ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Происходящие в России демократизация общественной жизни, формирование основ правового государства и гражданского общества вызывают необходимость изменения форм и методов деятельности всех правовых институтов. И прежде всего представительных органов субъектов Российской Федерации, получивших в современных условиях новые возможности для своей деятельности. Нормативная база, регулирующая правовой статус и деятельность парламентов субъектов Российской Федерации, нуждается в совершенствовании, а в отдельных случаях - в толковании Конституционным Судом.
В таких условиях становится важным изучение зарубежного опыта создания и функционирования представительных органов субъектов современных федеративных государств, исследование их нормативно-правовой базы и организационно-правовых основ деятельности. Использование опыта, накопленного зарубежными государствами, может способствовать совершенствованию отечественных институтов конституционно-правового регулирования, применению наиболее эффективных моделей и отказу от институтов, продемонстрировавших свою невысокую продуктивность на практике.
Интересным в этом плане является опыт работы представительных органов субъектов Федеративной Республики Германия. Германия -крупная западноевропейская федерация, известная не только разнообразием региональных ландшафтов, но и собственной моделью «кооперативного федерализма». Состоявшиеся в последние годы встречи парламентариев и государственных деятелей России и Германии, семинары ученых, встречи экспертов-аналитиков выявили
возможности использования опыта ФРГ в конституционно-правовом строительстве России. Оказалось, что стартовые условия формирования федеративных систем России и Германии имеют общие черты. Немецкая система федерализма, которую мы знаем сегодня, родилась после капитуляции Германии во второй мировой войне. Во многом на ее формирование наложила отпечаток деятельность союзников. Таким образом, германский и российский федерализмы - в определенном смысле модели сознательного дизайна.
Россия в конце прошлого столетия и послевоенная Германия переживали схожие системные трансформации, в рамках которых строительство федеративных отношений было лишь одним из направлений эволюции. После окончания второй мировой войны Германия оказалась перед необходимостью создания новой государственности и основ федерализма, уничтоженных в период фашистской диктатуры. Новая Конституция была призвана закрепить перемены в государстве. Необходимость принятия новой Конституции явилась очевидной и в Российской Федерации в период кардинальных преобразований общества.
Интересен для России и позитивный опыт Германии, сумевшей в короткие сроки выйти из послевоенного кризиса. Проблемы ФРГ во многом оказались близки проблемам современной России, преодолевающей последствия кризисных явлений. Германия сумела выйти из кризиса и достичь уровня развития передовых стран современного мира. Немаловажную роль в этом процессе сыграла деятельность ландтагов германских земель, направленная на максимальную реализацию возможностей регионов в развитии государства и на создание новой законодательной базы субъектов федерации, закрепляющей принципы федерализма Германии.
Позитивный опыт представительных органов субъектов федерации Германии может быть использован и в процессах трансформации российской действительности.
Научные разработки и монографические исследования, анализирующие и обобщающие опыт деятельности ландтагов отдельных земель ФРГ, в отечественной науке отсутствуют. Поэтому интерес к аспектам поставленной проблемы представляется логически обоснованным, естественным и закономерным.
Степень разработанности темы. Выбор темы диссертационного исследования обусловлен ее актуальностью и недостаточной разработанностью вопросов правового регулирования деятельности Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия в зарубежной и отечественной науке.
Основа представлений о конституционном статусе парламента как законодательного представительного органа власти была заложена выдающимися мыслителями У. Бэджготом, Г. Гроцием, Ш.Л. Монтескье, Ж.- Ж. Руссо.
Исследование конституционно-правового статуса парламентов субъектов современного федеративного государства нашло свое отражение на страницах работ российских ученых А.В. Зиновьева, Б.С. Крылова, В.В. Маклакова, А.А. Мишина, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, Ю.П. Урьяса, Н.П. Фарберова, В.Е. Чиркина и др.
Серьезный анализ исследования конституционно-правового статуса земельных парламентов был проведен немецкими учеными, среди которых X. Больдт, К. фон Бойме, У. Веттах, К. Дестнер, Ф. Иензее, П. Кирххоф, Т. Маунц, Ю. Окерманн, В. Патцельт, К. Хессе, К. Штайн, К. Штерн.
Однако научные работы, в которых конституционно-правовой статус Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия являлся бы предметом специального исследования, отсутствуют. Вопросы конституционно-правового регулирования на территории данной земли рассмотрены лишь в контексте иных проблем. Опыт деятельности Ландтага остается необобщенным. Стремясь восполнить данный пробел, диссертант считает необходимым исследовать
конституционно-правовое регулирование деятельности Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия в свете современного состояния законодательства Германии, в частности, законодательства земли Северный Рейн-Вестфалия.
Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере формирования и деятельности Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия.
Предметом исследования выступают конституционно-правовой статус парламента земли Северный Рейн-Вестфалия, а также материальные и процессуальные нормы, регламентирующие его деятельность.
Цель и основные задачи исследования. Целью работы является проведение комплексного исследования процесса функционирования Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия как конституционно-правового института. Проведение исследование предполагает использование широкого круга источников и результатов научного поиска отечественных и зарубежных ученых, а также анализ практической деятельности Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия.
Для достижения цели исследования диссертантом были поставлены следующие задачи:
- изучение трудов ученых, в которых нашли отражение
теоретические и практические аспекты деятельности Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия;
- анализ содержания статуса парламента субъекта федерации
Германии;
- исследование порядка формирования, структуры, функций,
статуса депутатов и фракций Ландтага;
- изучение полномочий парламента земли в сфере
законодательства и контроля над деятельностью органов исполнительной власти;
- анализ юридических взаимоотношений Ландтага с другими
органами государственной власти.
Методология исследования. При решении поставленных задач автор опирался на общенаучные, частно-научные и частноправовые методы, такие как историко-правовой, формально юридический, лингвистический, метод сравнительного правоведения, качественного анализа и другие современные методы познания, разработанные наукой и апробированные практикой.
В диссертационном исследовании использованы научные работы немецких авторов по проблемам конституционно правового статуса представительных органов субъектов федерации Германии, данные социологических исследований, опросов общественного мнения, интервью, публицистические материалы по вопросам общественно-политической жизни Федеративной Республики Германия.
Нормативную базу исследования составили нормы международного права, регулирующие порядок формирования выборных органов государственной власти, Основной Закон Федеративной Республики Германия, Конституция земли Северный
Рейн-Вестфалия, Регламент Ландтага и подзаконные нормативные акты, регулирующие взаимоотношения Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия с другими органами государственной власти. В работе использованы постановления Федерального Конституционного Суда ФРГ и Конституционного Суда земли Северный Рейн-Вестфалия.
Научная новизна исследования определяется темой исследования, комплексным подходом к ее изучению. Работа представляет собой логически завершенное монографическое исследование теоретико-методологических и прикладных аспектов конституционно-правового статуса Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия.
Впервые в отечественной науке в данном диссертационном исследовании рассматривается место Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия в системе органов государственной власти ФРГ, порядок его формирования и структура, правовой статус депутатов и фракций парламента земли, а также специфика законотворческой и контрольной деятельности Ландтага.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В связи с постепенным нарастанием централизации внутри федерации и интеграционными процессами в Европе полномочия Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия претерпели значительные изменения, повлекшие смещение деятельности земельного парламента в сферу полномочий, касающихся контроля над функционированием органов исполнительной власти.
2. В вопросах представительства земель в делах Европейского Союза Ландтаг земли Северный Рейн-Вестфалия играет второстепенную роль. Такое положение связано с тем, что:
- во-первых, полномочия по представительству земель как на уровне федерации, так и на уровне ЕС практически в полном объеме переданы органам исполнительной власти;
- во-вторых, отсутствует своевременное информирование Ландтага о рассмотрении Европейским Союзом вопросов, затрагивающих интересы земель, что создает ситуацию «информационного вакуума» Ландтага и препятствует своевременному принятию решений.
3. Парламентский Контрольный орган и Комиссия «G-10» Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия, призванные контролировать законность деятельности министра внутренних дел, а в случае необходимости, - отменять его решения, наделены полномочиями, свойственными суду. В связи с этим их деятельность следует рассматривать как дублирующую судебные органы, и признать существование данной комиссии нецелесообразным.
4. В связи с необходимостью совершенствования законодательного процесса Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия, целесообразным следует рассматривать предложение о внесении норм, регулирующих совокупность требований к законопроектам, выносимым на рассмотрение парламента земли.
5. В связи с наличием практики досрочного прекращения деятельности депутатов по различным причинам и отсутствием законодательного закрепления механизма данной процедуры рациональным возможно рассматривать предложение о внесении в Конституцию Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия норм, регулирующих необходимость досрочного прекращения деятельности депутата парламента в случаях: смерти депутата, в результате признания выборов недействительными, в случае лишения мандата в связи с
Субъект зак свой законопрое!
законопроект регулирует предмет, не относящийся к ведению
Ландтага;
содержание законопроекта подразумевает в своем содержании
вмешательство в сферу судебной власти.
шодательной инициативы обладает правом отозвать :т в любое время до проведения второго чтения в том
случае, если ни один депутат Ландтага не возражает против этого (§ 90 Регламента).
Обсуждение
решает вопрос о
законопроекта. Президент Ландтага, к которому
представляются зсе законопроекты, совместно с Советом старейшин,
вынесении законопроекта на повестку дня пленума (§
74 Регламента).
Законопроекты рассматриваются в двух чтениях. Однако для принятия законопроектов об изменении Конституции земли, о бюджете, о финансировании общин и о внесении изменений и дополнений в эти законы требуется три парламентских чтения.
При так называемом первом чтении, проводимом на пленуме
Ландтага, проис: Результатом его его на доработку
шдит обсуждение закона, его основных положений, может стать отклонение законопроекта или передача и обсуждение комитета или комитетов Ландтага (§ 26
i
Регламента). Есл^и законопроект рассматривают несколько комитетов, то один из них назначается ответственным. С этого момента комитеты и фракции начинают закрытые совещания по законопроекту. Комитеты имеют право привлекать к участию в своих совещаниях экспертов (§ 30 Регламента) ил^ решать вопрос о проведении так называемых
11
зарубежных стран студентами и аспирантами высших и средних юридических учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Диссертация
подготовлена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, на которой состоялось ее обсуждение.
Основные положения работы изложены в выступлениях и тезисах к докладам на научно-практических конференциях: «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений несовершеннолетних» (Санкт-Петербург, 26-27 ноября 1999 г.); «Судебная реформа и эффективность деятельности органов суда, прокуратуры и следствия» (Санкт-Петербург, 29 апреля 2000 г.); «МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы» (Санкт-Петербург, 22-23 сентября 2000 г.); «Судебная реформа и эффективность деятельности органов суда, прокуратуры и следствия» (Санкт-Петербург, 21 апреля 2001 г.), а также нашли свое отражение в учебном процессе Санкт-Петербургского университета МВД России и Калининградского юридического института МВД России.
Результаты диссертационного исследования отражены автором в научных публикациях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка источников и использованной литературы, приложений.
12
Глава 1. Ландтаг земли Северный Рейн-Вестфалия: правовой статус, порядок формирования, внутренняя
структура
§ 1. Ландтаг в системе органов государственной власти Федеративной Республики Германия.
Для того чтобы наиболее четко определить место Ландтага земли Северный Рейн-Вестфалия, необходимо, на наш взгляд, рассмотреть всю систему органов государственной власти ФРГ.
Конституция Федеративной Республики Германии, выработанная в 1948-1949г.г. только для Западной Германии, в 1990г. стала Основным законом для всей объединенной Германии.
Интеграция ГДР в состав ФРГ, осуществленная 3 октября 1990г., была проведена путем присоединения; ГДР исчезла как юридический субъект. Присоединение произошло на основе ст.23 Основного закона ФРГ в действовавшей в то время редакции. Эта норма, перечислявшая земли ФРГ, устанавливала, что "в остальных частях Германии он (Основной закон) должен вступить в силу по их присоединении"
Проект Основного закона был принят 8 мая 1949г. и вступил в силу 23 мая 1949г. В основу акта были положены конституционные традиции Германии (Конституция 1871г., Веймарская Конституция 1919г.), учтены конституционные тенденции послевоенного времени и указания оккупационных властей1.
Статья 20 Основного закона говорит о том, что Федеративная Республика Германия является демократическим социальным правовым
См.: Конституции зарубежных государств: учебное пособие/ под ред. В.В. Маклакова.-М.:БЕК,1997.-С143.
федеративным государством с республиканской формой правления. Основной Закон гарантирует демократическое государство путем установления норм, закрепляющих принадлежность власти народу. Он, в свою очередь, осуществляет ее посредством выборов и проведения голосования по различным вопросам, а также через специальные органы.
Концепция правового государства не определена четко в Основном Законе. Однако, основываясь на нормах, содержащихся в нем, можно сделать следующий вывод: правовым является такое государство, которое признает в качестве своих непременных особенностей и институтов разделение властей, независимость суда, законность управления, правовую защиту граждан от нарушения их прав государственной властью. Но решающим все-таки является то, что оно подчеркивает подчиненность государственной и общественной жизни типичным элементам, характерным для права.
В систему правового государства Германии интегрирован и принцип разделения властей как по горизонтали - разграничение компетенции между органами одного уровня, федерального и земельного, так и по вертикали - разграничение компетенции между федерацией и землями1.
В соответствии с принципом разделения властей, на уровне федерации существуют три основных ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная.
Законодательная власть представлена Бундестагом и Бундесратом. Бундестаг является предстательством народа, проживающего на территории федерации. Он состоит из депутатов, избранных
1 См.: Государственное право буржуазных и освободившихся стран: Учебник/ отв. ред. И.П. Ильинский и Л.М. Энтин. - М.: Межд. Отношения. - 1988. - стр. 235.
14
непосредственно народом (ст. 38 03). Выборы в Бундестаг проводятся по смешанной избирательной системе. Депутаты имеют свободный мандат. Бундесрат является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются правительствами земель и отзываются ими. Поэтому никакого срока полномочий для этого органа Основной Закон не устанавливает. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропорционально ему1.
Исполнительная власть в масштабе федерации принадлежит Президенту, Федеральному Правительству и Федеральному канцлеру. Федеральный Президент избирается на пять лет косвенными выборами — Федеральным собранием, которое состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избранных представительными органами земель (ландтагами) пропорционально числу их депутатов в Бундестаге. Выдвинуть кандидата на должность Президента может любой член Федерального собрания. Президентом может быть избран гражданин, достигший 40 лет, обладающий избирательными правами. Для избрания в первых двух турах необходимо абсолютное большинство, в третьем — относительное большинство. Одно и то же лицо может быть избрано Президентом только на два срока.
Основное право руководства государством в ФРГ принадлежит правительству, состоящему из Канцлера (председатель правительства) и министров. Особую роль в правительстве играет Канцлер, в связи с чем ФРГ нередко называют «канцлерской республикой»2.
1 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп.- М.: Юристь, 2001. - С. 454.
2 См.: там же. -С. 450.
15
Федеральный Канцлер избирается Бундестагом по предложению Президента. Избранным считается лицо, которое получит абсолютное большинство голосов в Бундестаге. Если предложенное Президентом лицо не получает абсолютного большинства голосов, Бундестаг сам может выдвинуть кандидатуру Канцлера. Для избрания в первом туре также требуется абсолютное большинство, во втором туре — относительное (второй тур на практике не применялся). Министры назначаются Президентом по предложению Канцлера и увольняются Канцлером (юридически — это делается актом Президента по требованию Канцлера).
Говоря о федеральной судебной власти, нужно заметить, что она имеет сложную структуру. Помимо Федерального конституционного суда, существуют еще пять ветвей правосудия: общая, административная, финансовая, трудовая и социальная юстиция. Все высшие судебные органы независимы по отношению друг к другу и остальным органам государственной власти. Особым статусом наделен Федеральный конституционный суд, который призван быть «хранителем»1 Основного Закона ФРГ. К его компетенции относится разрешение споров между федеральными органами, а также решения по конституционным жалобам. Решения Федерального конституционного суда имеют в определенных случаях силу закона.
Можно констатировать тот факт, что четкость разделения функций высших органов государственной власти не является столь важной для Основного закона. Принципиально важно разделить три вида власти (государственные функции) между собой и достичь тем самым взаимного сдерживания, контроля над властью и равновесия между
1 См.: Staats- und Verwaltungsorganisation in Deutschland/ hrsg. Bundesakademie fur offentliche Verwaltung.- Bonn: 1993.- f.f. 241.
16
этими тремя государственным функциями. Важно, чтобы ни одна из государственных функций не превалировала.
Таким образом, Основной закон стремится не к абсолютному разграничению государственных функций, а к установлению равновесия в целях сдерживания государственной власти.
В статье 28 абз.1 Основного Закона речь идет об основах социального правового государства, построенного по типу республики. Принцип социального государства имеет согласно статье 79 абз. 3 Основного закона вечные гарантии со стороны Основного закона1. В Основном законе не дается понятия "социальное государство". Он оставляет за законодательной и исполнительной властью право наполнить понятие "социальное государство" конкретным содержанием, т.е. раскрыть его на практике. Если реальное устройство общества не совпадает с его конституционно-правовой характеристикой, то оно должно быть изменено таким образом, чтобы достичь соответствия.
Федеративная Республика Германия представляет собой федеративное государство, в котором государственная власть поделена в соответствии с Основным Законом между федерацией как целостным государством, и шестнадцатью федеральными землями, включая города-государства, которые, в свою очередь, являясь составной частью федерации, остаются самостоятельными государствами с хотя и ограниченной, но независимой от федерации государственной властью2.
Немецкую систему взаимоотношений между федерацией и землями
См.конституции зарубежных государств: Учебное пособие/сост. В.В.Маклаков.-М.:БЕК.-1997.-С186.
2 См.: Staats- und Verwaltungsorganisation in Deutschland/ hrsg. Bundesakademie fur offentliche Verwaltung.- Bonn: 1993.- f.f.12.
17
принято называть «кооперативным» федерализмом1. Это определение таит в себе некоторые ловушки. Во-первых, в научной германоязычной литературе термин «кооперативный федерализм» часто используется не для описания модели германского федерализма, но для оценки известного периода его развития, а именно: с середины 1960-х до середины 1970-х годов. Во-вторых, даже когда данный термин используется для описания модели как таковой, нужно иметь в виду, что это не собственно германское изобретение. Немецкая научная мысль позаимствовала его в американских дебатах. Впоследствии термин получил свой перевод, обозначая, как правило, двухуровневую систему, где каждый уровень отделен друг от друга и имеет элементы самостоятельности, собственные компетенции для выполнения своих задач. «Кооперативный федерализм», помимо прочего, подразумевает существенную роль переговоров, посредством которых интересы различных факторов, с одной стороны, позиционируются, а с другой -должны быть адаптированы с выгодой для всех. Это, безусловно, сильная сторона германского федерализма и германской демократии, которую иногда называют «переговорной демократией»2.
Основной закон четко определяет основы федеративного устройства ФРГ:
1. Конституционный порядок в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социально-правового государства; федерация гарантирует соответствие конституционного порядка земель положениям конституции
1 См. также: Столяров М. В. Россия в пути: новая федерация и Западная Европа: сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. - Казань: ФЭН, 1998.
2 См.: Бусыгина И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. 2000. № 5. С. 115, |
