ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы диссертационного исследования
При любых формах экономических отношений государству важно контролировать и полноту наполнения своей казны, и целесообразность, рациональность и эффективность использования финансов, предупреждать нецелевое использование государственных средств, выявлять и пресекать правонарушения в сфере государственных и муниципальных финансов. Финансовый контроль как одна го важнейших функций государства имеет в России богатую историю.
Многообразие финансовых отношений, субъектом которых выступает государство, обусловливает широкую сферу деятельности органов финансового контроля, реализующих свои полномочия в бюджетной, налоговой, денежно-кредитной, валютной, страховой, таможенной и иных финансовых сферах. Кроме того, финансовый контроль дифференцирован на основании принципа разделения властей: организованные исполнительной властью и ей подотчетные органы финансового контроля проводят внутренний контроль деятельности её структур, что позволяет государству контролировать свои доходы и расходы, следить за функционированием финансовой системы, а также эффективно управлять этой системой, реализовывая государственную финансовую политику. Важнейшей же гарантией законности, экономичности и рациональности распоряжения государственными средствами является независимый от исполнительной власти (внешний по отношению к ней) финансовый контроль. В связи с этим в демократических государствах ключевая роль в организации контроля государственных доходов и расходов принадлежит именно законодательным органам.
Поскольку парламентские комиссии не могут эффективно и на постоянной основе выполнять эти функции, представительные органы в боль-шинстве развитых стран создают специальные учреждения — контрольно-счетные органы, главной задачей которых является обеспечение парламента
4
и общества независимой информацией о состоянии государственных финансов, гарантирование достоверности отчетности, представляемой исполнительной, властью. Избранные народом представители поручают контрольно- . счетным органам (счетным палатам, национальным офисам аудита, аудиторским судам и проч.) решать важнейшую задачу по осуществлению квалифицированного внешнего контроля за управлением всеми государственными средствами, в частности, проводить внешний аудит бюджета. Именно деятельность контрольно-счетных органов гарантирует обществу, что управление государственными средствами осуществляется в интересах всего общества, в соответствии с законом, экономно и эффективно. На.них возлагается ответственность за аудит государственных доходов и расходов, за обеспечение финансовой безупречности и подотчетности системы государственных органов.
Актуальность исследуемой темы определяется возрастанием социально-политической и экономической значимости более широкого и глубокого рассмотрения в научной юридической и финансовой литературе вопросов государственного бюджетного контроля как главной составляющей финансового контроля со стороны государства.
Государство способно проводить эффективную экономическую социально ориентированную политику только при условии, если для этого у него есть финансовые ресурсы, которые должны быть упорядочены так, чтобы потребности государства покрывались должным образом и не ложились тяжким бременем на население и хозяйствующие субъекты. Федеральный бюджет является основным централизованным фондом государственных денежных средств, и от того, насколько целесообразно и эффективно, в соответствии с задачами и функциями государства, используются эти средства, зависит благосостояние общества в целом. Централизованное накопление в бюджете финансовых средств и организация процесса их распределения требуют четкой системы контроля, которая обеспечивает не только сохранность финансовых средств, но и эффективность законного распоряжения ими. Го-
5
сударственный бюджетный контроль направлен именно на обеспечение правового регулирования бюджетной системы страны.
Создание и деятельность,в России системы органов государственного финансового контроля, в первую очередь Счетной палаты, способствует интересу к деятельности аналогичных органов иностранных государств, в частности, Федеративной Республики Германии. Это связано с необходимостью более активного использования богатого опыта зарубежных стран в сфере бюджетного контроля, а также с тем, что российская правовая система, по общему признанию, традиционно близка к немецкому праву, что обусловлено историческими и экономическими связями стран, а также общей формой государственного устройства. Сходными являются особенности федеративного устройства обоих государств, их территориальное деление, система организации местного самоуправления. Использование такого опыта с учетом различий в условиях и уровне развития исследуемого института, а не абсолютное копирование немецких достижений, перенимание институтов и структур с учетом российских реалий является необходимым фактором творческого осмысления в целях разработки своей собственной модели бюджетного контроля.
С этой точки зрения немецкий опыт регулирования бюджетного контроля, система органов, осуществляющих такой контроль, модель межбюджетных отношений Федеративной Республики Германии, как одной из наиболее развитых стран Западной Европы, имеющей глубокие исторические связи с Россией, достойны, на наш взгляд, самого пристального внимания при решении вопросов, касающихся развития и совершенствования бюджетной системы и бюджетного контроля в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования
Следует признать, что вопросы государственного бюджетного контроля, как и многие другие вопросы бюджетного права, пока еще не находят достаточного освещения в отечественной литературе.
б
Необходимо отметить, что исследованию финансового контроля в его разных аспектах посвящены многие юридические и экономические научные труды как советского, так и современного периода.
В советский период проблеме финансового контроля посвящались работы Анисимова А. А., Афанасьева В.Г., Бесчеревных В.В., Вознесенского Э.А., Вороновой ЯК., Горбуновой О.Н,, Кочерина Е.А., Пискотина М.И., Ровинского Е.А, Родионовой В.М., Химичевой Н.И., Цыпкина С,Д. и других ученых.
В последние годы изучению финансового контроля и отдельных его аспектов были посвящены труды некоторых из уже упомянутых ученых, а также Андреева В.К., Ашмариной Е.М., Болтиновой О.В.,Бурцева В.В., Васильева А.А., Грачевой Е.Ю., Карасевой М.В., Конюховой Т.В., Крохиной Ю.А., Кучерова И.И., Погосяна Н.Д., Шевелевой НА., Шохина СО. и других ученых.
Вместе с тем, при комплексной разработке в научных работах и учебниках вопросов финансового контроля, бюджетный контроль практически не был подвергнут всестороннему рассмотрению (исключением можно считать лишь работу Васильева А.А.)1. Его анализ в большей мере осуществлялся применительно ко всей системе финансового контроля без определения сущности бюджетного контроля как вида финансового контроля и учета специфики его проявления.
Не находят достаточного отражения и комплексного исследования современные проблемы развития государственного бюджетного контроля, связанные с несовершенством его законодательной основы и активным внедрением принципа бюджетного федерализма и самостоятельности в деятельность органов власти разных уровней бюджетной системы. Скорейшее решение данных проблем во многом зависит от научного анализа их причин и разработки механизмов преодоления и устранения.
7 Все вышеперечисленное подчеркивает актуальность исследования
сферы правового регулирования государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и предопределяет ее выбор в качестве темы диссертационного исследования.
Цели и задачи исследования
Целями данного диссертационного исследования являются: теоретическое исследование бюджетного контроля как одного из видов государственного финансового контроля в РФ и ФРГ, выявление проблем правового регулирования данного вида контроля в названных странах, выработка предложений по дальнейшему развитию системы государственного бюджетного контроля и повышению ее эффективности, определение адекватности правового регулирования бюджетного контроля новым экономическим условиям и выявление возможностей его дальнейшего совершенствования.
Поставленные цели диссертационного исследования определили ряд задач, имеющих научно-практическое значение:
- исследовать содержание понятий бюджетных систем РФ и ФРГ, принципы их организации как объектов бюджетного контроля;
- определить место бюджетного контроля в бюджетном процессе;
- определить сущность государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, провести анализ основных элементов государственного бюджетного контроля, определяющих его особое положение в системе государственного финансового контроля, исследовать его систему;
- определить задачи, функции и объем контрольных полномочий субъектов государственного бюджетного контроля в РФ, разработать предложения по оптимизации их контрольной деятельности и повышению ее эффективности;
1 Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М, 2003г.-222 с.
8
- определить концептуальные подходы к формированию правовых
основ государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ и исследовать основные проблемы, связанные с их. несовершенством;
- исследовать правовые проблемы развития государственного бюджетного контроля в условиях бюджетного федерализма и определить направления его дальнейшего совершенствования;
- сформулировать, исходя из выявления проблем государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, предложения по внесению изменений и дополнений в некоторые акты бюджетного законодательства Российской Федерации.
Объект и предмет диссертационного исследования Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере организации и осуществления государственного бюджетного контроля в РФ и ФРГ, а также связанные с ними теоретические и практические вопросы их правового регулирования.
Предметом диссертационного исследования является законодательство, регулирующее организацию и осуществление деятельности государственных органов финансового контроля в РФ и ФРГ, а также правоприменительная практика.
Научная новизна диссертационного исследования
Научная новизна работы состоит в том, что в диссертационном исследовании на основе теоретического анализа государственный бюджетный контроль определяется как относительно самостоятельный вид государственного финансового контроля, выявлена его специфика и особенности по сравнению с иными видами финансового контроля.
Научная новизна работы также состоит в исследовании действующей системы государственного бюджетного контроля в Российской Федерации и Федеративной Республике Германии, постановке и решении ряда проблем, связанных с несовершенством правового регулирования исследуемого института и осуществляемой реформой бюджетной системы.
9
В диссертационном исследовании содержатся рекомендации и теоретические выводы, которые могут быть использованы при определении политики государственного бюджетного контроля в федеративном государстве, а также при совершенствовании бюджетного законодательства РФ.
Методологическую основу настоящей диссертации составляют как общенаучные методы, так и собственно юридические методы исследования:
- историко-правовой, позволяющий изучать институт бюджетного контроля в его генезисе;
- формально-юридический, позволяющий выявить правовую сущность исследуемых явлений;
- сравнительно-правовой, позволяющий сопоставлять сходные правовые проблемы, существующие в немецкой и российской правовой науке, а также выявить оптимальные пути их разрешения.
Использование различных методов в совокупности позволяет провести объективный анализ института бюджетного контроля в РФ и ФРГ, а также его элементов в их взаимосвязи, взаимозависимости и целостности.
Особое внимание в работе уделено изучению научных концепций в области теории права, а также административного и финансового права, оказавших влияние на развитие учения о финансовом контроле.
В результате проведенного исследования института бюджетного контроля автором разработаны следующие новые и содержащие элементы новизны положения, которые выносятся на защиту:
1, Бюджетный контроль - это направление финансового контроля, представляющее собой деятельность наделенных соответствующей компетенцией субъектов с использованием специальных форм и методов, нацеленная на обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевого и эффективного использования, создание эффективной системы бюджетного финансирования и достижения высокого уровня бюджетной дисциплины.
2, Контрольно-счетные органы, учитывая круг их полномочий (внешний контроль всего управления государственными финансами на соответст-
10
вующем уровне, в том числе контроль эффективности внутренней контрольной службы), их подотчетность органам законодательной власти, то есть всему обществу, должны стать координирующим центром, объединяющим усилия всех органов государственного финансового контроля на каждом уровне бюджетной системы. Объединение контрольно-счетных органов всех уровней в единую систему, построенную на принципах их равноправия и тесного взаимодействия в информационной, методической, экспертно-аналитической и других сферах, позволила бы, в полном соответствии с принципами бюджетного федерализма, охватить внешним контролем управление всеми государственными финансами Российской Федерации.
3. Необходимо создать единую правовую основу для деятельности контрольно-счетных органов субъектов Федерации, которой мог бы стать Федеральный закон «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах Российской Федерации», устанавливающий единые основы организации и деятельности контрольно-счетных палат в субъектах Российской Федерации, определяющий их статус, единые принципы деятельности, параметры определения эффективности их деятельности, функции, полномочия и ответственность.
4. Предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, которые откорректировали бы основы государственного и муниципального финансового контроля, закрепили четкую систему органов финансового контроля и их полномочия, поскольку именно Бюджетный кодекс РФ создает единую правовую основу функционирования бюджетной системы РФ и разграничивает полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений. Предлагаемые изменения могли бы гармонично войти в гл.26 БК РФ.
5. Необходимо законодательно определить понятие ревизии как формы бюджетного контроля, её задачи, порядок проведения и оформления результатов; обязанности, функции, права, способы деятельности контролирующих
11 органов и их работников; правовое положение и возможности проверяемой
организации.
Под формой бюджетного контроля следует понимать способы его конкретного выражения и организации контрольных действий, что не отражено в ст.265 Бюджетного кодекса РФ, где под формами бюджетного контроля понимается его классификация по времени проведения (т.е. фактически виды контроля).
6. Закрепленный в Основном законе ФРГ статус Федеральной Счетной Палаты обеспечивает ее институциональную независимость от каждого из существующих политических институтов, что, в свою очередь, делает ее эффективным инструментом бюджетного контроля. В задачи Счетной Палаты входит финансовый контроль за исполнением всего бюджета, а также контроль законности и эффективности использования государственных субсидий частными предприятиями, для чего Палата проводит финансовый контроль по принципу «проверок на местах», но при этом имеет право исследовать эффективность деятельности налоговых органов и управления расходами за несколько лет, если сочтет это «делом первостепенной важности». При этом Палата имеет право самостоятельно определять, какие аспекты управления средствами государства следует контролировать. На наш взгляд, целесообразно использовать данный опыт в деятельности Счетной палаты РФ для обеспечения большей независимости и эффективности ее деятельности.
7. Одной из важнейшей особенностей ФРГ, одновременно обуславливающей ее близость к России, является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого принципа, как бюджетный федерализм - отношения между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов государства, а также органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, исходя из принципа со-
12 четания интересов участников бюджетного процесса и населения на всех
уровнях бюджетной системы. В Германии основной акцент делается на бюджетное выравнивание между центром (федерацией) и децентрализованным уровнем (земли, общины и их подразделения). В целях обеспечения необходимого уровня доходов на различных уровнях федеративной системы используется разделительная система (совместное участие в отдельных налогах). Принцип бюджетного федерализма обуславливает построение системы органов бюджетного контроля в стране, а также принципы деятельности этих органов, т.к. по сравнению с унитарным государством усложняется система бюджетных отношений, бюджетный процесс, увеличивается число бюджетных полномочий органов власти и возникают дополнительные объекты и направления такого контроля. В связи с этим России необходимо использовать опыт Германии для усовершенствования системы бюджетного контроля в условиях федеративного государства.
Практическое значение диссертационной работы определяется актуальностью рассмотренных в настоящем исследовании проблем. Разработанные автором предложения могут быть использованы для совершенствования российского финансового законодательства
Работа в значительной мере восполняет пробелы в понятийно-терминологическом аппарате по рассматриваемой теме, и предлагаемые автором определения могут найти применение при преподавании курса финансового права. Выводы по настоящему исследованию могут быть применены в научной работе при проведении дальнейших исследований института бюджетного контроля в ФРГ.
' ¦ 13 Апробация результатов исследования
Результаты настоящего диссертационного исследования нашли свое отражение в четырех научных публикациях автора, а также были использованы в учебном процессе при проведении занятий на международно-правовом факультете МГИМО (У) МИД РФ по финансовому праву Российской Федерации и зарубежных стран.
Глава 1. Правовое обеспечение государственного контроля в бюджетных
системах России и ФРГ,
1, Бюджетные системы РФ и ФРГ: понятие и принципы организации.
Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требуют создания четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность, что имеет особое значение в процессе функционирования бюджетной системы.
В соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ) бюджетная система нашей страны является трехуровневой:
- федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
- бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
- местные бюджеты, в том числе:
- бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
- бюджеты городских и сельских поселений.2
Но, несмотря на многоуровневый характер и всю сложность возникающих бюджетных отношений, бюджетная система государства должна оставаться единым финансовым организмом, в рамках которого осуществляются согласованные процессы управления государственными финансами и обеспечивается сбалансированное развитие как всех ее элементов, так и системы в целом. Достичь этих задач по отношению ко всей бюджетной систе-
2 СЗ РФ от 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3823.
15
ме возможно только с помощью финансового контроля в целом, и бюджетного контроля в частности. В связи с этим следует подробно остановиться на характеристике бюджетной системы как объекта бюджетного контроля.
Единство бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается наличием общей правовой базы, использованием единой бюджетной классификации и форм бюджетного учета, применением мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства, а также единым порядком финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, предоставлением необходимой информации вышестоящему уровню бюджетной системы для составления консолидированных бюджетов Российской Федерации, ее субъектов и бюджетов муниципальных районов. Это служит достижению необходимого единства подходов к управлению государственными и муниципальными финансами Российской Федерации, что требует создания стройной системы финансового контроля. Данная система должна строиться на принципах использования общих механизмов контроля и четкого структурирования системы контрольных органов, что призвано обеспечить законность и единообразие контроля за денежными средствами всей бюджетной системы Российской Федерации.
Глава 5 Бюджетного кодекса закрепляет принципы'бюджетной системы, раскрывая их содержание:
1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюд-
16
жетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
- право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);
- недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней
17
бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
- недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;
- недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
- недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.
При этом договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.
|
