ВВЕДЕНИЕ
Степень взаимозависимости мира повышается с усилением процесса глобализации, который характеризуется своей противоречивостью. В связи с этим, на пороге нового века споры об издержках и выгодах глобализации усилились. По мнению одних — глобализация открывает радужные перспективы, по мнению других — она представляется весьма угрожающей. Именно мнение последних проявилось в виде яростных протестов во время проведения в конце 1999 г. встречи Всемирной торговой организации (ВТО) в Сиэтле, а затем и демонстраций против Всемирного банка (МБРР) и Международного валютного фонда (МВФ). Демонстрация против МБРР и МВФ была вызвана финансовой либерализацией, характерной для процесса глобализации. Для того, чтобы финансовая либерализация пользовалась широкой поддержкой Генеральный секретарь ООН считает необходимым сделать глобализацию более всеохватывающей, а ее блага должны распределяться более справедливо. Он убежден, что этих целей нельзя достичь без более эффективных всемирных учреждений. Например, по мнению
Генерального секретаря ООН, наиболее эффективным средством для достижения важной цели ООН в области развития — ликвидации нищеты в мире — является адекватный уровень финансирования развития1. Безусловно, здесь, в первую очередь, подразумеваются такие организации, как МБРР и МВФ. В связи с этим, в ходе июльской сессии ЭКОСОС 2000 г. подчеркивалась необходимость более эффективной интеграции политики в сферах развития, финансирования, равно как и необходимость более эффективной координации между системой ООН и бреттон-вудскими учреждениями (МБРР, МВФ). А на апрельском 2000 года
' См.: Аннан К. Общая судьба — новая решимость. ООН, Нью-Йорк, 2000, с.4-5.
специальном заседании ЭКОСОС и бреттон-вудских учреждений основное внимание было сосредоточено на усилении финансовых механизмов. Дело в том, что в последнее время в адрес МБРР и МВФ высказывается критика представителями даже тех государств, которые играют ведущую роль в МВФ и МБРР. В частности, это нашло отражение в документах комиссии Мельтцера (по имени председателя экспертной комиссии при конгрессе США, экономиста Аллена Мельтцера), в которых содержится призыв к радикальным реформам МВФ и МБРР.
Критики МВФ и Всемирного банка, включая членов комиссии Мельтцера, считают, что эти два института чрезмерно влиятельны и слишком широки по охвату. МВФ пытается управлять экономической деятельностью более чем 50 стран. Во многих случаях он навязывает программы, реализация которых длится десятилетиями после того, как кризисная ситуация в экономике миновала. Это укрепляет влияние МВФ. В этом МВФ способствует также политика США, которые настаивают на том, что беднейшие страны должны прибегать к помощи программ МВФ, если хотят добиться списания долгов или предоставления прочих видов финансовой помощи помимо МВФ.
Всемирный банк одалживает деньги десяткам стран в рамках сотен программ. А ведь многие клиенты Всемирного банка имеют нормальный доступ к частным рынкам капитала, и заимствования у Всемирного банка — лишь малая доля кредитов, которые эти страны могут получить от остального мира посредством обычных рыночных механизмов.
Комиссия Мельтцера обратила внимание на то, что МВФ, в состав которого входит лишь тысяча профессиональных сотрудников, не может осуществлять экономические программы в десятках стран. Это приводит к поверхностности, чрезмерному навязыванию своего мнения суверенным странам со всеми вытекающими отсюда посредственными результатами. Также было замечено, что МВФ и Всемирный банк частично дублируют
друг друга, и поэтому ни один из институтов не несет полной ответ- ственности за свои действия.
Комиссия Мельтцера рекомендовала провести сокращение обоих институтов, заставить их сфокусировать усилия на основных обязанностях и таким образом улучшить отдачу. МВФ в первую очередь рекомендовано вернуться к кругу своих первоначальных обязанностей: обеспечению макроэкономической стабильности за счет предоставления краткосрочных займов находящимся в критическом положении правительствам стран — членов МВФ. Чтобы сократить свои полномочия и вновь скон- центрироваться на поставленных задачах, МВФ должен прекратить навязывать себя десяткам бедных стран по всему миру.
Что касается Всемирного банка, то ему комиссия рекомендовала сократить деятельность по предоставлению кредитов более богатым развивающимся странам и сосредоточить все внимание на ситуации в бедных странах с их неотложными нуждами. Это повлекло бы сокращение операций Всемирного банка в странах, имеющих кредитный рейтинг, которые уже способны привлекать частный капитал для своего развития. В кредитах Всемирного банка также должно быть отказано странам, в которых доход на душу населения превышает 4000 долл. США. В итоге помощь этого института в первую очередь получили бы действительно нуждающиеся страны.
Чтобы помочь беднейшим странам обрести независимость от МВФ после многих лет подчиненного положения, комиссия Мельтцера рекомендовала полное списание долгов беднейших, глубоко погрязших в долгах стран. Отчасти эти страны обращаются за помощью к МВФ именно потому, что их правительства обанкротились под грузом чрезмерной внешней задолженности. Списание долгов дало бы этим странам возможность поправить финансовое здоровье без необходимости прибегать к постоянной помощи и контролю со стороны МВФ.
Несмотря на подобную критику МВФ и МБРР остаются основными кредитно-финансовыми механизмами в системе ООН.
Осуществление планов ООН во многом зависит от гибкой и эффективной политики МБРР и МВФ. Доказательством этому служит вышеупомянутый доклад Генерального секретаря ООН, пункт 175 которого, в частности, гласит:
«В течение следующих двух десятилетий численность городского населения в мире удвоится, увеличившись с 2,5 млрд. до 5 млрд. человек. Почти все это увеличение придется на развивающиеся страны. Понимание динамики урбанизации и управление ею, равно как и решение вопросов гарантированного землевладения, также являются исключительно важными элементами любой всеобъемлющей политики уменьшения масштабов нищеты. Стремясь решить эти вопросы, Центр Организации Объединенных Наций по населенным пунктам (Хабитат) предпринял две инициативы: Глобальную кампанию за эффективное городское управление и Глобальную кампанию за гарантированное правовладение. Всемирный банк и Хабитат занимаются созданием глобального альянса городов, и их программа в области развития включает план действий под названием «Города без трущоб», осуществляемый под эгидой президента Нельсона Манделы. Цель программы — улучшить к 2020 году условия жизни 100 млн. обитателей трущоб в развивающихся странах».
В пункте 176 этого доклада упоминаются подготовленные МБРР и МВФ документы о стратегии уменьшения масштабов нищеты. Эти документы предусматривают увеличение объема помощи, предоставляемой ООН правительствам, которые полны решимости укрепить свои собственные стратегии уменьшения масштабов нищеты. Используя опыт, а также такие инструменты, как общие страновые оценки и Рамочная программа по оказанию помощи в целях развития, ООН может оказать правительствам содействие в повышении эффективности помощи в
целях развития. ООН, Всемирный банк и МВФ договорились об ¦ осуществлении совместного контроля за прогрессом в этой области в 14
странах; предполагается, что в ближайшем будущем такой контроль будет осуществляться более чем в 20 странах.
Не остается без внимания и такая область, как охрана окружающей
среды. В этом отношении пункт 192 доклада Генерального секретаря ООН
гласит: «В Латинской Америке Экономическая комиссия для Латинской
Америки и Карибского бассейна, действуя совместно с ЮНЕП, ПРООН,
Всемирным банком и Межамериканским банком развития, оказывает
• поддержку работе Форума министров окружающей среды, созданного в
целях содействия осуществлению приоритетных региональных задач в
Ф области охраны окружающей среды».
Согласно пункту 205 доклада, Программа ООН по международному контролю над наркотиками оказывает помощь ряду андских стран в осуществлении комплекса национальных планов сокращения производства и незаконного оборота наркотиков, в том числе прямое содействие бедным фермерам в поисках экономически жизнеспособных альтернатив выращиванию незаконных культур. При осуществлении этих проектов Программа все теснее взаимодействует со Всемирным банком и двусторонними донорами. В Азии Программа оказала помощь в разработке регионального плана действий по сокращению производства наркотиков, а также учитывающих национальную специфику инициатив в Афганистане, Лаосской Народно-Демократической Республике и Мьянме.
Совместно со Всемирным банком и ЮНЕСКО ООН в рамках
Международной продовольственной программы (МПП) оказывает помощь Ш w 15 африканским странам, подписавшим страновые планы действий по
«ф увеличению охвата детей начальным образованием.
Осуществляемая в Африке инициатива ВОЗ по борьбе с малярией имеет целью добиться к 2010 году сокращения масштабов
L
распространения этой болезни вдвое. Путям и способам решения проблемы малярии в Африке было посвящено состоявшееся в апреле 2000 года в Абудже совещание на высшем уровне, в котором приняли участие главы более чем 50 африканских государств, главы государств, входящих в «Группу Восьми», руководители учреждений по вопросам развития и министры здравоохранения стран — членов ОЭСР. Упомянутая инициатива является совместной инициативой ВОЗ, ЮНИСЕФ, ПРООН, Всемирного банка, а также групп по вопросам развития, частных учреждений и правительств. Проводимая ВОЗ при политической поддержке африканских стран кампания «Очистим Африку от полиомиелита» преследует цель уже в этом году искоренить полиомиелит в Африке.
В октябре 2000 года в Аддис-Абебе под эгидой ООН и МБРР прошел Африканский форум по вопросам развития, на котором обсуждалась проблема пандемии ВИЧ/СПИД на африканском континенте. Это очень важная проблема, особенно для стран Африки, где к югу от Сахары проживает лишь 1/10 часть населения Земного шара, на которую приходится более 80% всех случаев смерти от СПИД по всему миру.
Активизация усилий и мобилизация дополнительных ресурсов на борьбу со СПИД — вот задача, поставленная перед крупным межучрежденческим проектом под названием «Международное партнерство против СПИД в Африке». Объектами наиболее активной деятельности в рамках этого проекта выбраны шесть стран: Буркина-Фасо, Гана, Малави, Мозамбик, Объединенная Республика Танзания и Эфиопия.
Россия, другие бывшие республики СССР, страны Центральной и Восточной Европы в разной степени активности преодолевают переходные этапы от централизованной, административно-командной системы к демократическому государству. Одновременно им приходится решать возникающие политические, экономические и социальные проблемы.
L
Россия оказалась перед лицом массы сложных вопросов в социально-экономической области, без решения которых невозможен переход к хозяйству, основанному на рыночных принципах регулирования: формирование условий для появления полностью самостоятельных экономических субъектов, расширение законодательной базы хозяйственной деятельности, создание эффективно функционирующей банковской структуры, налоговой системы и системы ценообразования, достижение макроэкономической стабилизации, проведение структурных преобразований в экономике. Всестороннее реформирование России
» требует как мобилизации национальных ресурсов, так и привлечения
иностранного капитала. В связи с этим возрастает значение Ф сотрудничества с международными финансовыми институтами, которые, в
свою очередь, требуют реформирования. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в связи с этим отметил: «Ослабление экономического и финансового кризиса конца 90-х годов дает возможность подумать над реформами, включая реорганизацию элементов международной финансовой структуры»1.
В Концепции внешней политики Российской Федерации (июль 2000 г.) определен главный приоритет в сфере международных экономических отношений — содействие развитию национальной экономики, которое в условиях глобализации немыслимо без широкого включения России в систему мирохозяйственных связей, включая участие в международных банковских учреждениях. Россия, участвуя, например, в Европейском банке реконструкции и развития (ЕБРР) получает дополнительные возможности привлечения инвестиций, в первую очередь
w в реальный сектор и приоритетные сферы российской экономики.
' См.: Кофи Аннан. Общая судьба — новая решимость. Годовой доклад о работе Организации за 2000 год. ООН, Нью-Йорк, 2000, с.60.
10
Для достижения главных приоритетов внешней политики РФ в сфере международных экономических отношений в Концепции предусмотрена задача — «проводить обслуживание российского внешнего долга в соответствии с реальными возможностями страны, добиваясь максимального возврата средств в счет кредитов иностранных государств»1, полученных в том числе через МБРР.
Россия заключила целый ряд кредитных соглашений не только с ЕБРР, но и с МБРР и МВФ. Своеобразную специфику имеют отношения по реструктуризации внешнего долга России с Парижским и Лондонским финансовыми клубами. Между тем финансовым взаимоотношениям между Россией и вышеуказанными финансовыми учреждениями присущ сложный характер и нередко возникают проблемы как экономико-политического так и правового характера, что предопределяет актуальность данной диссертации.
Цель настоящего исследования — выявить правовые особенности международных кредитно-финансовых организаций (МБРР, МВФ, ЕБРР), проанализировать на основе их учредительных актов отношения между этими организациями и Россией.
Источниковую базу диссертации составили Устав ООН, учредительные документы МБРР, МВФ, ЕБРР, международные кредитные соглашения, заключенные между Россией и вышеуказанными финансовыми учреждениями, а также российское законодательство, касающееся сотрудничества российских кредитно-финансовых учреждений с международными банковскими институтами.
Значительную помощь при написании диссертации оказали труды российских авторов, таких как: Абашидзе А.Х., Азорцев В.В., АнуловаГ.Н., Альтшулер А.Б., Блищенко И.П., Быстрова В.П.,
' См.: Независимая газета, 2000, 11 июля.
г
11
Гилберт М, Горбунов СВ., Злобин М., Капустин А.Я., Касатонов В.Ю., Ключников К.Ф., Колосов Ю.М., Красавина Л.Н., Матюхин Г.Г., Партанский А., Смыслов Д.В., Тункин Г.И., Фаризова И.О., Шансиев Х.Р., Шатров В.П. и другие.
Весьма полезными оказались труды таких иностранных авторов, как: Дамиан X., Дрисколл Д., Камдессю М., Кауфман Р., Хардт Дж., Хьюдз К. и другие.
Научная новизна работы состоит в том, что диссертация является первым в международно-правовой литературе комплексным исследованием проблем взаимоотношений между Россией и международными кредитно-финансовыми учреждениями.
Практическая значимость работы выражается в том, что она может быть использована в процессе преподавания учебных дисциплин «Международное публичное право», «Международное экономическое право» и спецкурса «Международные организации». Основные положения диссертации могут быть также использованы в процессе формирования позиций российской стороны в процессе осуществления сотрудничества с международными кредитно-финансовыми институтами.
12
ГЛАВА I. N> ГРУППА МЕЖДУНАРОДНОГО БАНКА
# РЕКОНСТРУКЦИИ И РАЗВИТИЯ (МБРР)
И РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
§1. История создания, основные цели, структура и функции МБРР
Среди межгосударственных инвестиционных институтов самое заметное влияние на темпы и направление экономического развития
* большинства стран оказывает группа МБРР, координирующая политику экономической помощи промышленно развитых стран и оказывающая
ф помощь развивающимся странам в разработке программ их
экономического развития. Эта межгосударственная инвестиционная группа, включающая МБРР (Всемирный банк) и три его филиала — Международную ассоциацию развития (MAP), Международную финансовую корпорацию (МФК) и Многостороннее инвестиционно-
т гарантийное агентство (МИГА), превратилась в крупнейший мировой
инвестиционный институт. На группу МБРР постоянно приходится не менее половины общего годового объема средств, выделяемых всеми межгосударственными органами развивающимся странам. В среднем в финансовом году (у группы МБРР финансовый год заканчивается 30 июня) МБРР ассигнует этим странам около 17 млрд. долл., а вместе со своими филиалами — около 26 млрд. долл .
МБРР — это первый межгосударственный инвестиционный институт, который был учрежден одновременно с МВФ в июле 1944 г.
V Соглашение о МБРР, ставшее одновременно его Уставом, официально
См.: Международные валютно-кредитные и финансовые отношения. М, 1994, с.462.
13
вступило в силу 27 декабря 1945 г., а свою деятельность Банк начал с 25 июня 1946 г.
Основные цели Банка:
— оказание помощи в реконструкции и развитии стран-членов Всемирного банка путем капиталовложений;
— поддержка частных иностранных инвестиций;
— содействие перспективному сбалансированному росту международной торговли и поддержание равновесия платежных балансов;
— предоставление займов и гарантий.
Главным видом деятельности Всемирного банка является предоставление займов и связанной с ними технической помощи для проектов и программ экономических реформ в развивающихся государствах.
Займы могут предоставляться либо стране-члену Всемирного банка, либо любой ее политико-административной единице, или любому государственному или частному предприятию, расположенному на территории страны-члена Всемирного банка (по данным 1999 г. 176 государствам-членам). Когда государство-член Банка, на территории которого находится проект, само не является заемщиком, оно полностью гарантирует выплату основной суммы долга, процентов и других начислений по займу.
Всемирный банк предоставляет займы и гарантии для осуществления конкретных проектов. В исключительных случаях однако Банк может осуществлять кредитование деятельности, не связанной с индивидуальными проектами, как, в частности, в случае займов на проведение структурных преобразований1.
1 См.: Александровский Е.А. Правовые аспекты операций Всемирного банка// Право и экономика, 1997,
№17-18, с.45.
L
*
Г.
14
МБРР на первых порах был призван с помощью аккумулированных им средств стран-членов и привлекаемых капиталов стимулировать частные инвестиции в западноевропейские страны.
С середины 50-х годов, когда положение в западноевропейских странах стабилизировалось и начался распад колониальной системы, МБРР меняет направление своей деятельности. Его основной целью становится сохранение освободившихся государств в рамках мировой системы хозяйства путем развития в них рыночных отношений.
Всемирный банк как специализированный финансовый институт ООН призван наилучшим образом способствовать выполнению стратегической задачи: интегрировать экономику всех стран-членов с основными центрами мировой системы хозяйства.
Руководящими органами МБРР являются Совет управляющих и Директорат. Совет, состоящий из министров финансов или управляющих центральными банками стран-членов, собирается на свои сессии один раз в год, причем МБРР и МВФ проводят их совместно. Членами МБРР могут быть только страны, вступившие в МВФ. Это требование объясняется тем, что страны-члены Банка обязаны проводить свою валютно-финансовую политику в соответствии с положениями Устава МВФ. Право голоса в органах МБРР определяется паем в его уставном капитале, т.е. здесь применяется та же система «взвешенных» голосов, как и в МВФ. Поэтому организационная структура Банка обеспечивает доминирующее положение небольшой группе ведущих промышленно развитых стран. Так, на 30 июня 1999 г. «семерка» — США, Япония, ФРГ, Великобритания, Франция, Италия и Канада — располагала почти половиной всех голосов в Совете управляющих МБРР, что практически может обеспечить ей право вето при решении многих вопросов деятельности Банка. Причем для принятия наиболее важных решений требуется квалифицированное большинство голосов (85% общего количества). В таких случаях решение может
15
зависеть от позиции только одной страны — США, которые имеют более 17% всех голосов, т.е. столько же, сколько имеют вместе свыше 140 развивающихся стран с небольшими взносами (0,5% и менее у каждой).
Примечательно, что в настоящее время к мелким пайщикам относятся не только такие развивающиеся страны, как Вьетнам или Лаос, но и восточноевропейские страны — Албания, Болгария, Венгрия, Польша, Румыния, Чехия, Словакия, бывшие союзные республики СССР, большинство из которых недавно вступило в МБРР и проводит курс радикальных социально-экономических реформ, активно поддерживаемых МВФ и МБРР. Даже квоты таких крупных стран, как Китай и Индия, составляют около 3% у каждой. А квоты России и Украины равняются 1,8 и 0,8% соответственно.
Характерно, что пост президента МБРР традиционно занимал представитель американских правительственных или финансовых кругов. Штаб-квартира МБРР находится в Вашингтоне — в столице страны, имеющей наибольший пай в капитале Банка. Все это показывает, кто прежде всего доминирует во Всемирном банке, хотя постепенно усиливается влияние других центров — Западной Европы и Японии.
Уставный капитал МБРР, образуемый путем подписки стран-членов на его акции, первоначально не превышал 10 млрд. долл. Переориентация деятельности Банка на обширный регион развивающихся стран вынудила руководство постоянно увеличивать его кредитные ресурсы. В результате подписной капитал к середине 90-х гг. достиг 165 млрд. долл. Таким образом, в настоящее время МБРР по своему акционерному капиталу превратился в крупнейший банк мира. Несмотря на резкое увеличение капитала Банка в 80-е годы, оплаченная часть снизилась до 7% суммы акций МБРР, распределяемых среди стран-членов. Остальная часть подписки может быть востребована Банком лишь в случае отсутствия у него ресурсов для срочного погашения своих обязательств. Именно эта,
16
большая, часть и служит тем гарантийным фондом, под который МБРР заимствует значительные средства, прежде всего на мировом финансовом рынке, выпуская облигационные займы для расширения своих кредитных операций. Таким способом МБРР содействует экспорту капитала из промышленно развитых стран .в развивающиеся, выполняя роль посредника между ними и обеспечивая частных инвесторов двойной гарантией — самого МБРР и правительств стран-членов. Поэтому частные банки и другие кредитно-финансовые институты охотно вкладывают свободные капиталы в облигации МБРР. Получая по этим высококотируемым облигациям солидный доход (в среднем около 7% годовых), инвесторы освобождены от риска.
В последние годы МБРР выступает в роли крупнейшего заемщика на мировом финансовом рынке, заняв среди межгосударственных инвестиционных банков наибольший удельный вес" в сумме выпускаемых ими облигационных займов. Так, с конца 70-х годов МБРР выпускает облигации в среднем на 5 млрд. долл. ежегодно, а в середине 90-х гг. эта эмиссия достигла рекордной суммы в 12,7 млрд. долл. (из 7% годовых). Тем самым МБРР поддерживает относительно высокий уровень ссудного процента, что отвечает интересам частных инвесторов, ищущих наиболее выгодные условия приложения своих капиталов. Следовательно, МБРР с самого начала своей деятельности оказывает заметное влияние на международное движение долгосрочных капиталов.
§2. Особенности кредитных соглашений, заключаемых государствами с МБРР
Кредитная политика МБРР отвечает интересам частного капитала, функционирующего в развивающихся странах. Это проявляется в самой процедуре рассмотрения заявок стран-членов на банковские кредиты. При
17
решении вопроса о предоставлении средств Банк требует широкой информации об экономическом и финансовом положении этих стран, направляет туда свои экономические миссии. Такие миссии, состоящие в основном из представителей промышленно развитых стран, проводят обследование экономики и финансов стран-членов, влияют на составление и выполнение национальных программ их экономического развития. В рекомендациях миссий МБРР приоритет отдается развитию частного сектора экономики и привлечению иностранного капитала в развивающиеся страны. Деятельность этих миссий не может не затрагивать суверенитет стран-членов. Если рекомендации МБРР не принимаются страной, испрашивающей кредит, то зачастую он не предоставляется. Причем делаются попытки ограничить доступ и к другим источникам международных кредитов, поскольку МБРР не только координирует свою кредитную политику с другими международными валютно-кредитными и финансовыми организациями, прежде всего с МВФ, но и возглавляет большинство консорциумов и клубов помощи отдельным развивающимся государствам, используемых развитыми странами-донорами для более эффективного использования своей двухсторонней официальной помощи развитию.
Общая сумма кредитов, представленных Банком за годы его деятельности, достигла 235 млрд. долл., причем более 1/3 этих ассигнований (80 млрд. долл.) приходится на 1989-1993 гг. Тем самым МБРР осуществляет воздействие на экономическое развитие развивающихся стран, особенно путем регламентации инвестиционной политики стран-заемщиков, поскольку кредиты Банка покрывают в среднем лишь около 30% общей стоимости кредитуемых объектов, а остальная часть расходов по объекту должна обеспечиваться за счет внутренних источников кредитования и финансирования или иных внешних источников. Основная задача МБРР — кредитование конкретных |
