3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Современный этап развития российского общества, сложный и противоречивый, ставит перед правоведами задачи не только научного обоснования властных институтов, но и разработки теоретических и прикладных аспектов их эффективного функционирования. В связи с формированием местного самоуправления большое значение приобретают проблемы реализации муниципального права, укрепления института муниципальной службы.
Спектр социально-политических и экономических интересов, который закрепляет муниципальное право, огромен, причем с принятием Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года, ратифицированной Государственной Думой Российской Федерации 20 марта 1998 года1, и Конституции Российской Федерации 1993 года он постоянно расширяется и обогащается. К тому же, несмотря на тяжелые испытания, которые принес муниципальному (местному) управлению России XX век, в настоящее время развертывается инициатива граждан, реализуются права населения на местное самоуправление в пределах его полномочий, а также права и свободы человека и гражданина, проявление которых составляет смысл функционирования местного самоуправления. Речь идет о том, чтобы в условиях заметного снижения уровня государственного управления использовать возможности формирующегося муниципального института власти, опереться на основной потенциал демократии - гражданскую инициативу и ответственность людей, проявления свободной самоорганизации населения, действенное муниципальное нормотворчество, соответ-ствующее конституционным параметрам.
Противоречивое состояние проблемы обусловлено многими причинами, в том числе и переходом России на общепринятые принципы муниципального управления, в результате чего все еще сохраняется сочетание новых принципов, провозглашенных Конституцией, и старых
См.: Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации: Материалы заседаний и официальные документы. - М., 1999. - С. 59 - 68.
4
представлений, оставшихся от прошлого. Кроме того, сказывается неоднозначность самой правовой основы. Во многих нормативных правовых актах сняты ограничения, утверждены демократические принципы местного самоуправления, но в целом не обеспечено четкое и комплексное регулирование муниципальных отношений. Провозглашены новые возможности и права населения, но не предусмотрены правовые механизмы их реализации, необходимые гарантии и ответственность. Негативно влияют и низкий уровень правосознания, слабая подготовленность управленческих кадров.
Многие муниципальные служащие оказались слабо подготовленными для работы в современных условиях, так как их знания, умения и навыки сформировались в иной общественной среде, требовавшей иных общекультурных, профессиональных и личностных качеств. Утвердившийся ранее стереотип поведения и профессиональной деятельности во многом является сдерживающим фактором.
Образовавшийся дефицит компетентных кадров выдвинул на первый план проблему создания корпуса муниципальных служащих, обладающих современными научными знаниями, умениями и навыками и профессионально подготовленных к осуществлению целей и функций как государства, так и местных муниципальных сообществ в своей практической деятельности. Решение столь сложной задачи невозможно без эффективной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. Создание и организация работы такой системы - дело трудное и длительное, но крайне важное и необходимое. Следовательно, это направление должно быть приоритетным в современной кадровой политике. Новая система должна стать одним из путей повышения эффективности муниципального управления общественными процессами, становления гражданского общества и формирования правового государства. Однако эта система, во-первых, еще не выстроена, а во-вторых, не имеет пока необходимой нормативно-правовой основы, в том числе и на уровне института муниципальной службы.
Право, являясь инструментом регулирования общественных отношений, обеспечивает присущими ему средствами решение задач,
5
стоящих перед обществом и государством. В условиях, когда общественные движения в стране не имеют еще должного авторитета и влияния в широких слоях населения, муниципальные правовые институты стали основной силой, определяющей направление и характер проводимых реформ. Вместе с тем в их деятельности отчетливо проявляются не только позитивные, но и негативные элементы, когда «фактически и по существу элементы старой административной практики управления общественным развитием не только сохраняются, но и воспроизводятся на, казалось бы, новой социальной и политической основе»1. Преодоление сложившегося положения не только стимулирует теоретические исследования, но и совершенствует непосредственные правовые основы организации института муниципальной службы, соответствующего кадрового обеспечения эффективной реализации основных принципов самоуправления в России.
Состояние научной разработанности темы. Состояние теоретических исследований в области института муниципальной службы и местного самоуправления свидетельствует о том, что вопросы его правового обеспечения в условиях советской власти не получили должного и полного разрешения. Более того, практически игнорировались многие творческие достижения дореволюционных ученых и государственных деятелей, в частности, А.Н. Васильчикова, М.М. Ковалевского, М.И. Лазаревского, М.И. Свечникова, Б.Н. Чичерина и других. Лишь в конце 50-х - начале 60-х годов наблюдается некоторая активизация этой работы. Известны статьи и монографии С.А. Авакьяна, Б.Н. Габричидзе, Т.М. Пальгуновой, СВ. Соловьевой, И.Е. Фарбера, К.Ф. Шеремета и других.
В 70-е годы появились работы, анализировавшие институт муниципального управления в зарубежных государствах. В 80 - 90-е годы заметен повышенный интерес ученых-юристов к местному самоуправлению. Однако во многих трудах рассматривались, как правило, лишь отдельные аспекты данной темы.
Несомненно, комплексной стала книга В.И. Фадеева «Муниципальное
1 Веденеев ЮЛ. Политическая демократия и электорально-правовая культура граждан // Государство и право. - 1997. - № 2. - С. 34.
6
право России» (М., 1994. 167 с), на основе которой впоследствии был создан универсальный учебник О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева «Муниципальное право Российской Федерации» (М., 1997. 428 с). В 2000 году этими авторами издан переработанный учебник «Муниципальное право Российской Федерации»1, в котором впервые подробно освещаются вопросы муниципальной службы.
Анализ научной литературы по данной теме дает полное основание назвать авторов, внесших немалый вклад в разработку этой проблемы: С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.В. Володина, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, В.Е. Гупиева, С.Э. Жилинского, Н.И. Глазунова, В.Н. Иванова, Н.Г. Кобец, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, A.M. Куренного, Г.В. Мальцева, О.О. Миронова, Н.А. Михалеву, И.И. Овчинникова, В.А. Прокошина, А.Я. Сливы, Ю.Н. Стари-лова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Н.Б. Топорнина и других.
Однако отдельного исследования, в той или иной степени охватывающего круг вопросов, связанных с реализацией муниципального права, с соответствующим механизмом и технологией функционирования института муниципальной службы, до сих пор нет. В то же время жизнь выдвигает перед юридической наукой задачи, требующие глубокого теоретического осмысления, новых подходов, компетенции, ибо иначе не обеспечить формирование гражданского общества, важнейшим элементом которого выступает муниципальная служба.
Сложность темы и ее недостаточная разработанность предопределяют необходимость осуществления комплексного исследования системы и процесса реализации муниципального права прежде всего через такой основной механизм, как институт муниципальной службы и его соответствующее кадровое обеспечение.
В этом аспекте прежде всего следует отметить, что отечественные ученые внесли значительный вклад в исследование вопросов подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Но в большинстве работ советских ученых-
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. -2-е изд., перераб. и доп. -М.: Юристь, 2000. - 552 с.
7
юристов эти проблемы анализировались с позиций трудового права. В исследованиях B.C. Андреева, В.Н. Артемовой, Ю.П. Орловского, Е.А. Пашерстника, А.С. Пашкова, В.П. Проскурина, Д.А. Сафиной, Л.В. Сухаревой, В.Ф. Трошина и некоторых других решались проблемы, связанные с регламентацией и осуществлением права рабочих и служащих на профессиональную подготовку и повышение квалификации, права на труд и образование, правового положения лиц, совмещающих работу с обучением.
В рамках науки административного права, а также государственного и муниципального управления вопросы подготовки и повышения квалификации служащих исследовались в связи с рассмотрением более широкого круга проблем совершенствования управления, государственной и муниципальной службы, совершенствования работы с кадрами. Прежде всего отметим работы И.Л. Бачило, К.С. Вельского, В.Г. Вишнякова, Н.М. Казанцева, Л.М. Колодкина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова и других. Специальных работ, посвященных анализу названной проблемы, практически не было, за исключением, с известной долей условности, монографии Ю.А. Розенбаума1.
В целом за последние годы в административно-правовой науке проблемы становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования должным образом не исследовались. Многие элементы понятийного аппарата, такие, как «гражданское общество», «муниципальный служащий» и «служащий муниципальной службы», «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», еще не получили четкого научного обоснования, остаются дискуссионными и нуждаются в дальнейшем комплексном анализе. Недостаточно изученной остается проблема классификации факторов, влияющих на правовой статус муниципальных служащих, процесс муниципального нормотворчества.
Должным образом не исследовались также проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В настоящее время фактически нет научных работ монографического характера, в которых бы всесторонне анализировался названый круг вопросов. Вместе 1 Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров. - М., 1981.
8
с тем необходимость повышения уровня образования, профессиональной подготовки и квалификации муниципальных служащих, четкого определения требований, которым они должны соответствовать, потребность в расширении и совершенствовании правового регулирования отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации требуют специального глубокого изучения и обобщения. Все это и предопределило выбор данной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования выступают муниципальные отношения, формирующиеся в процессе реализации Конституции Российской Федерации и принятых в ее развитие законодательных актов по развитию и совершенствованию местного самоуправления, института муниципальной службы.
Предметом исследования выступают конкретные правовые акты, события, действия, реальные общественные отношения, свидетельствующие о состоянии института муниципальной службы в России, его статусе и тенденциях, кадровом обеспечении и направлениях развития.
Цель диссертационной работы состоит, во-первых, в теоретическом осмыслении вопросов правового регулирования института муниципальной службы как непосредственного механизма функционирования государства и обогащающейся жизнедеятельности гражданского общества на основе самоуправленческих инициатив российских граждан и, во-вторых, в выработке конкретных рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования отношений в системе муниципальной службы.
Исходя из намеченной цели, поставлены и решались следующие основные задачи исследования:
- рассмотреть институт муниципальной службы как предмет правового регулирования, выявить конституционные и законодательные основы его статуса и функционирования;
- исследовать механизм реализации муниципального права посредством анализа понятия и реальных видов нормативно определенных должностей и соответствия им конкретных служащих в данной сфере власти;
- проанализировать современные управленческие и кадровые
технологии, модели устройства института муниципальной службы, проблемы, стоящие на пути их реализации;
- осуществить на этой основе комплексное, системное изучение теоретических и практических проблем правового регулирования и организации подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, а также выработать рекомендации по повышению эффективности правового регулирования соответствующих муниципальных и общественных отношений;
- показать необходимость совершенствования форм и методов реализации законодательства об институте муниципальной службы и с этих позиций определить пути, оценить возможности и перспективы механизма и технологий (форм и методов) наиболее полной и эффективной реализации права местного самоуправления.
Методологическую основу диссертации составляет диалектико-материалистический метод научного познания объективной действительности, а также основанные на нем общенаучные и частнонаучные методы, прежде всего системный, социологический, статистический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, формально-юридический, основные общелогические методы познания (анализ, синтез, индукция, дедукция).
Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зарубежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, истории, политологии и другим отраслям знаний.
Использовались методы системного изучения объекта исследования в его внутренних и внешних взаимосвязях, в историческом развитии. При изучении особое внимание обращалось на смысл и полноту законодательного материала, аргументированность научных положений и выводов, их критическую оценку. Широко и разносторонне используются в работе методы сравнительно-правового исследования.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации и действующее законодательство (изучены законодательные и нормативные акты 1985 - 2001 годов,
10
осуществлена специальная выборка первоисточников по теме исследования), стенограммы парламентских и думских (субъектов РФ) слушаний, материалы региональных, федеральных и международных конференций, архивные материалы и документы органов местного самоуправления центрально-черноземных областей, Московской, Калужской, Ленинградской, Саратовской, Тульской и других областей, ряда республик, краев, автономий, городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Научная новизна работы заключается прежде всего в том, что институт муниципальной службы, механизмы и технологии его практической реализации рассматриваются через призму обеспечения неотъемлемых прав человека и населения территорий, в частности, их прав осуществлять местное самоуправление путем прямого волеизъявления. Диссертационное исследование представляет собой попытку комплексного анализа актуальных проблем развития института муниципальной службы в условиях реформирования всех сфер жизнедеятельности общества. Осмысление дискуссионных вопросов, критическая оценка складывающейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, новых положений и рекомендаций, направленных на снятие угрозы невосприятия муниципального права, обусловленной несовершенством и неурегулированностью самоуправленческих отношений в регионах в связи с отсутствием сильной муниципальной власти на местах.
Научная новизна исследования состоит также в том, что в нем предпринята попытка комплексного, системного исследования проблем правового регулирования общественных отношений по подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих, организации и управлению системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
- обоснование необходимости разработки концепции правового регулирования института муниципальной службы - формирования системы норм упорядочения деятельности муниципальных служащих в условиях развития местного самоуправления; системно излагаются основные
11
элементы понятийного аппарата этой концепции, комплексно представлен механизм ее реализации в системе местного самоуправления;
- раскрытие конституционного, законодательного и нормативного механизма взаимодействия муниципальной и государственной служб;
- методология реализации федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации и местного нормотворчества в организационно-правовых, организационно-деятельностных и информационно-технологических аспектах функционирования органов муниципальной службы;
- многогранность процесса реформирования информационно-технологических, организационных и нормотворческих связей и структур, равно как и осуществления стратегии развития законодательства о муниципальной службе, а также эффективного экспериментирования в ходе ее развития;
- обоснование вывода о том, что общие требования, предъявляемые к поступающим на муниципальную службу, относятся исключительно к уровню профессионального образования и квалификации, стажу работы по специальности и стажу государственной и муниципальной службы, а также уровню специальных знаний и законодательства и тем самым реализуют конституционный принцип равного доступа граждан к муниципальной службе. Установлено, что квалификационные требования к служащим зависят от характера исполняемых ими по должности полномочий; выявлено, что квалификационные требования по муниципальной должности определяют во многом направления и содержание подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
Практическая значимость диссертации определяется ее ориентацией на решение актуальных проблем института муниципальной службы, реальной возможностью использования ряда разработанных диссертантом предложений и рекомендаций в ходе проведения реформы местного самоуправления.
В частности, предложено определять правовой статус института муниципальной службы с учетом всего спектра функций, полномочий, форм
12 и методов деятельности и государственной поддержки.
Диссертант предлагает активизировать разработку вопросов правореализации в муниципальном законодательстве, создать в крупных городах и сельских районах советы по информации, а в случае необходимости - центры информационных технологий с муниципальной информационно-правовой подсистемой.
Материалы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований в области права, государствоведения и теории управления, преподавании правовых дисциплин в различных учебных заведениях, в деятельности органов законодательной (представительной) и исполнительной власти.
В целом теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и рекомендации могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, в частности, автор исследования предлагает внести дополнения в федеральный закон об основах муниципальной службы, а также при разработке новых нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере муниципальной службы. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов муниципального права, государственного управления, государственной и муниципальной службы, других юридических и гуманитарных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в тезисах и докладах на научно-практических конференциях и семинарах. По их результатам опубликованы статьи в научных сборниках общим объемом 12 печатных листов.
Материалы исследования используются автором в преподавании конституционного права, ряда спецкурсов в Воронежском институте МВД Российской Федерации.
Диссертант принимал участие в разработке проектов законов, принятых Воронежской областной Думой. К ним относятся: Закон Воронежской области от 15 апреля 1996 года «О муниципальной службе в Воронежской области»; Закон Воронежской области от 16 февраля 2000
13
года «О внесении изменений и дополнений в Закон Воронежской области "О муниципальной службе в Воронежской области"».
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список использованной литературы.
14
Г л ав а I
ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие (признаки) и правовое регулирование института муниципальной службы
Концептуальное осмысление института муниципальной службы требует выяснения его природы, анализа истоков, коренящихся в самом гражданском обществе.
Не вдаваясь в историю понятия «гражданское общество» и учитывая его генетическую связь прежде всего с местным самоуправлением, подчеркнем, что в современном понимании этим термином обозначается форма добровольной самоорганизации конкретного человеческого сообщества, возникшая без давления со стороны государства, как совокупность независимых общественных институтов (в том числе и института муниципальной службы), напрямую не подчиненных государству, но связанных с последним и оказывающих известное давление на государственную власть.
В этой связи можно выделить ряд признаков гражданского общества, которые помогут рельефнее понять природу института муниципальной службы. Среди них:
1. Наличие образовавшихся самодеятельных ассоциаций, озабоченных общественными интересами.
2. Относительная независимость от государства.
3. Гражданский характер деятельности общественных объединений, напрямую и непосредственно учитывающих социальный заказ.
4. Деятельность гражданских ассоциаций в общеправовых рамках государства и собственного нормативного регулирования.
5. Горизонтальность, добровольность и равноправие отношений.
К элементам гражданского общества, которое начало складываться в России с конца 80-х гг. XX в., следует отнести достаточно заметные его составляющие:
15
1. Формирование предпринимательского слоя как основы «среднего» класса.
2. Появление многопартийной системы, способствующей значительной активизации населения и развитию гражданских инициатив.
3. Возникновение собственно самодеятельных (не политических) объединений, добровольных общественных организаций социального характера, действующих на федеральном, региональном и местном уровнях.
Процесс образования последних - несомненный показатель становления российского гражданского общества. Однако в результате двойной социальной деструкции, имевшей место в советское и постсоветское время, общество приобрело, да и сохраняет сейчас, довольно аморфный характер. В нем наряду с конструктивными инициативами и группами появилось большое число людей и групп с асоциальными устремлениями, анархистскими и криминальными установками. К счастью, они не определяют доминирующую тенденцию на развитие здорового самоуправления, хотя последнее пока оценивается населением как малоэффективное.
Принципиально значимым для понимания гражданского общества является наличие местного самоуправления. Обеспечивая демократическую децентрализацию управления, местное самоуправление представляет собой особый институт народовластия. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., понятие «местное самоуправление» определяется как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1. Государство стремится управлять обществом и тем самым навязывать ему свою волю, определять его судьбу. Самоуправление придает самостоятельность гражданскому обществу, предоставляет возможность
Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». - М/. Норма-Инфра, 1999. - С. 10.
16
ограничивать всевластие государства. Достигнув своей зрелости, гражданское общество становится способным не только ограничивать всевластие государства, но и ставить деятельность последнего под свой контроль.
Иначе говоря, введение в исследовательский оборот понятия «гражданское общество» важно не только потому, что оно составляет центральный элемент цивилизованного правового поля, но и в силу того, что гражданское общество как реальное явление выступает необходимым промежуточным звеном, без которого невозможно ни осмысление природы, ни появление самих институтов самоуправления, возникающих на элементах свободного волеизъявления граждан и их инициатив.
В этой связи можно предложить схему эволюционирования простейших общественных отношений в институт гражданского общества:
Гражданское общество
Доправовое общество —> Догражданское общество (государство) ------> Государство
i 1 г
> Институт муниципальной службы
Развитое самоуправление Ч
Легко заметить, что институт муниципальной службы возникает не на пустом месте, а является результатом длительного правового и социального развития, где роль государства существенно меняется -общество «заставляет» его «делиться» властными полномочиями. Но при этом само государство снимает с себя часть неспецифической для него нагрузки, обретая в лице муниципальных органов своего помощника, который гораздо лучше «видит» и решает местные вопросы.
Итак, рассмотрение проблемы формирования института муниципальной службы вытекает из анализа особенностей гражданского общества. Одна из них состоит в том, что муниципальная служба может рассматриваться в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле муниципальная служба может трактоваться как социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов
17
общественно полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией). Рассмотрение муниципальной службы в этом смысле расширяет проблему и касается вопросов замещения и сферы деятельности выборных муниципальных должностей, прежде всего - главы муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, которые в соответствии с законом не относятся к категории муниципальных служащих (ст. 1, 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»1). Однако рассмотрение муниципальной службы в широком смысле является самостоятельной проблемой и выходит за рамки данного исследования.
Предметом же нашего рассмотрения выступает муниципальная служба в узком смысле - как вид деятельности специального субъекта (муниципального служащего), действующего в рамках легального (установленного законом) определения.
Другой момент институциональности муниципальной службы заключается в утверждении универсальности теоретических и правовых черт, характерных для различных видов публичной службы и особенно - для государственной и муниципальной служб, схожесть которых подтверждается сходством законодательства, задач, прав, обязанностей, ответственности, гарантий и ограничений, функций служащих, функционирования и организации системы правовых институтов.
Процесс демократических преобразований местных органов власти и управления, формирования местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется по нескольким направлениям. Одним из них является совершенствование организации служебных отношений в органах местного самоуправления. Реформирование муниципальной службы - часть общего процесса реорганизации государственной службы в нашей стране. По справедливому мнению большинства специалистов, муниципальная служба по важнейшим
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 2. - Ст. 224; 1999. - № 16.-Ст. 1933. |
