Введение.
Актуальность темы исследования. Россия располагает огромными земельными ресурсами. Однако это национальное богатство страны используется крайне неэффективно.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя следующее положение: «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (ч. 1 ст. 9). Земля служит пространственной основой для развития сельского хозяйства, промышленности и всех других отраслей народного хозяйства.
Начатая в 1991 г. земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства. Конечно, в ходе первого этапа земельной реформы к началу 1999 г. произошли значительные преобразования: сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров продуктивных земель, они получили земельные участки под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных подсобных хозяйств и организации крестьянских фермерских хозяйств; ликвидирована монополия государственной собственности на землю, введена плата за пользование землей и т.д.
До последнего времени не было проведено разграничения земель на земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности. Однако 4 июля 2001 г. Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», который определяет правовые основы разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность).
В настоящее время, когда вопросы владения, пользования и распоряжения землей переданы Министерству имущественных отношений РФ решение вопроса соблюдения законности в части регулирования земельных отношений в городах и иных поселе-
4
ниях и принятие действенных мер к недопущению незаконной муниципализации в области государственного управления земельными ресурсами останется актуальным.
Несмотря на ряд положительных моментов первого этапа земельной реформы, процессы реформирования в целом протекали непоследовательно, бессистемно и крайне медленно.
В связи с отсутствием Земельного кодекса Российской Федерации и основных федеральных законов не создана стройная система земельного законодательства.
На государственном уровне отсутствуют четкая и обоснованная концепция, программы и планы реализации земельной политики, четко не определены полномочия органов, ответственных за проведение земельной реформы.
Земельная реформа в основном коснулась земель сельскохозяйственного назначения.
Введение новых форм собственности и свободного хозяйствования на земле призваны были изменить отношение к земле, положительно сказаться на показателях и результатах ее использования и улучшения ее качественного состояния. Однако довольно часто происходило обратное. Проверки использования земель показали, что за последнее время продолжается деградация и нерачительное хозяйствование на земле. Данная проблема характерна как для сельскохозяйственных угодий, так и для крупных городов и промышленных центров, где на первый план выходят проблемы загрязнения земель промышленными отходами и их захламление, уничтожение плодородного слоя почвы.
В процессе земельных преобразований возникает одна из центральных современных проблем экономического, социального и политического развития страны -управление земельными ресурсами России. Проблемы государственного управления земельными ресурсами, их рационального использования и охраны относятся к наиболее важным проблемам для любого региона России.
Государственное управление - это специальный вид государственной деятельности, целью которого является руководство конкретными сферами (областями, отраслями) государственной жизни и (или) разрешение конкретных вопросов распорядительногс характера.
5
Государственное управление (государственное регулирование) земельных отношений является частью государственного управления в целом.
Государственное регулирование земельных отношений является своего рода гарантией сохранности земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней.
Государственное регулирование земельных отношений - это целенаправленная деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых мер.
Содержание государственного регулирования земельных отношений проявляется в создании государственных органов и законодательном наделении их соответствующей компетенцией; закреплении форм и методов регулирования, а также функций (видов деятельности), которые эти органы должны совершать.
Контроль за использованием и охраной земель - это одна функций государственных органов, осуществляющих государственное регулирование земельными отношениями.
Проведение мероприятий по охране и рациональному использованию природных ресурсов обеспечивается системой государственного контроля, осуществляемого специально уполномоченными на то государственными органами, применением мер уголовной, административной и гражданско-правовой ответственности, а также возможностью лишения права пользования землей.
Основной задачей государственного контроля за использованием и охраной земель является обеспечение соблюдения всеми государственными, муниципальными v общественными органами и организациями, а также гражданами, иностранными физическими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
В условиях рыночной экономики государственный контроль за рациональным ис пользованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше.
Причем в каждом субъекте РФ осуществление государственного контроля за ис пользованием и охраной земель имеет свои особенности.
6
Город Москва - это не только крупный населенный пункт с большой численностью населения, но и город Федерального значения, субъект Российской Федерации.
Москва, согласно Конституции РФ, равно как и иной субъект Российской Федерации, имеет право в рамках совместно ведения с Российской Федерацией решать вопросы распоряжения землей и принимать законы о земле. Такие полномочия Москве в лице органов власти, должностных лиц городской администрации были предоставлены и ранее, до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., Указами Президента РФ, Законом РФ «О статусе столицы Российской Федерации».
На территории г. Москвы госземконтроль осуществляется по несколько иной схеме, чем на всей территории страны, с учетом ее столичного статуса, сравнительно небольшой площади территории, и вследствие этого повышенной ценностью земельных ресурсов. Именно поэтому в городе создана Государственная земельная инспекция, призванная контролировать соблюдение земельного законодательства. Характерной особенностью деятельности инспекции является то, что она осуществляет только контрольные функции, вследствие чего до минимума снижается возможность сокрытия нарушений при оформлении документов на размещение самовольно построенных объектов.
Разумеется, что в деятельности каждого органа есть свои проблемы и недоработки. В целях их устранения руководством Госземинспекции и Москомзема предпринимаются энергичные усилия по совершенствованию нормативно-правовой базы осуществления госземконтроля на территории города и улучшению материально-технического обеспечения.
Все это обуславливает актуальность выбранного диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг источников. Приходится констатировать, что названная проблема относится к числу недостаточно проработанных в правовой науке и отечественной юридической литературе. С 1991 г. в сфере управления земельным фондом произошли принципиальные, глубинные изменения, многие из которых еще не были отражены в науке.
j ;
t
i
7
Теоретическая основа настоящего исследования сформировалась в результате изучения и использования большого научно-монографического и практического материала, нормативных источников, других официальных документов, публикаций по выбранной теме.
При подготовке диссертационной работы широко использована современная отечественная литература. Ценным источником явились работы отечественных политиков, ученых и юристов А.Б.Агапова, С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчук, Т.В.Афанасьевой, Б.Ж.Абдраимова, Д.Н.Бахрах, В.Г.Белихина, С.А.Боголюбова, Г.Е.Быстрова, В.Ф.Воловича, Н.И.Глазуновой, В.КТригорьева, ЮАДмитриева, Б.В.Ерофеева, Ю.Г.Жарикова, В.В.Жириновского, ДАЗеркина, ИАИконицкой, А.И.Кима, Ю.М.Козлова, О.Е.Кутафина, НДКазанцева, М.Ю.Коган, Н.В.Комова, О.И.Крассова, ГАЛарионова, О.Н.Макарова, А.Ф.Ноздрачева, Д.М.Овсянко, ВАПрокошина, В.В.Петрова, Э.КТрутнева, А.И.Черкасова, ВХУлюкаева, В.Н.Харькова и др.
Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные законы РФ, федеральные законы РФ, многочисленные подзаконные акты, законодательство г. Москвы, Конституции и законодательство зарубежных стран.
Теоретические выводы и практические предложения автора основаны на результатах анализа правоприменительной практики, материалов социологических исследований, отчетов государственных органов, сообщений периодической печати и других источниках.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования яв ляется государственное управление земельным фондом в г.Москве, в частности госу дарственный контроль за использованием и охраной земель в г.Москве. Предметол диссертационного исследования являются нормативные акты, составляющие правовые основы осуществления государственного управления земельным фондом в г.Москве.
Цели и задачи исследования. Диссертант в своем исследовании поставил цел! выявить и изучить особенности государственного управления земельным фондом в гс роде Москве.
8
Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:
- определить сущность государственного управления земельным фондом, соотношение государственного управления земельным фондом и государственного контроля за использованием и охраной земель;
- рассмотреть систему органов государственного контроля за использованием и охраной земель;
- проанализировать функции органов, осуществляющих государственный земельный контроль;
- рассмотреть правовые формы осуществления государственного земельного контроля;
- исследовать действующее законодательство Российской Федерации и законодательство г. Москвы, устанавливающее формы и порядок осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;
проанализировать современное состояние государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве;
- сформулировать предложения по совершенствованию системы государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве;
Методологическую базу исследования составил системный, комплексный подход к анализу правовых и организационных проблем, связанных с осуществлением государственного контроля за использованием и охраной земель в условиях становления рыночной экономики в России. В работе применены методы оценок, сравнительного анализа различных правовых документов.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что его автор впервые на современном этапе развития экономики Российской Федерации обратился к анализу государственного регулирования земельного фонда на уровне субъекта Российской Федерации, в частности государственного контроля за использованием и охраной земель, и сформулировал практические предложения, направленные на его развитие.
9
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические выводы и практические предложения, которые и выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что контроль за использованием и охраной земель, соблюдением земельного законодательства представляет собой метод управления земельным фондом административного характера. Применяя утвержденные нормы, правила и нормативы, государственные органы воздействуют на пользователей земель и побуждают их к ее рациональному использованию;
2. Обоснование необходимости наличия в структуре федеральных органов исполнительной власти специально уполномоченного органа - министерства, к непосредственному ведению которого относилось бы управление земельными отношениями в России, в том числе и осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель.
3. Заключение о том, что система функций органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель еще недостаточно отработана и нуждается в реформировании. Зачастую реализация функций, предоставленных органам госземконтроля, фактически затруднена или невозможна. Поэтому необходимо не только предоставить вышеуказанные функции, но и также обеспечить их реализацию в практической деятельности органов госземконтроля.
4. Вывод о том, что контроль в области использования и охраны земель имеет свои, присущие ему правовые формы деятельности - проверки соблюдения земельного законодательства землепользователями, наложение штрафов за нарушения земельного законодательства и др.
5. Заключение о том, что правовые основы осуществления государственного земельного контроля в г. Москве устанавливаются как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве имеет некоторые особенности. Москва - не только один из крупнейших мегаполисов мира; Москва - столица России, что предполагает ее особый статус по сравнению с другими крупными городами нашей страны. На сравнительно небольшой террито-
10
рии Москвы расположены памятники культуры, архитектуры, искусства, являющиеся бесценным достоянием многонационального народа Российской Федерации, крупнейшие объекты промышленности и др. Все это обусловливает наличие в столице особой системы контроля за использованием и охраной земель. Именно поэтому в городе создан специальный орган, осуществляющий контроль за использованием и охраной земель - Государственная земельная инспекция.
6. Обоснование необходимости принятия следующих мер для совершенствования системы государственного контроля за использованием и охраной земель в г. Москве:
- необходимость принятия Федерального закона «О государственном контроле за использованием и охраной земель в Российской Федерации»;
- в проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях следует предусмотреть усиление ответственности за нарушение земельного законодательства, уточнить компетенцию и полномочия должностных лиц, осуществляющих госземконтроль, предоставив им право самостоятельно рассматривать дела об административных правонарушениях в сфере земельных отношений;
- кроме того, в проект Кодекса РФ об административных правонарушениях следует включить отдельную главу об административных правонарушениях в области использования и охраны земель;
- требует урегулирования и размер штрафных санкций;
- одним из основных направлений должно стать создание единой базы данных по нарушителям земельного законодательства;
- необходимо совершенствовать практику проведения совместных проверок с другими контролирующими органами на территории города. Возможно использование такого метода контроля, как аэрофотосъемка и др.;
- необходимо предусмотреть укрепление материальной базы Государственной земельной инспекции.
Практическая значимость диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных
11
курсов конституционного, административного, муниципального, земельного, экологического права и основанных на их базе спецкурсов, а также дпя работы над совершенствованием законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения в сфере управления земельным фондом.
Ряд теоретических и практических предложений диссертанта были изложены в его статьях, доложены им на научно-практических конференциях и семинарах.
Структура диссертации определяется ее содержанием и состоит из введения, двух глав (девяти параграфов), заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы и предложения представлены по параграфам и в заключении.
12
Глава I. Правовые основы осуществления государственного контро-ф ля за использованием и охраной земель.
^.Государственный контроль как функция управления земельным
фондом.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя следующее положение: «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (ч. 1 ст. 9). Земля служит пространственной основой для развития сельского хозяйства, промышленности и всех других отраслей народного хозяйства.
В силу своих природных свойств земля выступает всеобщей основой для разме-1 щения объектов, необходимых для обеспечения жизнедеятельности общества (городов,
промышленных, историко-культурных объектов). Благодаря плодородному почвенному покрову земля является основным средством производства в сельском хозяйстве. Эти I I j. свойства земли получили свое отражение в правовых нормах, определяющих категории
1 | земель в соответствии с их целевым назначением. Земельное законодательство созда-
ет правовой режим использования и охраны земель следующих категорий: земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности, транспорта, связи, информатики, радиовещания и космического обеспечения, земель природоохранного, природно-заповедного фондов, земель оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, земель лесного и водного фондов1.
Законодательство определяет также обязанности всех субъектов, использующих природные ресурсы, направленные на их рациональную эксплуатацию и охрану.
В процессе земельных преобразований возникает одна из центральных современных проблем экономического, социального и политического развития страны -управление земельными ресурсами России. Проблемы государственного управления
1 См. подробнее: Конституция Российской Федерации. Комментарий под ред Топорнина Б.Н., Батурина Ю.М., Орехова Р.Г. М, 1994. С. 93.
13
земельными ресурсами, их рационального использования и охраны относятся к наиболее важным проблемам для любого региона России.
Государственное управление - это специальный вид государственной деятельности, целью которого является руководство конкретными сферами (областями, отраслями) государственной жизни и (или) разрешение конкретных вопросов распорядительного характера2.
Причем государственное управление - это подзаконная деятельность, т.е. она осуществляется на основе и во исполнение законов и либо вообще не приводит к созданию новых норм права, либо приводит, но таких, которые продиктованы необходимостью исполнения законов, проведения их в жизнь3.
Государственное управление (государственное регулирование) земельных отношений является частью государственного управления в целом.
Государственное регулирование земельных отношений является своего рода гарантией сохранности земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на ней.
Государственное регулирование земельных отношений - это целенаправленная деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономико-правовых мер4.
Содержание государственного регулирования земельных отношений проявляется в создании государственных органов и законодательном наделении их соответствующей компетенцией; закреплении форм и методов регулирования, а также функций (видов деятельности), которые эти органы должны совершать5.
Функции государственных органов по регулированию земельных отношений рассчитаны на применение их в тех случаях, когда требуется государственное вмешательство. Так, при перераспределении земельных участков по договору купли-продажи госу-
2 См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь. Отв. Ред. Авакьян С.А. М., 2000. С. 612.
3 См.: Там же. С. 613.
4 См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России. М, 2000. С, 248.
5 См.: Инструкция Минфина РФ от 25 ноября 1998 г. № 5 «О порядке формирования, расходования, ведения учета и составления отчетности об использовании средств Федерального фонда воспроизводства сырьевой базы» // Российская газета. 1998 г. 28 января.
14
дарственная функция регулирования этих сделок будет выражаться лишь в регистрации в органах местной администрации и в рассмотрении споров, если таковые возникнут при заключении, расторжении или в ходе исполнения сделок.
В процессе регулирования земельных отношений государственные органы выполняют следующие функции: учетную функцию, функцию планирования, распределительно-перераспределительную функцию, функцию обеспечения надлежащего использования земель, функцию контроля за использованием и охраной земель, охранительную функцию.
Выполнение государственными органами всех вышеперечисленных функций основывается на следующих принципах:
1. Четкое разделение функций между соответствующими звеньями государственных органов и органами местного самоуправления. Так, функция земельного контроля возложена на органы Государственного земельного комитета РФ, а функции контроля за экологической безопасностью на земельных участках — на подразделения Государственного комитета РФ по охране окружающей природной среды;
2. Недопустимость вмешательства одних государственных органов в функции других, поскольку такое вмешательство может породить неразбериху, уход от ответственности должностных лиц за порученный им участок работы.
Все функции государственных органов, осуществляющих регулирование земельных отношений, необходимы, взаимозависимы. Думается, что не стоит рассматривать подробно все вышеназванные функции. Для того чтобы сделать настоящее исследование более полным, обратимся к подробному рассмотрению одной их них - функции контроля за использованием и охраной земель.
Основной задачей государственного контроля за использованием и охраной земель является обеспечение соблюдения всеми государственными, муниципальными и общественными органами и организациями, а также гражданами, иностранными физи-
15
ческими и юридическими лицами и лицами без гражданства требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель6.
В условиях рыночной экономики и наличия в России земельного рынка государственный контроль за рациональным использованием земель не утрачивает своей значимости, а приобретает новые направления и методы, поскольку собственникам и пользователям земельных участков предоставляется право самостоятельно хозяйствовать на своих земельных участках. В то же время такая хозяйственная деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерба окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц, а также государства.
Государственный контроль за использованием и охраной земель представляет собой также многоаспектную функцию, в составе которой можно выделить следующие направления:
а) организация проверок, экспертиз и иных действий, направленных на выявление фактов, представляющих нарушения земельного законодательства. Например, если при проведении экспертизы намечаемого к строительству объекта была установлена неизбежность его отрицательного влияния на состояние земель, то строительство данного объекта запрещается законом;
б) принятие мер по предотвращению и пресечению нарушений земельного законодательства. Так, органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель, вправе делать представления соответствующим организациям и должностным лицам об устранении нарушений; применять в пределах своей компетенции санкции, предусмотренные за нарушения земельного законодательства и т. п.
Контроль за использованием и охраной земель - это деятельность компетентных государственных органов по проверке соблюдения всеми землепользовате-
I, лями и иными лицами правового режима земель7.
6 См.: Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ. Утверждено Постановлением Правительства от 23 декабря 1993 г. № 1362 // САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78. (в ред. от 12 марта 1996 г. № 271).
7 См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России. М., 2000. С. 277.
16
Под охраной земель в широком смысле слова понимается система правовых, экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшение качественного состояния, выбытия продуктивных земель из хозяйственного оборота и восстановление земель.8
Государственный контроль за использованием и охраной земель является всеобщим, охватывает все категории земель и распространяется на всех землепользователей. Он не ограничен какими-либо сроками.
Нормативно-правовую базу осуществления государственного земельного контроля составляют следующие правовые акты:
- Земельный кодекс РСФСР, принятый Верховным советом РФ 25 апреля 1991 г.9 с последующими изменениями и дополнениями;
- Указ Президента РФ от 27.10.93г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развития аграрной реформы в России»10;
- Указ Президента РФ от 16.12.93г. № 2162 "Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы"111;
- Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 23.12.93г. № 1362 утвердившее Положение «О порядке осуществления госконтроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации»12. Указанное постановление действует в редакции Постановления Правительства РФ от 12.03.96г. № 271 и является основным нормативным актом подробно решающим вопросы земельного контроля.
- Приказ государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления
в Улюкаев В.Х. «Земельное право и земельный кадастр», М., «Колос», 1996, стр. 18. » См. текст: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768
10 См. текст: Собрание законодательства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
11 См. текст: Российская газета. 29 декабря 1993 г. № 239.
12 См. текст: САПП РФ. 1994. № 2. Ст. 78.
17
государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях» от 2 августа 1999 г. № 1813;
Приказ комитета по земельной реформе и земельным ресурсам при правительстве РФ, Министерства экологии и природных ресурсов РФ, Государственного комитета санитарно-эпидемиологического надзора РФ, Министерства архитектуры, строительства и жилищно коммунального хозяйства РФ «О разъяснении порядка работы органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, по привлечению должностных лиц, граждан и юридических лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, к административной ответственности» от 29 сентября 1992 г.14;
Приказ комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству «О положении о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в РФ» от 12 января 1994 г. № 1;
Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ «Об утверждении инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России от 25 мая 1994 г. № 16015.
Государственный контроль за использованием и охраной земель осуществляется в РФ представительными и исполнительными органами власти на местах, а также специально уполномоченными на то органами: Государственным комитетом РФ по земельной политике и его органами на местах (на сегодняшний день часть его функций передана Росземкадастру, и часть - Госкомимуществу), а также другими государственными органами. Для усиления контроля и повышения уровня его экологической направленности введен мониторинг земель.
Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда России (съемки, обследования и изыскания).
13 См. текст: БНА министерств и ведомств. 1999. № 45.
14 См. текст: БНА министерств и ведомств. 1993. № 1.
15 См. текст: БНА министерств и ведомств. 1994. № 9.

 Часть из работы     Получить работу