ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Экономическое развитие переходных экономик основано на взаимодействии хозяйственных субъектов различных организационно-правовых форм. Следствием широкомасштабных
институциональных изменений, ядром которых было реформирование отношений собственности, явилось сокращение удельного веса госсектора в экономике и концентрация деловой активности в частном секторе. Экономически значимое место между этими секторами хозяйства занимают предприятия со смешанной формой собственности. Ведущей разновидностью таких предприятий являются акционерные общества, или корпорации, с государственными пакетами акций. Задача заключается в том, чтобы управление этими пакетами не только приносило государству весомые доходы, но и служило эффективным рычагом его экономической и социальной политики.
Значимость рассматриваемой проблемы определяется следующими причинами:
• она является своеобразной «точкой отсчета» при анализе процесса и итогов приватизации;
• государственные предприятия и компании со смешанной формой собственности играют важную роль в российской экономике;
• преобразование собственности в России за годы реформ не сопровождалось созданием адекватных механизмов корпоративного управления и контроля, в первую очередь, в акционерных обществах с участием государства. Проблематика управления государственной собственностью в смешанных
компаниях актуальна практически для всех стран с переходной экономикой, поэтому возникновение, наряду с другими моделями корпоративного управления, модели смешанного частно-государственного контроля стали одной из характерных черт большинства таких стран в 90-е гг.
Однако именно в России вопросы, связанные с функционированием этого типа предприятий, стали играть особо важную роль, когда на первый план выдвинулась задача устойчивого экономического роста.
С учетом заметного снижения роли приватизации в формировании бюджетных доходов на передний план выдвинулась проблема эффективного управления государственной собственностью в целях пополнения доходов бюджетной системы на всех уровнях. Вместе с тем, реформа управления государственным имуществом не должна сводиться лишь к обеспечению бюджетных доходов государства. Сохранение в собственности государства значительного числа пакетов акций стратегических и иных предприятий, передача прав собственности от одного субъекта хозяйственных отношений к другому (без изменения статуса государственной собственности), межведомственные конфликты прямо влияют на эффективность деятельности соответствующих предприятий и, более широко, на инвестиционный климат в России. В этом смысле проблема рационализации использования государственной собственности в корпоративном секторе становится одним из важнейших факторов развития отечественной экономики.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью настоящего исследования являются анализ и совершенствование существующих институтов и методов управления государственной собственностью в открытых акционерных обществах (ОАО), применительно к отраслям промышленности.
В соответствии с этой целью в диссертации поставлены следующие задачи:
• анализ отечественного и зарубежного опыта участия государства в управлении ОАО;
• изучение особенностей и оценка действенности нормативно-правовой среды функционирования российских промышленных корпораций с государственным участием;
• систематизация методов и инструментов управления государственными долями (пакетами) акций, обобщение опыта их практического применения на примере отраслей промышленности Хабаровского края;
• разработка концепции и практических рекомендаций по повышению
эффективности участия государства в управлении ОАО на региональном
уровне.
Объект исследования - экономический механизм управления промышленными акционерными обществами с участием государства.
Предмет исследования - современные тенденции и механизмы рационализации использования государственной собственности в корпоративном секторе, как один из важнейших факторов развития экономики, позволяющих сочетать рыночные принципы функционирования с сохранением рычагов государственного воздействия.
Теоретические и методические основы исследования составили положения современной экономической теории, разработанные в исследованиях российских и зарубежных экономистов по проблематике экономической роли государства в современной экономике, реформирования отношений собственности и развития интегрированных структур, рационализации экономического механизма государственного участия в смешанных формах предпринимательства, стратегии управления предприятиями, региональной специфики управления и имущественных отношений (В.Е.Дементьев, Г.Б.Клейнер, Д.С.Львов, В.Н.Лексин, А.Н.Нестеренко, А.Д.Некипелов, А.Н.Швецов, Д.Саппингтон, Дж.Стиглиц, Х.Фейгенбаум и др.). Эмпирическую базу исследования составили законодательные и нормативные документы РФ и Хабаровского края, статистические данные, характеризующие условия и практические результаты работы краевого органа управления госимуществом.
Научная новизна и основные результаты исследований. В диссертационной работе выполнено системное исследование и обоснованы направления совершенствования механизма участия государства в управлении ОАО смешанной формы собственности. В диссертационном исследовании:
• проанализированы основные организационно-правовые структуры, через которые шло становление смешанной формы собственности в российской
промышленности, состояние и актуальные проблемы их нормативно-правового обеспечения; сформулированы и обоснованы, исходя из имеющихся теоретических концепций и практического опыта, основные направления реализации интересов государства в управлении акциями, находящимися в его собственности;
• представлено методологическое обоснование Концепции управления государственными пакетами акций на региональном уровне, определяющее основные цели, принципы, задачи и инструменты государственной политики региональной администрации в данной сфере.
• разработан комплекс практических рекомендаций по обоснованию неналоговых поступлений в бюджет от промышленных предприятий с государственным участием.
Практическая значимость исследований. Полученные результаты могут быть использованы:
• в качестве предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы управления госпакетами акций в отраслях промышленности на региональном уровне.
• в качестве практических рекомендаций по основным направлениям государственного участия в управлении открытыми акционерными обществами в отраслях промышленности Хабаровского края; а также других субъектов Российской Федерации.
Практическая реализация и апробация результатов исследований. Результаты исследований одобрены:
• Коллегией при главе администрации Хабаровского края (апрель 1998 г), где диссертант выступал с концептуальным докладом «О совершенствовании управления государственной собственностью, системы учета и контроля за использованием государственного имущества на территории Хабаровского края»
• Коллегией при губернаторе Хабаровского края (октябрь 2001 г) - доклад диссертанта «О совершенствовании деятельности представителей
государства в органах управления хозяйственных обществ, расположенных
на территории Хабаровского края».
Основные положения диссертации докладывались и обсуждались на 24-ой и 25-ой Международных школах-семинарах им. академика С. Шаталина в 2001 г. (г. Воронеж) и в 2002 г. (г. Королев); а также на научно-практической конференции (июнь 2001 г) «Реформирование отношений собственности в Хабаровском крае: опыт, проблемы, перспективы».
Основные положения диссертации нашли отражение в 9 опубликованных автором работах, общим объемом 7.1 п.л.
Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и трех приложения. Общий объем диссертации - 188 стр., библиография включает 211 источников.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ
1.1. Правовой и экономический статус и условия функционирования
госпредприятий
Современный процесс взаимодействия государства и экономики характеризуется возрастанием роли государства в регулировании общественного воспроизводственного процесса в целом. Государственный сектор наряду с антикризисным и антимонопольным регулированием и системой государственных расходов (закупок) представляет важнейшую форму этого взаимодействия.
Государство активно пользуется правами собственника в целях производства общественных благ, регулирования рыночных отношений, проведения антимонопольной политики, политики цен, заработной платы и т.д. Лауреат премии имени А.Нобеля по экономике Дж.Стиглиц в своей фундаментальной работе, посвященной экономической роли государства, подчеркивает, что проблема не ограничивается масштабами государственного участия в экономике, а заключается также в обоснованности выбора целей такого участия и средств их достижения.1 Многие исследователи видят задачу экономической теории в выявлении оптимального соотношения деятельности частного и государственного секторов в экономике. Как отмечает голландский экономист А.Хеертье, речь идет о придании конкретного значения общему положению об оптимальности с точки зрения масштабов и характера общественного сектора. Экономический подход означает рассмотрение тех аспектов роли государства, которые связаны с ограниченностью природных ресурсов, труда и капитала, а также с индивидуальным и общественным благосостоянием.2
В западной литературе представлен широкий спектр взглядов на роль государства и госсобственности. Сторонники свободной рыночной экономики считают, что при равенстве информационных и трансакционных издержек у
1 Stiglitz J.E. et al. The economic role of the state. - Oxford: Basil Blackwell, 1989. P. 5.
2 Op. cit. P. 1.
государственного и частного секторов возможности второго ничем не отличаются от возможностей первого. Представители институционального направления придерживаются утверждения, что эффективная рыночная аллокация ресурсов не может быть достигнута без вмешательства правительства. Многие последователи неоклассической теории сводят задачи государственного вмешательства к защите конкуренции, производству общественных благ, обеспечению прав собственности, контролю над денежной массой и заполнению других "провалов" рынка, отстаивая при этом тезис о неэффективности государственного сектора. Другая точка зрения состоит в убежденности в необходимости функционирования сильного госсектора для достижения социального оптимума в размещении ресурсов и обеспечения эффективного процесса воспроизводства. Как подчеркивает Дж.Стиглиц, при определенных условиях общественные цели могут быть достигнуты на основе частного производства, но частное производство не способно достичь всех целей государственной политики.3
Как отмечает английский экономист П.М.Джексон, в настоящее время большинство экономистов уверено в ошибочности крайних точек зрения, согласно которым правительство должно отвечать за всю экономическую деятельность или не должно делать ничего. Государственные бюрократии не обладают способностями обработки информации, решения проблем координации и создания стимулов, свойственными рынку. Рынки эффективны только при весьма ограниченных и специфических условиях, более того, они продуцируют несправедливое в социальном отношении распределение богатства. Необходимо, таким образом, найти баланс, "третий путь", представляющий собой смешанную экономику, обладающую лучшими чертами рыночной и бюрократической конструкций. В то же время ясно, что государственное предложение общественных услуг сохранит свое значение. Вопрос состоит в его форме и степени регулирования.4
3Ор. cit. P. 41.
4 Jackson P.M. Public sector added value: Can bureaucracy deliver? // Public administration. - L., 2001. - Vol. 79, N
l.-P. 6-7.
Неоднозначна оценка роли государственного сектора в рыночной экономике западного типа и в отечественной литературе. Так, Б.Х. Акбашев на основе тезиса о субъекте хозяйствования как самоорганизующейся системе делает вывод, что "существование государственного сектора не является самоцелью, а представляет собой логическое следствие существования коммерческого (частного) сектора. Сфера государственной экономики, с одной стороны, занимает экономическое пространство, "оставшееся" от коммерческого сектора, а с другой стороны, регулирует деятельность последнего... Основными экономическими функциями государственного сектора являются стабилизация экономического развития, достижение сбалансированного роста, и в этой связи - дополнение, поддержка и стимулирование коммерческого (частного) сектора".5
По нашему мнению, весь современный мировой опыт показывает, что государственный сектор независимо от его физических масштабов служит не вынужденным дополнением частному, а необходимой основой достижения социально-экономического оптимума.
Вопрос о роли и функциях госсектора чрезвычайно важен с точки зрения экономической политики государства. Он особенно актуален в странах переходной экономики, где тенденция к избавлению от наследия тотального огосударствления чрезвычайно сильна, перерастая в программу полного "ликвидаторства". Представляется, что такому подходу должна быть противопоставлена концепция оптимизации масштабов госсектора и повышения эффективности его функционирования с помощью механизмов рыночной экономики и предпринимательских принципов хозяйствования.
Все это заставляет обратиться к анализу ситуации в странах с развитой рыночной экономикой.
При всей широте понятия "государственный сектор" в нашу задачу входит только рассмотрение государственного участия в производстве товаров и услуг, т.е. государственного производственного (предпринимательского) сектора, в рамках которого государство как собственник выступает в качестве непосредственного
5 Акбашев Б.Х. Управление, собственность и государственное регулирование экономики // Российский
10
организатора производства и обмена. Его структурной единицей является предприятие, в котором государство обладает капиталом или его большей частью либо играет решающую роль в управлении, оказывая прямое воздействие на процесс принятия управленческих решений.
Границы государственной собственности характеризуются гибкостью и разнообразием, зависимостью от исторически сложившихся тенденций и современных условий и задач. Так, если в странах Европы высокая доля государства в капитальных активах сформировалась в основном за счет предпринимательского сектора в сфере промышленного производства, то в США и Японии государственные капитальные активы сосредоточивались преимущественно в отраслях инфраструктуры.6
Традиционными сферами госсобственности являются естественные монополии, важные с точки зрения национальных интересов капиталоемкие и низкорентабельные отрасли, крупнейшие системообразующие предприятия сырьевых и топливно-энергетических отраслей, крупномасштабные проекты, имеющие большое социально-экономическое значение. Процесс формирования госсобственности шел, как правило, тремя путями: национализацией объектов, находящихся в частной собственности; созданием новых объектов за счет средств государственного бюджета; покупкой государством объектов у частного капитала.7 В различных странах в собственности государства или под его контролем находились и находятся транспортные предприятия, железные и автомобильные дороги, связь, телекоммуникации, компании авиакосмической, нефтегазовой, электроэнергетической, автомобильной отраслей и т.п.
Согласно методике Европейского центра государственного предпринимательства (ЕЦГП), роль госпредприятий в экономике оценивается по показателям доли госсектора в занятости, в капиталовложениях и в произведенной продукции и услугах и их среднеарифметической величине. Последний показатель
экономический журнал. 1993. № 4. С. 61.
6 Осадчая И.М. Государство и рынок // Общество и экономика. 1977. № 3-4. С.13.
Лукашенко О. Государственная собственность в странах развитой рыночной экономики (анализ опыта
управления) // Вопросы экономики. 1993, № 10. С. 38.
по ЕС составлял середине 1980-х годов 16%, в 1990-х - примерно 13%. Наиболее значительные его величины наблюдались в Австрии (25%), Португалии (24%), Франции (23%), ФРГ (14%). В Великобритании роль госсектора в ходе приватизации снизилась с 19% до 7-8%.8
Существуют многообразные типы государственных предприятий, различающиеся как по видам собственности, так и, что особенно важно, по способам осуществления функций собственника (по формам контроля и управления). В первую очередь выделяются: непосредственная собственность государства, находящаяся под прямым контролем государственных органов управления; государственная акционерная собственность (публичные корпорации) со 100-процентным участием государства; смешанная собственность с контрольным пакетом акций в руках государства; акционерное участие государства в капитале частных фирм и др.9 В последние десятилетия важнейшей тенденцией эволюции госсобственности стало развитие смешанных предприятий, основанных на переплетении государственной и частной акционерной собственности. Здесь, однако, существуют расхождения в вопросе об отнесении таких конкретных предприятий к госсектору. Одна из точек зрения основана на формальном критерии преобладания доли государства в собственности предприятия (более 50%).10 Согласно определению Европейского центра государственного
предпринимательства, государственным является всякое осуществляющее экономическую деятельность предприятие, в котором государство обладает большей частью капитала или играет решающую роль в управлении.11 За этим скрывается множество конкретных типов предприятий, классификация которых возможна по различным критериям, в том числе: по институционально-правовой форме; по собственности; по степени автономности; по сфере деятельности.
8 Балацкий Е.В. Проблемы оценки масштабов и эффективности государственного участия в экономике // Вестник Московского университета. Серия 6, Экономика. - 1997, № 6. С. 34-35; Госсобственность, госкапитализм, приватизация: уроки истории и современность. Материалы конференции. М.: Научный совет по проблемам экономической истории, 1991. С. 178.
9 Леонтьева Е. Государственный сектор в рыночной экономике // Проблемы теории и практики управления. -М., 1995, №5. С. 26.
10 Балацкий Е.В. Указ. соч. С. 26.
" Клинова М.В. Государственное предпринимательство в странах Европейского сообщества. - М.: Наука,
Т*
12
Во всем этом многообразии можно выделить два основных критериальных признака: во-первых, организационно-правовую форму предприятий (институционально-правовой критерий) и, во-вторых, режим функционирования в системе рыночных отношений (экономический критерий).
В соответствии с институционально-правовым критерием выделяются следующие типы госпредприятий:
1) несамостоятельные публично-правовые бюджетные предприятия (называемые также казенными или административными);
2) самостоятельные предприятия публичного права (государственные или публичные корпорации);
3) юридически самостоятельные предприятия, действующие на основе частного права.12
Формы казенного предприятия и государственной корпорации по определению предполагают единственного собственника - государство в лице правительства, конкретного ведомства, регионального органа власти (штата, земли, провинции в странах с федеральным устройством) или муниципалитета. Возможна также форма смешанных предприятий, принадлежащих совместно федеральным, региональным и/или местным органам власти, управление и финансирование которых осуществляется в соответствии с долевой (акционерной) собственностью. Что касается предприятий, действующих на основе частного права, то они могут находиться как в исключительно государственной собственности, так и представлять собой смешанные, государственно-частные акционерные общества.
Пример применения экономических критериев дан в работе В.Е.Савченко, рассматривающего два критериальных разреза - функционирование госпредприятий в качестве рентабельных или убыточных, с одной стороны, и в форме конкурентных предприятий или госмонополий - с другой. Он выделяет четыре группы госпредприятий: 1) госмонополии коммерческого характера,
1988. С. 18.
12 Гассиев А.А., Гурьянов К.В., Клепач А.Н. и др. Государственная власть и предприятие: от команды к партнерству. - М.: Международные отношения, 1991; Леонтьева Е. Указ. соч.; Студенцов В.Б. Государственное предпринимательство: теория и практика // Общество и экономика. 1997, № 3-4.
13
функционирующие как прибыльные предприятия (примеры - производство
' вооружений, алкогольной продукции); 2) неприбыльные госмонополии,
покрывающие свои издержки либо работающие в дефицитном режиме как доноры
I Других объектов (атомные электростанции, железнодорожный транспорт); 3)
работающие на рыночных началах (конкурентные) госпредприятия, только
покрывающие свои издержки, либо работающие как предприятия-доноры
(например, участвующие в приоритетных проектах в области научно-технического
прогресса); 4) конкурентные рентабельные (коммерческие) предприятия. Эту I
четвертую группу В.К.Савченко выделят как госпредприятия, функционирующие в
! режиме государственного предпринимательства, подчеркивая сущностное значение
понятия "предпринимательство" в шумпетерианском смысле. Согласно его определению, "предприятие госпредпринимательского типа - это хозяйственная ячейка, являющаяся полностью или частично государственной собственностью, достигающая высоких коммерческих результатов в условиях конкурентной среды и в то же время реализующая в прямой или косвенной (через перераспределительные процессы) форме социально-экономические цели общества".13
Разумеется, эти границы между типами предприятий имеют гибкий характер и во многом зависят от проводимой государством политики. Иначе говоря, режим функционирования госпредприятий может быть объектом целенаправленного регулирования. Так, проводимая в последние десятилетия политика дерегулирования расширяет сферу госпредпринимательства и способствует коммерциализации госсектора, что можно рассматривать как средство, направленное на повышение его эффективности. Противоположная тенденция выражается в сохранении или увеличении предоставляемых госпредприятиям субсидий, дотаций и т.п. Таким образом, большое значение имеют условия, определяемые характером бюджетных ограничений, изменение которых также может служить средством воздействия на эффективность.
13 Савченко В.Е. Феномен государственного предпринимательства. - М.: Рос. экон. журн., J996. С. 34, 38-39.
14
Повышение эффективности функционирования госсектора и придание ему предпринимательских черт в рамках общей конкурентной среды может рассматриваться как альтернатива приватизации.
Многие зарубежные и отечественные экономисты отмечают, что государственное коммерческое предприятие, будучи обособленным товаропроизводителем, выступает как конкурирующий участник рыночных отношений или, по крайней мере, потенциально может быть поставлено в подобные условия.
1.2. Функции государства по управлению госпредприятиями
В принципе, функция управления госпредприятием (в том числе в условиях смешанной собственности) распадается на две составляющие: контроль собственника, включая вопросы создания, развития и стратегического управления, и оперативное управление хозяйственной деятельностью. Иначе говоря, функция собственника, придаваемая тем или иным структурам властных органов, отделена от функции менеджмента, хотя и в данном случае можно выявить различные формы и масштабы такого отделения, зависящие от организационно-правового положения предприятия. В государственном коммерческом предприятии, действующем как обособленный участник рыночных отношений, это отделение достигает наиболее полного выражения.
Следует отметить, что в реализации правомочий собственника участвуют различные государственные структуры, представляющие разные ветви власти, причем такое деление может быть отнесено как к общегосударственному, так и к региональному и муниципальному уровням управления.
Направления деятельности государства в сфере госсектора могут быть классифицированы следующим образом.
1. Создание правовых условий и законодательное закрепление функций госорганов и положения предприятий. Правовой аспект включает такие характеристики, как статус предприятий как субъектов публичного или частного права, имущественная обособленность и ответственность, организационное
15
единство, государственная регистрация и т.п. Собственник в лице государства через законодательную власть определяет порядок создания, реорганизации, прекращения деятельности госпредприятий, их имущественные права, полномочия и ответственность органов исполнительной власти в области управления, регулирования и контроля.
Роль государства также связана с созданием и поддержанием институциональной инфраструктуры в рамках гражданского общества, прежде всего правовой системы, определяющей и обеспечивающей реализацию прав собственности и контрактных отношений, а также системы регулирования, направленной на стимулирование конкуренции.14
Особое правовое положение госпредприятий определяется невозможностью применения обычной процедуры ликвидации, банкротства, продажи имущества за долги и других санкций без согласия государства. Для этих предприятий, как правило, вводятся особые формы отчетности, а в некоторых случаях они наделяются правом выпуска гарантированных государством ценных бумаг, освобождаются от уплаты процентов по кредитам. В то же время госпредприятия обязаны платить налоги, вести бухгалтерский и финансовый учет в соответствии с установленными законом общими нормами и правилами.
Как указывалось выше, государственное предприятие, действующее в конкурентной рыночной среде, является обособленным товаропроизводителем. Но степень его обособленности и хозяйственной самостоятельности ограничена (по сравнению с частным предприятием), что определяется организационно-правовой формой и соответствующей степенью контроля со стороны государственных властных структур.
Согласно экспертным оценкам западных экономистов, фактическая самостоятельность госпредприятий и их руководства в принятии стратегических управленческих решений невелика,15 что ни в коей мере не относится к
14 Jackson. Op. cit. P. 8.
15 По оценкам на конец 80-х годов, индекс самостоятельности госпредприятий при шкале от 0 (слабая степень) до 100 (высокая степень) составлял в среднем по ЕС 47,6, в среднем по странам ОЭСР 51,4 (См. Клинова М.В. Указ. соч.1, с. 61).
16
оперативному управлению процессами производства, осуществляемому руководством предприятий. Однако не следует забывать, что государственный контроль реализуется и через назначение менеджеров госпредприятий. Организационно-правовой формой государственных коммерческих предприятий определяются процедуры их создания и ликвидации, ответственность, возможность применения процедуры банкротства и т.д.
2. Формирование и финансирование предприятий. Государственные органы исполнительной власти, действующие на основе законодательства и наделенные соответствующими полномочиями, осуществляют формирование предприятий различных организационно-правовых форм. Эта деятельность охватывает создание новых предприятий, вхождение государства в существующие предприятия (путем приобретения пакетов акций), национализацию, акционирование, преобразование административных органов в корпорации или холдинги.
Государство применяет различные формы инвестиционного и текущего финансирования предприятий, т.е. участвует в финансировании как в качестве акционера, так и в качестве прямого участника финансирования работ. Средства прямого участия государства можно подразделить на средства развития и средства, предназначенные на компенсацию вынужденных потерь или увеличения издержек, связанных с реализацией общественных интересов и обязательств. Финансирование осуществляется в форме взносов в капитал, дотаций и субвенций (бюджетное финансирование, целевое выделение средств). По существу, финансированием является также предоставление льготных кредитов, налоговых льгот, государственных гарантий.
К особенностям системы налогообложения госпредприятий относится возможность ее модификации в зависимости от статуса предприятия и его рентабельности. Нередки случаи освобождения публично-правовых госпредприятий от налогов или предоставление им значительных налоговых льгот. Существуют примеры (Франция, Великобритания) освобождения от корпорационного налога и низкорентабельных частноправовых государственных компаний (при сохранении местных налогов).
17

Получить работу