные связи города из-за несовершенства организационной структуры управления муниципальными образованиями и неадекватной реакцией персонала на обновления, изменения и перемены, происходящие во внешней среде организации, слабо ориентированы на формирование и воспроизводство современных отношений собственности, учитывающих интересы населения. Это касается вопросов земельных отношений, создания условий для развития информационного общества и достижение его целевых установок в экономических интересах общества, преимущественно инновационным путем. В итоге даже такие нововведения, как территориально-экономическое зонирование, переход от продажи собственности к увеличению доходов от ее эффективного использования и использование их в социальных программах развития территории не позволяют пока достичь ожидаемых населением результатов.
Необходимо развитие сложившейся инфраструктуры управления муниципальной собственностью, предполагающее создание структур,
4
объединяющих население, проявляющее желание управлять собственностью через соответствующие организационно — экономические механизмы, без которых дальнейшее обустройство города в интересах его граждан будет затруднено. Особое внимание следует уделить вопросу целесообразности проводимых преобразований через оценку достигнутых результатов и связанных с ними затрат, выявлению несоответствий между интересами населения и власти в вопросах реформирования отношений собственности и вытекающей из них путей решения накопившихся социальных проблем населения.
Важнейшей проблемой является выработка обобщенного, концептуального подхода к управлению муниципальной собственностью, базирующегося не только на экономической выгоде субъектов властных отношений, но и на интересах населения. Решение этих проблем является весьма актуальной задачей, имеющей важное народнохозяйственное значение.
Степень научной разработанности проблемы. Рассматриваемой тематике посвящено немало работ как отечественных, так и зарубежных авторов. В современной России появились работы, исследующие тенденции и закономерности развития отдельных регионов, муниципальных образований, основой развития которых являются отношения собственности. Этими вопросами занимаются Алексеев Ю.П., Алисов А.Н., Воронин А.Г., Глазырин М.В., Дулыциков Ю.С., Лексин В.Н., Швырков Ю.М..
Вопросы корпоративной собственности муниципальных образований рассмотрены в трудах Мельникова СБ., Николаева В.А., Марченко Н.В. и других авторов, считающих, что население должно непосредственно участвовать в управлении собственностью.
Изучение роли муниципальной собственности в обеспечении самостоятельности и независимости местных органов власти проводится в работах Илюхиной Е., Кулагина А., Сухачевского В. Проблемам формирования и значения муниципальной собственности в развитии городов
у
5
посвящены труды Воронина А., Задорожного В., Ивлевой Г., Любимовой В., Серикова А..
В работах Ламбера Х.Н., Виноградова В.А., Веседовского С.Я. Иванова В.Н., Куликова В.И. раскрывается содержание, показываются механизмы приватизации, разгосударствления и формирования муниципальной собственности.
Роль муниципальной собственности в регулировании земельных отношений исследуется в публикациях Васильева Д., Бравермана А., Головацкой Н., Лазуренко С, Новицкого И., Кабакова С.
Финансовым и бюджетным проблемам местного самоуправления посвящены работы Альвианской Н., Барского А., Кирпичникова В., Чижова С. Особое внимание данные авторы обращают на вопросы финансового обеспечения воспроизводства муниципальной собственности.
Зарубежные ученые - Шнапп Ф., Хиви Дж., Фишмен Р и другие, исследуют функции муниципальной собственности, обеспечивающие развитие территориальных общностей, предлагают механизмы удовлетворения потребностей населения. Зарубежный опыт формирования муниципальной собственности широко представлен в исследованиях Барабашева Г., Клинова Н., Кне-майера Ф. В их работах изучаются функции муниципалитетов в процессе формирования собственности, исследуется механизм взаимодействия местных органов власти, фирм.
Однако существующие подходы к исследованию вышеперечисленных проблем, практически не затрагивают такой важнейший аспект, как разработку концептуальных основ управления муниципальной собственностью столичного региона, в интересах населения, с целью увеличения доходной части бюджета и решения социальных проблем граждан на уровне современных требований общества.
Общая цель исследования состоит в поиске и аргументации новых путей решения важной научной задачи, имеющей существенное значение для региональной экономики - в дополнении и развитии концептуальных основ
6
управления муниципальной собственностью, расширяющих научные знания в области региональной экономики, ориентированные на увеличение доходной части бюджета и решение социальных проблем населения.
^ Данная цель исследования достигается решением следующих
конкретных задач:
- выявлением системы инструментов управления муниципальной у' собственностью, адекватных требованиям времени и стратегии эффективных
преобразований, позволяющей комплексно и взаимосвязано решать целевые задачи ее использования;
- расширением возможностей экономического участия муниципального образования в акционерных обществах, имеющих стратегическое значение для создания эффективной системы управления развитием столичного
^ региона;
установлением тенденций нецивилизованного использования муниципальными органами управления отношений собственности в у различных сферах жизнедеятельности столичного региона и поиском путей их устранения, корреспондирующихся с интересами населения;
разработкой принципов участия населения в управлении муниципальной собственностью, ориентированные на защиту его интересов и смягчение проблем в данной сфере деятельности власти;
- поиском и установлением наиболее эффективных экономических форм Ф участия населения в управлении муниципальной собственностью.
^ Объектом исследования является процесс управления муниципальной
собственностью в столичном регионе.
Предметом исследования выступает совокупность экономические и связанных с ними организационных отношений, возникающих в процессе управления муниципальной собственностью.
Теоретической и методологической базой исследования служат
ф положения общей экономической теории, достижения научной мысли
отечественных и зарубежных ученых, классиков теорий общественного
7
развития, экономики; прикладные работы по данной проблеме; программы, концепции, нормативные и другие материалы федерального, регионального и муниципального уровня, касающиеся управления муниципальной
^ собственностью.
Новые научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем. Решена важная задача, имеющая
Т народнохозяйственное значение - осуществлено дополнение и развитие концептуальных основ управления муниципальной собственностью, расширяющие научные знания в области региональной экономики и даны практические рекомендации по их использованию. Они включают развитие системы управления муниципальной собственностью путем оценки ее состояния, качества управления и базируются на прогнозировании инновационных тенденций формирования стратегических ориентиров развития потенциала собственности, на разработке адекватных механизмов, обеспечивающих устойчивый рост городских доходов и их использовании в ' социально - экономических интересах населения. В частности:
1. - доказано, что концептуальные основы управления муниципальной собственностью должны развивать принципы, используемые в передовой практике целенаправленного воздействия субъектов хозяйствования на собственность. Такими принципами должны стать: преимущественное получение доходов в городской бюджет не от реализации недвижимости, а от увеличения удельного веса арендных платежей за землю и извлечения Л доходов из точечной продажи имущества, которая обязывает
соответствующие службы к лучшей экономической подготовке объектов, путем их тщательной очистки от финансовых обязательств и иных обреминений; сопровождение предлагаемых к продаже объектов набором нормативно-правовых документов, упрощающих процедуру оформления собственности; распространение такого правила для потенциальных покупателей и на землю, как выкуп права аренды; предварительное
установление рентных платежей за земельные участки для будущих собственников;
2.- выделена система инструментов оперативного и стратегического
^ управления муниципальной собственностью, позволяющая комплексно и взаимосвязано решать целевые задачи ее использования. К инструментам оперативного управления отнесены: инвентаризация и классификация
7* объектов собственности, улучшающая систему их учета и использование по назначению; контроль за собственностью, сдаваемой в аренду, передаваемой в залог или в доверительное управление, обеспечивающий ее сохранность; рационализация структуры и состава муниципальной собственности, расширяющая возможности ее приватизации и продажи. К инструментам стратегического управления отнесены: формирование нормативно - правовых основ для эффективного участия населения в управлении муниципальной собственностью, применительно к которой они отсутствуют или недостаточны; создание организационных форм управления муниципальной собственностью,
Т мобилизующих инициативное население на ее использование в интересах граждан;
3.-доказана целесообразность использования современных организационных инструментов управления муниципальной собственностью, адекватных требованиям времени и стратегии эффективных преобразований: аргументировано создание в системе управления имущественно - земельным комплексом города единого информационного пространства управления городским хозяйством на основе объединения баз данных различных щ городских ведомств, формирования единой системы учета собственности,
оформления единого договора аренды на имущество и земельный участок, упорядочения и сокращения сроков прохождения документов. Обоснован переход от стратегии продажи наиболее ликвидных объектов недвижимости и дорогостоящих участков земли, к доминированию их сдачи в аренду с целью создания долгосрочных источников доходов бюджета и обеспечения стабильности их использования на решение социальных проблем населения;
9
4.- обосновано увеличения государственной доли собственности в
устойчивых и высокодоходных акционерных обществах, имеющих
стратегическое значение для создания эффективной системы управления
Ф развитием столичного региона. Предложено реализовать пакеты
муниципальных акций предприятий, не обеспечивших ожидаемых
, результатов, провести ротацию кадров, увеличить число муниципальных
4
л™ представителей в акционерных обществах, способных повысить качество
управления и соблюдение интересов города, разместить высвободившиеся ресурсы в акционерные общества, обладающие долгосрочными структурными и интеллектуальными конкурентными преимуществами в реальном секторе экономики и сфере инфраструктурного обслуживания функционирования столичного региона;
5.- выделены тенденции доминирования процессов,
нецивилизованного использования муниципальными органами управления ^ отношений собственности в земельной сфере и жилищном строительстве, в
разгосударствлении и приватизации. Определены мотивы и стимулы, побуждающие нецивилизованное использование отношений собственности: несовершенство системы государственного регулирования преждевременный и излишне активный уход государства из экономики; переориентация ценностных ориентиров общества на накопление богатства любой ценой; падение нравственности среди представителей власти и бизнес сообщества. Показана тенденция обострения проблемы, и акцентировано внимание на необходимости поиска общеприемлемых щ согласованных решений по вопросам муниципальной собственности,
корреспондирующихся с интересами населения;
6.- сформулированы принципы участия населения в управлении муниципальной собственностью, ориентированные на защиту его интересов и смягчение проблем в данной сфере деятельности власти. Это предоставление законных и эффективных возможностей населению влиять на процесс управления муниципальной собственностью; публичность
10
принятия и реализации управленческих решений, касающихся собственности, затрагивающей жизненно важные интересы населения; персонификация ответственности чиновников управляющих отношениями
Ф собственности; создание корпоративных структур управления
муниципальной собственностью, состоящих из инициативных и граждан и кадров - профессионалов, способных защищать интересы населения.
™ Уточнено представление о целевых установках управления муниципальной
собственностью. Показано, что их необходимо ориентировать не только на удовлетворение экономических интересов власти и бизнеса, но и на то, чтобы они не наносили ущерба имиджу государства, путем ущемления интересов его граждан.
7.- выявлены наиболее эффективные экономические формы участия населения в управлении муниципальной собственностью: частное инвестирование строительства объектов; аренда, приватизация и выкуп |gl имущества; долевое участие в акционерной собственности; создание системы корпоративного управления развитием муниципальных образований. Аргументирована целесообразность введения в систему управления муниципальной собственностью таких базовых функций менеджмента, как мониторинг исполнения законов, анализ экономических и политических процессов, обусловливающих изменения в управлении муниципальной собственностью; планомерное, системное и целенаправленное влияние
? объединений граждан на законотворческую деятельность в сфере управления
муниципальной собственностью; контроль объединений граждан за
" реализацией законов, направленный на смягчение и устранение противоречий
между населением, бизнесом, и муниципальными органами управления;
11
ГЛАВА 1. ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ КАК ОБЪЕКТ ИССЛЕДОВАНИЯ
1.1.Сущность, формы, структура, объекты и отношения
собственности
В своем простейшем толковании собственность означает принад- лежность вещей, материальных, духовных, информационных ценностей определенным лицам: индивидам, семьям, организациям, социальным группам, государству, обществу.
Экономическая природа собственности состоит в обладании возможностью извлекать из вещей, имущества полезные свойства, потреблять определенным образом для удовлетворения интересов и желаний, получать выгоду. Извлечение полезных свойств собственности должно осуществляться на инновационной основе. При этом «сам рынок между тем не приводит в движение инновационные процессы в нужных масштабах, не обеспечивает их устойчивость»1. Для этого нужны культурные изменения, которые закрепили бы на уровне общества предприимчивость, изобретательность и оперативность, а также перемены в стереотипах мышления. При этом, важное значение имеет инновационный потенциал муниципального образования, который в самом общем определении, представляет собой комплекс характеристик, выражающих его возможности по подготовке и осуществлению эффективных, организационно-управленческих и других нововведений в отношениях собственности и других связанных с ними ключевых областях, обеспечивающих динамизм обновления экономики, социальной сферы, культуры в интересах всего общества2.
1 Ващенко В.П. Категорийная сущность инноваций и ее отражение в инновационной политике, программах и проектах // Экономика региона: инновационный путь развития. М.: Логос, 2003. С. 100.
" Кушлин В.И. Инновационный потенциал и инновационный тип развития//Инновации: теория и практика. М.: РАГС, 2000. С. 65.
12
Правовая основа собственности заключается в наличии юридически установленных, признанных прав определенных лиц на обладание вещами, ценностями и вытекающих из этих прав узаконенных возможностей распоряжаться объектами собственности, использовать их по своему усмотрению.
Собственность как принадлежность означает наличие связи между субъектом (человеком, группой или сообществом людей, хозяйствующими субъектами, организациями, учреждениями, органами власти и управления), с одной стороны, и объектом (любой субстанцией материального мира в виде материально-вещественных объектов и духовных ценностей, информации), с другой стороны. Эта связь проявляется в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом.
Собственность как объект означает все то, что становится предметом, объектом принадлежности определенному субъекту (индивиду, группе,
¦
множеству индивидуальных субъектов).
Субъект собственности (собственник) - лицо, которому принадлежит объект собственности, обладатель права собственности на данный объект, представитель активной стороны отношений собственности. Наличие конкретного субъекта собственности, олицетворяющего, реализующего право собственности, есть обязательное условие возникновения и действия отношений собственности. Бессубъектная собственность - это абстракция. Субъект собственности должен обладать инновационным мышлением, чтобы суметь генерировать соответствующие подходы к управлению ею. Дело в том, что решающим достижением в области инноваций «является не то или иное научное или технологическое открытие, нашедшее широкое практическое распространение, а скорее, возникновение принципиально нового сегмента современного хозяйства, а именно - инновационной составляющей, генерирующей все возрастающий поток инноваций, отвечающих динамично меняющимся общественным потребностям, а часто и формирующей их.
13
Именно эта составляющая придает экономическому развитию новый, инновационный характер»3.
Отношения, возникающие между людьми, организациями, органами
^ власти по поводу принадлежности, присвоения, раздела, передела объектов
собственности, принято называть отношениями собственности. Это, с одной
стороны, экономические отношения, так как в их основе лежат экономические
* процессы и интересы, с другой - правовые отношения, так как они
регулируются законами, прежде всего Гражданским кодексом РФ, с третьей -
социальные, поскольку затрагивают интересы человека.
Воздействие, оказываемое собственниками, органами государственной власти и самоуправления, иными уполномоченными лицами, на процессы, связанные с принадлежностью вещей, имущества и их использованием, а также на участников этих процессов составляет сущность управления собственностью.
Таким образом, собственность есть одновременно экономическая, I правовая, социальная и управленческая категория.
Принадлежность вещей, имущества, любых других ценностей человеку, семье, группе людей, организации, региону, государству позволяет им опереться на юридическое право и фактическую возможность распоряжаться вещью, использовать ее, воздействовать на нее желаемым образом. Такое воздействие есть не что иное, как управление. Собственник вещи управляет ею, тем самым, реализуя свое право собственности. Подобная теснейшая связь между собственностью и управлением побуждает к рассмотрению отношений Щ собственности в их связи с управлением. Ведь, с одной стороны, все эко-
номические объекты представляют объекты чьей-то собственности. С другой стороны, практически все экономические объекты кем-то управляются, - либо их собственниками, либо с ведома и по поручению собственников, так что связь собственности с управлением естественна и неизбежна, хотя и принимает иногда усложненные формы.
3 Инновационная экономика. М.: Наука, 2001. С. 5.
14
Субъектно-объектные отношения чрезвычайно многообразны. Они характеризуют меру обладания объектом со стороны субъекта, его прав на объект и вид функции, реализуемой субъектом в процессе практического воплощения отношений собственности, меру и характер использования субъектом своих прав.
Говоря о связях между субъектами и объектами, необходимо различать отношения владения, пользования, распоряжения, представляющие одновременно и юридические, правовые, и экономические категории.
Владение - начальная, исходная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности, либо факт реального обладания объектом. Владение есть первичная форма, имеющая в этом смысле главенствующий характер. Но владение выступает статичной характеристикой отношений собственности, это номинальное право либо практическая возможность использовать объект, далеко не всегда реализуемая.
Распоряжение - наиболее явный способ реализации отношений между объектом и субъектом собственности, дающий субъекту право и возможность управлять объектом, поступать по отношению к объекту и использовать его в рамках закона практически любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации. Фактически собственник становится таковым, получив права и реальную возможность распоряжаться объектом собственности.
Пользование означает применение объекта собственности в соответствии с его назначением по усмотрению и желанию пользователя. Владение и пользование собственностью могут соединяться в руках одного субъекта, или быть разделены между различными субъектами. Последнее означает, что пользоваться вещью можно и не будучи ее владельцем.
В анализе форм собственности приходится сталкиваться с отсутствием единой терминологии, смешением базовых понятий.
к
it
15
Форма собственности - это ее вид, определяемый по признаку субъекта собственности. Иначе говоря, форма собственности определяется принадлежностью разнообразных объектов собственности субъекту единой природы.
Согласно ст. 8 Конституции Российской Федерации «В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности». Аналогичным образом ст. 212 «Субъекты права собственности» Гражданского кодекса РФ гласит: «В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (рис. 1).
Форма собственности
частная
государственная
Муниципальная
граждан юридиче ских лиц федераль пая субъек товРФ
Рисунок 1. Структура форм собственности в Российской федерации
К частной форме собственности относят собственность частных лиц: граждан -физических лиц и организаций - юридических лиц, осуществляющих обособленную от государства деятельность в собственных целях и интересах.
Вторая основная форма частной собственности - групповая.
В пределах этой формы субъект собственности не персонифицирован представляет собой совокупность, сообщество, группу собственников. Говоря о групповой частной собственности, мы исходим из ее самого широкого понимания как многообразия объединенной собственности в диапазоне от семейной до корпоративной.
Государственная и муниципальная формы собственности возникли в результате широкого обобществления имущества в виде природных богатств, материально-вещественных средств производства, предметов потребления
16
денежных средств. Выведение этих объектов из частной собственности,
передача прав распоряжения, а частично и пользования в руки органов
управления, действующих от лица уполномочившего их владельца - народа,
^ составляет суть государственной и муниципальной форм собственности.
Расчленение этих общественных по своей природе форм собственности на
государственную и муниципальную обусловлено скорее политическими и
п социальными, чем экономическими факторами.
Выделение муниципальной формы собственности позволяет приблизить управление к объектам, с использованием которых тесно связаны повседневные нужды граждан, повысить уровень непосредственного участия населения в управлении такими объектами, более полно реализовать его интересы.
Номинально в роли субъектов государственной и муниципальной собственности выступают народ страны, население региона, территориально-административного образования (города, района, поселка). Фактически, f распорядителями от лица государства, региона, административно-
территориальной единицы становятся органы законодательной, исполнительной, судебной власти.
Государственная и муниципальная собственность делятся на три официально, статистически, разделяемые группы:
> государственная федеральная собственность (собственность Федерации);
> государственная собственность субъектов федерации (субфедеральная Щ, собственность);
> муниципальная собственность, находящаяся в ведении местных органов управления.
В качестве субъектов государственной собственности могут выступать: ¦ народ, осуществляющий права и полномочия собственности непосредственно или делегируя их органам управления; |
