Введение
Актуальность и степень разработанности темы исследования Одной из целей регионального развития является совершенствование предоставляемых услуг населению за счет средств бюджетов и связанное с ним развитие территориальной социальной инфраструктуры с учетом имеющихся диспропорций в социально - экономическом развитии, различных природно-климатических, культурных и иных условий.
Достижение этой цели неразрывно связано с возможностями региональной политики в сфере управления инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона, особенно в подсистеме отношений, возникающих между региональным и муниципальным уровнем власти по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами данных уровней власти.
С проблемами таких отношений связана проблема социальных обязательств государства и, прежде всего, проблема так называемых "нефинансируемых мандатов". Бюджеты субъектов Российской Федерации, и особенно местные бюджеты, перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством, во многом не достаточно обеспеченных соответствующими источниками финансирования. При этом следует учитывать, что значительная часть расходов региональных и местных бюджетов, например, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на содержание сети бюджетных учреждений, в значительной мере регламентируются или определяются в соответствии с централизованно установленными нормами и нормативами.
В последнее время прилагаются определенные усилия по решению ряда проблем, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов и внесения изменений в действующее законодательство, прежде всего в Налоговый и Бюджетный Кодексы, законодательство о местном самоуправлении. Все это требует совершенствования методических подходов, в
соответствии с которыми возможна организация эффективного регулирования финансовых ресурсов региона.
Анализ распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, в том числе и на региональном уровне, является объектом активных научных исследований. Проблема методического обеспечения комплексного анализа представляет не только теоретический, но и практический интерес. Разработка соответствующих методических подходов необходима для оценки количественных и качественных характеристик, позволяющих выработать предложения по системе мер, носящих регулирующий характер.
Таким образом, одним из наиболее актуальных направлений является исследование возможных механизмов реализации управления инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона.
Проблемы региональной политики, инноваций в системе регулирования финансовых ресурсов региона рассматривались в трудах отечественных ученых: А.Г. Гранберга, В.А. Гневко, Л.А. Дьяконовой, Н.В. Замятиной, А.Г. Игудина, Г.Г. Кальвана, A.M. Лаврова, О.П. Литовки, В.И. Матеюка, Н.Н. Некрасова, И.В. Подпориной, В.Е. Рохчина, В.Б. Христенко и других. Проблемам бюджетного федерализма, фискальной децентрализации, «федерализма, сохраняющего рынок», посвящены работы зарубежных ученых: Дж. Бреннана, Дж. Бьюкенена, Б. Уэйнгаста, Дж. Боекса, X. Мартинеса -Васкеса и других.
Однако, несмотря на значительное количество научных трудов в рассматриваемой области, научно - методические основы разработки системы отношений, позволяющей создавать стимулы и определять мотивацию действий властей, направленных, прежде всего, на увеличение потенциала собственных доходов и повышение ответственности за расходы своих бюджетов перед населением получили недостаточное развитие. Кроме того, проработаны не в полной мере вопросы определения места и роли формализованных процедур определения основных характеристик региональной политики в подсистеме отношений, возникающих между
региональным и муниципальным уровнем власти по поводу распределения доходов и расходов между их бюджетами. Все это требуют дальнейших теоретических и практических исследований.
Нерешенность этих проблем является одной из причин затягивания преобразований в сфере регионального и муниципального строительства в Российской Федерации и ее субъектах. Решение поставленных задач и реализация полученных научных результатов позволят ускорить преобразования, повысить эффективность их осуществления.
Целью диссертационного исследования является разработка научно -методических основ управления инновациями в системе регулирования финансовых ресурсов региона в условиях перехода на новую систему территориальной организации местного самоуправления.
Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи: проанализировать содержание инноваций в системе регулирования финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации; проанализировать управленческие отношения по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами в Ленинградской области;
исследовать процессы регулирования финансовых ресурсов региона, их развитие с позиции необходимости обеспечения баланса между имеющимися ресурсами и расходными потребностями (полномочиями) бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов;
рассмотреть подходы к политике в сфере отношений по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами субъектов федерации и местных бюджетов;
разработать научно - методические основы формирования региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки в условиях перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления;
разработать различные сценарии обеспечения источниками доходов бюджетов вновь образуемых муниципальных образований Ленинградской области в условиях разной территориальной организации местного самоуправления.
Объектом исследования являются субъекты Российской Федерации.
Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе внедрения инноваций в системе регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.
Методологический и информационной основой исследования являются: теоретические основы организации и управления региональным развитием; современная теория бюджетного федерализма, фискальной децентрализации; методы экономико — статистического моделирования и экспертных оценок.
Статистическую и информационную базу диссертации составили нормативно - правовая база по вопросам местного самоуправления, бюджетного устройства и бюджетного процесса Российской Федерации и Ленинградской области; статистическая информация по исследуемым вопросам; бюджетная и налоговая отчетность на региональном и муниципальном уровнях; конкретные материалы, собранные и обработанные лично автором.
Структура диссертации.
Цели и задачи диссертационной работы предопределили ее структуру. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
В первой главе рассматриваются проблемы формирования механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами, в том числе теоретические основы и принципы регулирования отношений между органами государственной власти и местного самоуправления по поводу
распределения доходов и расходов между бюджетами. Осуществлен выбор методики анализа таких отношений в субъекте федерации.
Вторая глава посвящена анализу механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами в Российской Федерации, субъектах Российской федерации и в Ленинградской области. В главе подробно исследуется проблемы взаимодействия органов власти субъектов федерации и органов власти муниципальных образований по поводу распределения доходов бюджетов.
В третьей главе рассмотрены научно — методические основы формирования региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки в условиях перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления. Представлена методика, позволяющая оценивать объемы региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки в Ленинградской области и дана оценка различным сценариям обеспечения источниками доходов бюджетов вновь образуемых муниципальных образований Ленинградской области в условиях разной территориальной организации местного самоуправления.
Диссертация содержит 160 страниц машинописного текста, 40 таблиц, 32 рисунка.
Научная новизна основных результатов, полученных автором в процессе диссертационного исследования, состоит в следующем:
определены основные проблемы и направления развития управленческих отношений по поводу распределения доходов и расходов между бюджетами в современных условиях;
- проанализированы и обобщены существующие методические подходы к анализу механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами;
- разработаны методические основы оценки механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами в субъекте федерации;
- разработана методика формирования региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки в условиях перехода к новой системе территориальной организации местного самоуправления;
- разработаны сценарии обеспечения источниками доходов бюджетов вновь образуемых муниципальных образований Ленинградской области в условиях разной территориальной организации местного самоуправления с точки зрения последствий для бюджетной системы области в целом и отдельных районов, в частности.
Практическая значимость работы заключается в том, что предложенные автором методические рекомендации и разработки позволяют определять объемы региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки, проводить анализ системы распределения доходов и расходов между бюджетами субъекта федерации и муниципальными образованиями, вырабатывать рекомендации по управлению формированием новых муниципальных образований на территории субъекта федерации.
Результаты исследования также могут быть использованы в преподавании дисциплин: «Региональная экономика и управление» и «Государственное и муниципальное управление». Кроме того, основные положения диссертации могут быть применены органами регионального и местного управления для разработки стратегий социально-экономического развития регионов, что, в конечном итоге, необходимо для повышения эффективности управления региональным социально - экономическим развитием.
Апробация работы. Теоретические выводы и практические результаты исследования нашли отражение на стадии подготовки областных законов Ленинградской области об установлении границ и наделении вновь образуемых муниципальных образований полномочиями местного самоуправления в части финансово — экономического обоснования (приложения к проектам законов).
Основные выводы и результаты диссертационного исследования нашли достаточно полное отражение в выступлениях автора на ряде научно-
практических конференциях и семинарах. По теме диссертации опубликовано 5 работ.
10
Глава 1. Научно - методические основы формирования механизма регулирования и распределения доходов и расходов между бюджетами
1.1. Проблемы бюджетной децентрализации и критерии ее
целесообразности
Государствам с федеративным устройством присуще наличие широких прав для субъектов федерации в получении и использовании бюджетных доходов. В унитарных государствах, права административно — территориальных единиц менее значительны по сравнению с федеративными, однако эти права все же основываются на самостоятельности в формировании и использовании определенной части бюджетных средств на соответствующей территории.
В общем виде, децентрализация оправдана лишь в той мере, в какой возможно обеспечение повышения эффективности использования общественных средств, направленных на более полное удовлетворение потребностей населения соответствующих регионов и территорий в общественных благах, снижении общественных издержек, связанных с созданием этих благ и выполнения государством возложенных на него функций1. В этом отношении все функции государства возможно рассматривать как связанные с необходимостью регулирования производства общественных либо смешанных благ.
Одной из причин децентрализации государственных функций является локальность использования общественных благ. Другими словами, если эти блага потребляются населением, проживающим на конкретной территории, то и решение об их производстве должно принимать само население. Способы принятия решения могут быть различными, но в основном это происходит посредством представительства населения в законодательных (представительных) органах власти. В этом случае потребности или
11
предпочтения населения могут быть выявлены и впоследствии этим потребностям и предпочтениям дана денежная оценка. На основе этой оценки могут быть найдены подходы к решению задачи оптимизации распределения ресурсов между общественным и частными секторами данной территории, а также между различными группами благ общественного сектора.
Некоторые общественные блага и составляющие их частные блага могут различаться в силу различных предпочтений жителей разных территорий, уровней доходов, субъективного восприятия ценности и готовности оплачивать эти блага. В силу этого данные виды благ приобретают специфический характер.
В целом, децентрализация общественных средств может быть признана целесообразной в следующих общих случаях:
- выгоды от использования общественных средств могут локализовываться на соответствующих ограниченных территориях;
- различия в предпочтениях жителей внутри территории ниже, чем различия в предпочтениях жителей разных территорий;
- значительная часть потребностей населения финансируется за счет самого населения (налогов и сборов), таким образом, что цена благ и их количество могут быть оптимизированы исходя из денежных оценок выгод и издержек самим населением.
Таким образом, суть проблемы децентрализации состоит в том, что, если децентрализация не влияет на уровень издержек производства локального общественного блага, то эффективность централизованного принятия решения о поставке локального общественного блага не уступает в эффективности децентрализованному. Чем в большей степени на разных территориях различаются характеристики спроса на локальное общественное благо, тем эффективность принятия децентрализованного решения о поставке этого блага будет выше.
1 Лаптев СВ., Филина Ф.В. Основы теории государственных финансов: Учебное пособие. М.:Юристь.2001.С.93.
12
Предположим, что спрос на однородное общественное благо в разных регионах разный. Если решения будут приниматься непосредственно в регионах, то могут быть достигнуты оптимальные значения количества общественного блага в этих регионах. Если решения будут приниматься в центре, предпочтения регионов могут нивелироваться. На практике федеральные органы могут выбрать объем общественного блага на уровне простой средней арифметической. В этом случае ориентация поставок региона на усредненный уровень приведет к менее эффективному распределению благ, чем при децентрализованных поставках. Для регионов поставка в среднем объеме может означать, по сравнению с децентрализованной поставкой, потерю суммарного полезного эффекта, равного разнице между спросом и этим средним объемом. Для одного региона усредненная поставка будет означать превышение издержек над суммарной оценкой полезности блага для другого -снижение степени удовлетворения потребностей.
Потери тем больше, чем сильнее отличается друг от друга спрос. Следовательно, чем сильнее выражены различия между потребностями (характеристиками спроса) населения разных территорий, тем в большей мере экономически оправдан бюджетный федерализм, т.е. бюджетная децентрализация.
Возможно предположить, что поведение местных административно-территориальных образований (общин, городов, поселков, коммун и т.п.) на рынке общественных благ не сильно отличается от поведения отдельных индивидов на рынках частных благ. При соблюдении ряда необходимых условий: 1) эффективной демократической организации функционирования местных органов представителей власти, способной выявить и реализовать в политике органов власти предпочтения населения; 2) свободе миграции населения; 3) развитых рынках жилья, недвижимости; 4) высоком уровне развития средств сообщения, связи, т.е. всей производственной и социальной инфраструктуры на территории страны, бюджетная децентрализация обеспечивает развитие конкуренции между административно-
13
территориальными образованиями, ведет к выявлению предпочтений избирателей, повышению однородности населения территорий по составу предпочтений (например, за счет миграции) и на этой основе реализует Парето-улучшения в сфере организации производства и распределения общественных благ.
В предельном случае, на территориях, которые эффективно выявляют и реализуют предпочтения избирателей, может наблюдаться приток населения из тех мест, где органы власти делают это менее эффективно. Соответственно притоку или оттоку населения реагируют местные рынки недвижимости, труда, капитала и товаров. Помимо изменения субъективного отношения избирателей к избираемым представителям местной власти это движение населения, приводящее к позитивным или негативным изменениям на региональных и местных рынках, может служить одним из критериев оценки эффективности работы органов власти, с которым они сверяют свои действия.
Ряд факторов сдерживает действие своеобразного аналога рыночного механизма производства и распределения общественных благ на местном уровне, например: неоднородность экономического и социального развития территорий, при которой отдельные из них получают искусственные начальные преимущества перед другими; неразвитость рынка жилья, сферы услуг; низкий уровень доходов населения, превращающий миграцию в большую проблему.
Кроме того, децентрализация может быть эффективна лишь в отношении локальных общественных благ, потребляемых «местным» населением. Поэтому функции федеральных, региональных и местных органов власти должны быть четко разделены. При этом, бюджетная децентрализация предполагает, также, вмешательство центральной власти для:
- предотвращения односторонней ориентации местных органов власти на интересы формирующихся однородных групп населения и исключение интересов других групп;
2 Курс экономической теории. Учебное пособие/Под. Ред. М.Н. Чепурина, Е.А. Киселевой.МГИМО МИД РФ.Кировск: Издательство «АСА». 1995.С.56.
14
- учета фактора внешних эффектов;
- корректировки условий равновесия локальных общественных благ.
Такое равновесие в силу узости границ соответствующей территории, состава основных социальных групп, неоднородности представительства их интересов может быть неоптимальным.
Большинство локальных общественных благ являются смешанными, т.е. обладают свойствами общественных благ в некоторых пределах. Для оптимизации предоставления этих благ приходится решать одновременно несколько задач, связанных с поиском оптимального соотношения: потребители — объем блага.
Однако, на практике, при поиске оптимального соотношения должны учитываться некоторые реальные факторы, в частности то, что власти административно-территориальных образований часто принимают решения под влиянием чисто политических соображений, руководствуясь политической выгодой.
Кроме того, между местными административно-территориальными образованиями возникают существенные различия в составе и значимости приоритетов. Например, в одних приоритет в расходовании общественных средств может быть отдан социальным программам для бедных -предоставление жилья, медицинских услуг. В других административно-территориальных образованиях акцент может быт сделан на программах поддержки образования и т,д. Различия могу быть связаны и с разными уровнем доходов бюджета территории.
Для устранения такого неравенства и различий, целесообразно финансировать соответствующие расходы из федерального бюджета. Кроме того, федеральное правительство не должно навязывать единых стандартов потребления жителям всех территорий - это противоречит принципу суверенитета потребителя: его праву самому определять свои предпочтения.
15
Эффективное решение проблем социально-экономического развития территорий страны связано в значительной степени с тем, как распределены функции государства по вертикали государственного управления, а также местного самоуправления. Состав этих функций и сферы компетенции органов государства и местного самоуправления должны соответствовать природе общественных или смешанных благ. Последние могут быть благами общенационального, регионального или местного значения, тогда их производство должно регулироваться соответствующими органами управления. Последние способны хорошо выполнить свою задачу, если их компетенции, полномочия в системе управления государством выражены четко и адекватно природе общественных или смешанных благ и если эти полномочия обеспечены соответствующими бюджетными ресурсами. Децентрализация государственного управления требует децентрализации использования бюджетных средств, формирования самостоятельных бюджетов на региональном и местном уровнях. С другой стороны, экономическое и политическое единство страны могут быть обеспечены только достаточной централизацией бюджетных средств для решения общенациональных задач, обеспечения единых социальных гарантий населению независимо от места проживания, проведения единой экономической политики на всей территории страны.
Таким образом, рациональный бюджетный федерализм предполагает установление оптимальной в данных конкретных обстоятельствах меры централизации и децентрализации государственного управления, использования бюджетных средств.
В этом контексте, применительно к целям настоящего исследования, управленческие отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного управления, складывающиеся при разграничении и закреплении доходов и расходов бюджетов по определенным
16
уровням бюджетной системы, могут быть охарактеризованы как межбюджетные отношения.
В странах с федеративным устройством межбюджетные отношения являются основой экономических взаимоотношений между центром и регионами. Вместе с тем было бы неверным выводить какие-либо единые правила устройства межбюджетных отношений для федеративных государств. Принципы и правила, регулирующие бюджетные отношения между федерацией и ее субъектами, во многом зависят от исторических особенностей развития данного государства, экономических и социальных условий, иных факторов. Безусловно, существуют некоторые общие принципы построения межбюджетных отношений, но даже их реализация в разных странах будет различной.
Однако, вне зависимости от специфики межбюджетных отношений, реализуемых на территории того или иного федеративного государства, они должны быть законодательно закреплены. Только при создании нормативно-правовой базы регулирования межбюджетных отношений может быть достигнута их устойчивость.
1.2. Методические подходы к анализу управленческих отношений по поводу распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной
системы
Во второй половине XX - начале XXI вв. все больше стран вне зависимости от типа государственного устройства и уровня экономического развития делегируют полномочия в области принятия налогово-бюджетных решений нижестоящим уровням власти. Данный процесс получил название "фискальная децентрализация"3. Она опирается на вышеупомянутые положения о децентрализации, согласно которым передача фискальных полномочий на более низкие уровни бюджетной системы ведет к повышению эффективности
17 |
