Введение.
Процесс реформирования российского государства, начатый в 90-е годы XX столетия, позволил за относительно короткий период времени произвести перестройку административно-командной системы, изменить структуру и функции управления, заложить основы правового государства с рыночной экономикой. Россия во многом повторила путь Европы послевоенного периода, когда для предотвращения возможной реставрации тоталитарных режимов в основу новой европейской государственности были положены принципы децентрализации власти, приоритетного развития местного самоуправления, становления гражданского общества.
Неизбежным следствием отказа от планово - распределительной экономики и перехода к рыночной системе хозяйствования в России стала реформа властных институтов государства. Первым шагом на сложном и противоречивом пути трансформации государственного устройства страны, следует считать принятие Конституции Российской Федерации, которая определила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. За последние годы был принят ряд законодательных актов, прямо или косвенно затрагивающих вопросы развития местного самоуправления. С формальной точки зрения можно говорить, что создана определенная законодательная основа функционирования этого важного института гражданского общества.
Фактически же, как отмечено в Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимание проблемам местного
самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах».1
Процесс укрепления российской государственности и социально-экономические преобразования, осуществляемые на современном этапе, предопределяют необходимость модернизации системы местного самоуправления и муниципального управления.
Важным элементом происходящей модернизации общественной системы управления стала муниципальная реформа. Именно на местный уровень должен быть перенесен центр тяжести в решении проблем обеспечения жизнедеятельности населения. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим устойчивость и демократический характер развития общества и государства. Реализация конституционного права населения на достойную жизнь, безопасную и здоровую окружающую среду выдвигает на первый план задачи совершенствования системы социального управления муниципальными образованиями, их экономическими структурами, создания оптимальных моделей территориальной организации, рационального распределения полномочий между всеми уровнями власти. Это является одной из важнейших составляющих концепции национальной безопасности России в современных условиях.
Россия, обладая огромным национальным богатством: развитым человеческим капиталом, природно - ресурсным, научно - техническим и материально - производственным потенциалом, по уровню жизни значительно отстает от современных индустриальных держав мира. При всех положительных итогах реформирования, отмечается серьезный спад уровня жизни значительной части российских граждан.
1 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, http: www.ru /documents/482441. html.
В Российской Федерации средняя продолжительность жизни мужчин составляет 55,5 лет, только 7% детей рождаются абсолютно здоровыми, детская смертность за последние 10 лет возросла в 42 раза, взрослая - в 12 раз. Общим итогом этого является ежегодное уменьшение населения страны на 750 тыс. чел.2
По данным специальной разработки обследования бюджетов домашних хозяйств и баланса денежных доходов и расходов населения Владимирской области, в 2004 г. 608 тысяч человек (37, 8 % населения области) имели
# •
доходы ниже величины прожиточного минимума (уровень бедности). Из этого числа у 4,4 % доходы составили лишь половину прожиточного минимума, доходами от 0,5 до размеров прожиточного уровня располагали 33,4% населения, от 10-го до 2-х - 48,4%, от2-х до 3-х - 11,0 %, свыше 3-х размеров прожиточного минимума имели доходы 2,8% населения области.3
В настоящее время сохраняется неприемлемое социальное расслоение, в ряде регионов имеет место высокий уровень безработицы, распространение социально - генетических заболеваний, криминализация в молодежной среде.
Все эти проблемы стали фактом повседневной жизни на местном уровне: в конкретном городе, селе, районе, микрорайоне. Именно в муниципальных образованиях проходит самая важная для подавляющего числа людей повседневная жизнь. До 80% всех «бесплатных» (гарантированных Конституцией РФ) социальных благ и более 90 % платных услуг почти каждый житель России получает исключительно по месту постоянного проживания.4 Вопросы местного значения призвано решать местное самоуправление. Но, оно есть институт исторически формирующийся, требующий высокого уровня гражданского самосознания, личной
2 По прогнозу Госкомстата, до 2016 г. численность населения будет сокращаться и достигнет 134,4 млн. человек, что на 7 % меньше, чем в начале 2001г. Численность населения трудоспособного возраста сократиться на 6,7 млн. чел, или на 8%.Пенсионеров в 1,6 раза будет больше, чем детей.
3 См.: Мироедов А.А. Бедность в системе показателей государственной статистики Сб. Экономический рост и проблемы бедности в регионе Под. ред. Гутмана Г.В., Дигилиной О.Б., Владимир. 2004. С. 38.
4 Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, ,право, статистика. М.: Эдиториал УРСС, 2001. С.34
ответственности и солидарности членов местного сообщества, который нельзя создать простой фиксацией в Конституции, других законодательных актах.
Неблагополучное состояние российского местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения накопившихся проблем.
Сегодня необходимо признать, что в ходе муниципальной реформы в России сформировано не «местное самоуправление», как единство права власти местного населения и организационных форм ее осуществления в пределах конкретных территорий, а именно «местная власть»5 в виде структуры органов управления, слабо связанных с местным сообществом. Причина данного, объективно существующего противоречия, порождается самой сутью формирующейся системы российского самоуправления, сложившейся в ходе правовой, бюджетной, налоговой и собственно муниципальной реформы.
Провозглашенная в Конституции РФ модель местного самоуправления, в основе которой лежит принцип отделения муниципальной власти от государственной, существует лишь как юридическая форма. Реальное содержание взаимосвязи государственных и муниципальных органов власти свидетельствует о том, что в Российской Федерации формируется система местного самоуправления, предполагающая укрепление вертикали исполнительной власти при одновременном и параллельном существовании представительных муниципальных органов власти, функционирующих на основе выборности, что в большей степени, соответствует социокультурным традициям страны.
Этот противоречие приводит к недостаточному учету интересов граждан в процессе управления муниципальными образованиями и проявляется в негативном развитии целого ряда социально - экономических процессов, требующих своего непременного разрешения.
5 К сожалению, данная правовая категория, как и другие, например: «полномочия», «компетенция», «разделение властей» оказались не достаточно разработанными в российском законодательстве.
8
Актуальность исследования обуславливается наличием
системного кризиса (социального, политического, экономического, духовного, национального) в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации, и неотложностью решения назревших проблем. Наиболее острыми из них являются:
• кризис в области государственного управления, низкий уровень политической элиты, которая не смогла правильно ответить ни на один вызов времени;
• недооценка политической элитой роли местного самоуправления как фактора национальной безопасности государства;
• отсутствие современной системы муниципального управления, прочно основанного на муниципальном знании;
• не полное соответствие практики осуществления местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений;
• несовершенство законодательной базы в сфере местного самоуправления,
• отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
• несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально- финансовым ресурсам.
Не вызывает сомнений необходимость критического . анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.
При этом нельзя считать обоснованным радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1,2, 9 Конституции РФ) может привести к выходу за пределы действия Европейской хартии местного самоуправления, новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-экономических и политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет, по сути, к замене местного самоуправления государственным управлением.
В тоже время необходимо отметить, что наличие глубокого и системного кризиса в осуществлении местного самоуправления в российской Федерации требует перехода к новым методам социального управления муниципальными образованиями, методам, которые помогают преодолеть отчуждение населения от власти на местном уровне, способствуют реформированию ее оргструктур и включению населения в решение собственных проблем под свою ответственность.
Ситуация, сложившаяся в области формирования российского института местного самоуправления, как базового института государственности и основы гражданского общества, не имеет аналога в мире. При формировании российской системы законодательства был использован отечественный исторический опыт, опыт и практика развитых стран мира. Однако не были учтены два момента: во - первых, до 1993 года местное самоуправление в Российской Федерации было встроено в систему государственного
административно - командного управления, элементы которого без критического анализа оказались перенесенными в новую структуру местного самоуправления. Во - вторых, большинство стран, опыт которых был использован в ходе разработки принципов муниципальной реформы,
10
находятся, как правило, в лучшем социально - экономическом положении. Соответственно, социально - экономические условия деятельности органов местного самоуправления в таких странах значительно отличаются от российских реалий.
В начале XXI века в стране выделяется целый комплекс
экономических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), политических (падение доверия населения к институтам власти), социальных (распад существующей социальной инфраструктуры) проблем. Проявляются как сепаратистские настроения, так и призывы восстановить жесткую централизацию управления.
В сложившейся ситуации развитие местного самоуправления способно сохранить единство, обеспечить противодействие сепаратистским
тенденциям, а в дальнейшем экономический подъем страны, активное участие граждан в реализации их конституционных прав при сохранении многообразия национальных, культурных и исторических традиций населения.
Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию подчеркивает важность развития данного института местной власти: «Хотелось бы еще раз подчеркнуть: без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным ».6
В 2003 году принята новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, которая положила начало новому этапу в развитии местного самоуправления. Однако, на наш взгляд, многие проблемы, и в первую очередь, связанные с отсутствием современной системы муниципального управления, прочно основанного на муниципальном знании, недостаточно разработаны, и требуют принятия соответствующих
6 Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, http: www.ru /documents/ 482441. html.
11
законодательных и управленческих решений. В этой связи исследование сущности муниципального управления и направлений совершенствования социального управления муниципальным образованием, как территориальной единицы местного самоуправления имеет важное научно-практическое значение и предопределяет актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретике методологические основы учения о местном самоуправлении и муниципальном управлении были заложены в XVIII- XIX вв.
Конституционное движение, толчок которому дали американская и Великая французская революции, привело не только к появлению новых форм организации центральной власти, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления на началах, свободных от сильной бюрократической опеки. Широкое распространение получили взгляды Т. Джефферсона на самоуправление небольших общин как идеальную форму государственности. Эти воззрения породили концепцию «слоеного пирога» власти, согласно которой муниципалитеты признавались четвертой властью, контролируемой законом и судом, но не подчиненной правительству и его органам на местах.7 Идея независимости местного самоуправления была крупным теоретическим достижением ранней буржуазной демократии.
Вопросы организации местного самоуправления и управления на протяжении многих лет привлекали к себе внимание ученых. В первой половине XIX века эти проблемы освещались в работах Р. Гнейста, А. Токвиля, Ф. Тейлора, М. Вебера, Л. Штейна и других.
В России разработка данной проблематики нашла свое отражение в трудах представителей различных школ общественной мысли: народнической, либеральной, консервативной, либерально- консервативной, марксистской. Они пытались с разных сторон отразить в своих программных документах
7 См.: Барабащев Г.В. Местное самоуправление. Изд- во МГУ, 1996. С.104
12
интересы разных социальных групп общества. В трудах российских ученых Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Велихова Л.А., Градовского А.Д., Дитятина И.И.., Лешкова В.И., и др. давался анализ естественно-правовых основ самоуправления, опыта организации местного управления в зарубежных странах, взаимоотношений органов местного самоуправления с государственной властью и др.8
О неослабевающем интересе к местному самоуправлению свидетельствуют многочисленные работы, посвященные вопросам
реформирования муниципальной власти в России. В том числе труды: С.А. Авакьяна, Л.И. Абалкина, А.Н. Алисова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, Л.А. Велихова, А.Г. Воронина, А.Г. Гладышева, А.Л. Гапоненко, СЮ. Глазьева, Данакина Н.С., Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Радченко, В.В. Таболина, О.А.Уржа
Теоретические аспекты социального управления местными сообществами изложены в работах В.Н.Иванова, А.В.Иванова, СБ. Мельникова, Патрушева В.И., А.И. и др.
Значительно меньше исследований посвящено проблемам гарантий местного самоуправления, правам граждан на реализацию местного самоуправления, в том числе территориального общественного самоуправления. О гарантиях местного самоуправления пишут К.И.Амирбеков, И.В.Граф, Д.Г.Жаромский, о современных методах развития местных сообществ -В.Н.Иванов, В.И.Патрушев.
Практически остались без серьезного внимания фундаментальные вопросы полномочий муниципальных образований и органов местного самоуправления. Причины сложившегося положения заключаются в постоянном законодательном изменении статуса и полномочий органов
8 См., например: Безобразнов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1974; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. I, И. III. 1869- 1871; Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. I. СПб.: Тип. П.П. Меркульева, 1875. и др.
13
местного самоуправления, а также в отсутствии муниципальной науки, основанной на законах и принципах социального управления, которая позволяла бы теоретикам и практикам муниципального управления заполнять возникающие проблемы в управлении муниципальным образованием на основе методологии устойчивого развития.
Многие аспекты социального управления муниципальными
образований в современных условиях носят дискуссионный характер. В научных публикациях по данной проблематике высказываются различные, а порой взаимоисключающие точки зрения, особенно это касается проблем формирования системы и структуры органов местного самоуправления, их деятельности по реализации вопросов местного значения. Тем не менее, исследования в данной области остро необходимы, так как проведение нового этапа реформы местного самоуправления требует научного анализа, теоретических выводов, расчетов и обоснования всех предполагаемых изменений.
Эти обстоятельства определили гипотезу и цель настоящего диссертационного исследования.
Гипотеза исследования. В качестве гипотезы выдвинуто положение о том, что совершенствование социального управления на муниципальном уровне должно прочно базироваться на методологии устойчивого развития, которая предлагает целостное развитие муниципального образования, при одновременном решении сложного комплекса проблем по совершенствованию системы и структуры управления муниципальным образованием, необходимости применения современных методов управления развитием местных сообществ.
Цель исследования состоит в разработке концепции
совершенствования системы социального управления муниципальными образованиями, посредством выделения в ней механизмов совершенствования социальных и организационных основ местного самоуправления, применения
14
социальных технологий развития местных сообществ, технологий социальной и экономической поддержки интересов населения.
Воздействие системы социального управления на структуры
муниципального управления подразумевает многообразие, вариантность в отношении механизмов и принципов управления. Подобное разнообразие является составляющей новой парадигмы управления XX века.
Реализация данной цели предопределила решения следующих задач:
-исследование понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление» и их соотношение;
-выявление отличий местного самоуправления от государственного управления;
-выявление общих причин возникновения и функционирования гражданского общества и местного самоуправления;
-исследование взаимосвязи местного самоуправления и гражданского общества;
-в попытке возможно более полного системного анализа теоретических и управленческих аспектов местного самоуправления как одной из основ конституционного строя Российской Федерации, важнейшей составной части системы демократии в нашей стране;
-определение основных направлений совершенствования социального управления муниципальным образованием посредством применения социальных технологий по развитию местных сообществ.
Объектом исследования явилась сложившаяся система социального управления муниципальными образованиями.
Предметом исследования выступили совокупность управленческой деятельности и управленческих отношений, складывающихся в процессе социального управления муниципальным образованием с учетом его развития в условиях трансформации системы государственного устройства.
15
Методологические и теоретические основы исследования.
Основным методом исследования является системный подход, системный анализ явлений общественной жизни, который объединяет совокупность методов и средств, помогающих изучить особые свойства и структуру муниципального образования, представив его в качестве сложной социальной системы. Главная ее особенность состоит в том, что ее целостность достигается на основе приоритета социального и духовного в управлении общественными процессами на местном уровне. Комплексный, системный подход применен при изучении научной литературы, исследовании практики, а также обобщении фактического материала.
Для изучения структуры этого социального феномена использован структурно-функциональный анализ, применяемый к исследованию общественных явлений.
Одним из основных в данном исследовании был институциональный подход, позволяющий выделять и рассматривать достаточно устойчивые социальные процессы и отношения, в которых участвуют определенные организации, выполняющие социально значимые функции, а также действуют нормы и предписания, регулирующие определенные области деятельности людей.
В работе активно задействован сравнительный метод, позволяющий сопоставить однотипные явления в социальном управлении муниципальными образованиями в разных регионах России.
В соответствии с поставленной целью и спецификой предметной области были также использованы такие методы исследования : классификации и типологии, обобщения, аналогии, эмпирические (наблюдение, сравнение), а также специфические методы исследования.
Теоретическую базу исследования составили фундаментальные положения социологической науки, исследования в области
государственного и муниципального управления, разработанные в трудах Л.А
16
Велихова, Л.И. Абалкина, Д.С. Львова, А.Г. Воронина, А.И. Радченко, А.Л. Гапоненко, СБ. Мельникова, В.Н. Лексина, В.Н. Швецова В.Г. Игнатова и др.
В качестве информационной базы исследования выступили Конституция, законы, указы Президента Российской Федерации, материалы Государственного совета РФ по вопросам развития местного самоуправления, другие нормативные документы, а также, материалы научно-практических конференций, совещаний в которых автор принимал личное участие.
Эмпирическую базу исследования составили: аналитический доклад, «Граждане оценивают местное самоуправление», представленный исследовательской группой ЦИРКОН по итогам опросов общественного мнения, проведенных по заказу Фонда «Институт экономики города» с апреля по июнь 2001 года; аналитический доклад «Городское управление в современной России», представленный фондом «Институт экономики города» в марте 2005 года по итогам анкетирования глав муниципальных образований (или их заместителей) городов Российской Федерации; статистический сборник «Владимир в цифрах 2002-2004»; данные социологического опроса, проведенного Северо-Западной Академией государственной службы при Президенте РФ.
Аналитическая и практическая части работы выполнены на основе официальных статистических сведений по Российской Федерации, Владимирской области, оперативных данных органов исполнительной власти Владимирской области, материалов научных конференций, научных трудов и информации, полученной в результате проведения специальных социально-экономических и социологических исследований.
Научная новизна проведения исследования состоит в разработке и обосновании новых подходов к совершенствованию системы социального управления муниципальными образованиями региона в условиях нового
17
этапа развития местного самоуправления и в выводах, к которым автор пришел в ходе проведенной работы. Суть их сводится к следующему:
1.Обоснован методологический подход к анализу системы местного самоуправления, позволивший выявить в ней специфику субъекта и объекта муниципального управления, задач и функций муниципального управления, его социальных и организационных основ.
2. Уточнены определения основных категорий, связанных с социальным управлением муниципального образования:
-социальные основы местного самоуправления можно определить как совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, складывающихся по поводу реализации социальных функций местного самоуправления;
-организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность регулируемых нормами права общественных отношений, касающихся структуры органов местного самоуправления, порядка, форм и принципов их деятельности, а также выборных должностных лиц местного самоуправления.
3. Обоснован вывод, что:
-социальные основы местного самоуправления являются корневой системой местного самоуправления, от которой выстраивается другие основы местного самоуправления.
4. Выявлены исторические, сущностные и концептуальные компоненты категории местного самоуправления, раскрыт многофункциональный характер местного самоуправления как территориальной организации публичной власти.
5.Выявлены причины возникновения и взаимосвязь институтов государства, гражданского общества и местного самоуправления. Обоснован вывод, о том, что местное самоуправление объединяет в себе элементы как государственности, так и гражданского общества, формируя тем самым свою

Получить работу