Введение
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в процессе формирования России как федеративного государства повысилась активность органов государственной власти в различных сферах деятельности, в том числе и в сфере образования. В связи с этим возникла необходимость выработки новых подходов к формированию государственной политики управления системой образования с участием субъектов РФ и органов местного самоуправления. От эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
В настоящее время в России существующий механизм, организационные структуры, формы управления и действующее законодательство в области образования устарели. Нормативно-правовые акты оставляют нерешёнными целый ряд проблем в образовательной деятельности, ряд положений законодательства об образовании не соответствует Конституции РФ. Отсутствуют реальные юридические рычаги воздействия со стороны органов управления образованием субъектов РФ и органов местного самоуправления. Одной из проблем является разработка эффективного правового механизма взаимодействия федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с целью создания условий реализации конституционных прав личности на получение полноценного образования. Одной из неразрешённых пока задач является недостаточная конкретизация предметов ведения и полномочий субъектов РФ, а это лежит в основе неэффективного функционирования региональных органов управления образованием. Для устранения этих негативных явлений необходимо совершенствовать организацию и управление системой образования, разработать правовую регламентацию этого механизма, повысить
3
эффективность работы учреждений образования. Сильная политика государства в области образования должна быть направлена на сохранение единого, федерального образовательного пространства, но с другой стороны - учитывать социально-экономические условия регионов, а это требует чёткого разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти. В связи с этим возникает необходимость комплексного исследования административно-правовой организации механизма управления образованием на уровне государства, региона и местного сообщества, а также поиска эффективных форм управленческого воздействия в условиях переходного состояния общества, ведь только на региональном и местном уровнях можно определить оптимальный объём и разнообразие образовательных услуг. Представляется актуальным изучение опыта управления образованием в странах с развитой рыночной экономикой.
Все вышеперечисленные факторы предопределили выбор темы, характер и направление нашего исследования, в котором сделана попытка понять правовой механизм организации взаимодействия органов государственной власти различных уровней в системе управления образованием, обосновать собственное видение организационно-правовых проблем и возможность их решения в условиях перехода страны к рыночным отношениям, проанализировать необходимость корректировки законодательства об образовании.
Степень научной разработанности темы исследования Существенный вклад в вопросы управления высшим образованием внесли представители отечественной дореволюционной науки - В.И. Вернадский, В.И. Коркунов, Б.А. Кистяковский, Н.А. Любимов, С.Н. Трубецкой, Н.А. Чичерин. Большую роль в исследовании юридических проблем образования сыграли Т.Е. Абова, А.П. Алёхин, И.Н. Ананов, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братусь, Б.Н. Габричидзе, П.Т. Василенков, Г.Т. Ермошин, М.И. Еропкин, Е.А. Киримова, Ю.М. Козлов,
4
Н.М.Конин, А.Л. Коренев, О.Е. Кутафин, В.М. Манохин, А.Я. Петров, Л.Л. ^ Попов, Ю.Н. Старилов, С.С. Студеникин, Ю.А. Тихомиров, В.Е. Чиркин, В.А.
Юсупов и др. Вопросы региональных особенностей и институционально-правовой сущности образования получили своё отражение в работах С. Барзилова, Л.Е. Бляхера, М.Т. Гарунова, Б.С. Гершунского, Г.И. Ильина, А. Чернышева, И.Ф. Ярулина. Непосредственное управление образованием и проблемы образовательного права исследовались С.Н.Братановским, В.К. Булгаковым, Е.В. Бусловым, Ю.С. Васильевым, В.В. Глуховым, В.Г. Григоренко, Е.Н. Жильцовым, В.Н. Казаковым, В.Г. Кинелевым, М.Е.
* Николаевым, В.В. Сударенковым, В.М.Сырых, Ю.Г. Татур, В.М. Филипповым, В.И. Шкатулла. Различные аспекты разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ рассматривались С.А.Авакьяном, С.С.Алексеевым, Г.В.Атаманчуком, И.Л.Бачило, В.П.Казимирчуком, Н.М.Казанцевым, О.Е.Кутафиным, Г.В.Мальцевым, В.Е.Чиркиным, Ю.А.Тихомировым.
В отечественной научной литературе государственное управление образованием рассматривалось до недавнего прошлого с позиций
* совершенствования работы центрального аппарата управления. Сейчас управление системой образования меняется в сторону увеличения числа новых способов регулирования сферы образования с учётом экономических, исторических, культурных особенностей. В настоящее время появляются публикации, посвященные вопросам совершенствования государственного управления образованием, однако в большинстве случаев они касаются насущных практических вопросов. Комплексно же этот вопрос ещё не рассматривался, и требует более пристального внимания. В законодательных
Ф документах, определяющих перспективы развития российского образования, принятых в последнее время, очерчен круг проблем по совершенствованию экономики образования. Отдельно выделяются вопросы повышения
конкурентоспособности образования в России, стимулирования интеграционных процессов, усиливается актуальность проблем разработки и внедрения нового механизма финансирования образования, развития системы общественных организаций в образовании.
Цель исследования заключается в анализе особенностей распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти в сфере управления образованием, а также выработке предложений по совершенствованию механизма взаимодействия органов государственной власти различных уровней в процессе управления образованием на основе изучения теории, практики административно-правовой организации механизма управления в сфере образования с целью повышения эффективности его правового регулирования и создания условий эффективной реализации конституционных прав граждан на получение образования.
Задачи исследования:
• Рассмотрение системы образования как объекта административно-правового регулирования в процессе взаимодействия органов государственной власти различных уровней.
• Проведение сравнительного анализа законодательства об образовании в СССР, действующего законодательства РФ и актов международного права.
• Исследование компетенции органов исполнительной власти различных уровней в области образования в РФ и проблем разграничения полномочий между ними.
• Анализ особенностей перераспределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в процессе управления образованием.
• Исследование административно-правовых аспектов реформирования образования и проблем взаимодействия органов управления образованием в России в условиях формирования рыночных отношений.
6
• Обоснование необходимости усиления влияния государственно-общественного характера управления образованием в России.
• Определение своей позиции по ряду дискуссионных вопросов административно-правового регулирования системы образования в России; разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового механизма управления образованием и организации взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней в сфере образования посредством устранения пробелов в действующем законодательстве.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней в сфере управления образованием, и нормативно-правовые акты, обеспечивающие регулирование этого процесса.
Предметом исследования выступает специфика полномочий федеральных, региональных и местных органов власти в процессе управления системой образования.
Методологическую основу исследования составляют: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, логический методы, которые дают возможность выявить момент несогласованности в действиях субъектов правоотношений в сфере образования, определить круг наиболее острых вопросов, проследить генезис проблем, выявить их теоретико-правовые основания; общенаучные методы - методы абстрагирования, теоретического моделирования, восхождения от абстрактного к конкретному, статистический метод, анализ, синтез; частные методы - сравнительный, структурный, метод системного анализа, который позволяет вьщелить и описать типологию управления образованием, вьщелить её основные элементы, социальные основы современного состояния в сфере образования, проследить особенности трансформации одного типа управления в другой.
7
Научная новизна исследования состоит в комплексном характере исследования организации взаимодействия органов государственной власти федерального, регионального и муниципального уровней в образовании с учётом особенностей правового регулирования системы образования на различных уровнях власти. Осуществлён системный анализ основных элементов механизма административно-правового регулирования системы образования, выявлены пробелы в законодательстве об образовании, определены факторы повышения эффективности при взаимодействии органов государственной власти различных уровней в сфере образования.
В результате проведённого исследования на защиту выносятся положения, характеризующие научную новизну:
1. На основе сравнительно-правового и историко-правового анализа выявлены противоречия в управлении системой образования, проявляющиеся в несогласованности полномочий федерального, регионального и местного уровней. Причиной данных противоречий является наличие нескольких центров управленческого воздействия на образовательные процессы в условиях недостаточной конкретизации полномочий органов управления образованием различных уровней. Более чёткое разделение полномочий государственных и местных органов власти возможно в ходе заключения соглашений по разграничению компетенции между ними с включением в текст соглашений вопросов создания государственно-общественной системы управления образованием. Даны конкретные рекомендации по совершенствованию административно-правовой организации механизма взаимодействия при управлении системой образования на различных уровнях власти (например, разработка проекта модельно трёхстороннего соглашения между федеральным, региональным и муниципальными органами управления образованием).
2. Осуществлён сравнительный анализ взаимодействия органов государственной власти различных уровней в России и в ряде зарубежных
8
стран, что позволило выявить специфику деятельности органов управления образованием в России, поскольку от эффективности взаимодействия органов управления, от правильного определения их компетенции, форм и методов руководства зависит деятельность всех организаций в образовательной сфере. В связи с наметившейся в сфере образования в России тенденцией к децентрализации, необходима выработка новых подходов к развитию системы образования с учётом региональных и муниципальных интересов.
3. В ходе анализа компетенции органов исполнительной власти в области образования различных уровней, рассмотрения теоретических и практических аспектов правового регулирования разграничения полномочий, выявлена обособленность сферы совместной компетенции между органами власти различных уровней, отсутствие реальных механизмов реализации общественного компонента государственного характера управления высшим образованием, отсутствие на муниципальном уровне чёткого разграничения полномочий в управлении образованием при взаимодействии с другими структурами, отвечающими за проблемы образования. Целесообразно, по мнению автора, в Закон об образовании внести статью с указанием перечня отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления могут наделяться в сфере образования, дополнить ст.37 Закона об образовании обязанностями органов управления образованием, что важно для обеспечения государственной дисциплины в системе образования.
4. Рассмотрены элементы и тенденции развития процесса взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти в России в сфере образования. По мнению диссертанта, можно выделить несколько элементов системы взаимодействия государственной и местной власти: разделение компетенции властей, механизм взаимодействия властей, участие представителей органов местного самоуправления в разработке государственных решений, региональная политика и др. Успешное развитие
9
системы образования возможно лишь при организации взаимодействия министерств, служб, агентств, общественных организаций, координации деятельности органов управления образованием федерального, регионального и муниципального уровней, учреждений и организаций образования
5. В работе обоснована степень участия государства и общества в процессе управления образованием на основе сохранения единого образовательного пространства, учёта национально-региональных и местных особенностей. Аргументируется предложение о необходимости принятия региональных и муниципальных программ развития образования, формирования федеральных, межрегиональных и региональных рынков образовательных товаров, создания региональных центров развития образования в каждом субъекте РФ. В настоящее время, по мнению автора, практика идёт по пути расширения компетенции органов местного самоуправления за счёт делегирования им полномочий органов управления субъектов РФ, в связи с этим аргументируется необходимость выработки схемы административно-договорных отношений между региональными и местными органами управления образованием.
6. В результате изучения зарубежного опыта организации системы образования, в работе обоснована необходимость усиления влияния общественных структур при управлении системой образования в России. Привлечение общественности к участию в подготовке решений может осуществляться в форме общественных слушаний законопроектов, общественных советов при государственном органе из числа представителей общественных объединений и др. На основе анализа законодательства об образовании, выделены критерии, при помощи которых определяется характер взаимоотношений государства и общественных объединений образовательной сферы: взаимодействие, учёт мнений и предложений, наделение контрольными полномочиями, привлечение к работе с органами власти, поддержка, привлечение к участию в подготовке решений, оценка социально значимой роли
10
общественных объединений, оказание содействия общественным объединениям, сотрудничество, взаимное консультирование.
7. В результате изучения практики систематизации образовательного законодательства выявлено, что сочетание широкого спектра специальных законов об образовании и отдельных норм, включённых в другие законы, в ряде случаев создаёт определённые трудности в их применении. В работе обоснована необходимость подготовки Кодекса об образовании, призванного обеспечить наиболее полное соответствие системы действующих норм права современному состоянию образовательных отношений и устранить большую часть недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и иных нормативно-правовых актах, принятых по вопросам образования.
8. В связи с отсутствием в настоящее время федерального закона, регулирующего вопросы комплексного взаимодействия органов власти различных уровней в сфере образования, диссертант предлагает дополнить Закон об образовании специальным разделом «Основные направления (организация) взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в сфере образования». Это позволит совершенствовать административно-правовую организацию механизма управления образованием в России и избежать недостаточной конкретизации полномочий субъектов РФ и местных органов власти.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования определяется актуальностью поднятых в диссертации проблем и предлагаемых решений. Исследование существенно расширяет, углубляет современные представления о сущности, механизмах взаимодействия органов управления образованием различных уровней власти. Предложения и выводы могут быть использованы при разработке конкретных рекомендаций по проблемам совершенствования организации и деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов управления образованием, способствующих выходу
11
системы образования на уровень стабильного развития. Выводы и предложения адресуются федеральным, региональным и местным органам управления образованием. Некоторые рекомендации могут быть использованы при разработке нормативных актов различного уровня органами управления образованием, в практике региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данная работа может быть использована при подготовке проекта Кодекса РФ об образовании. Материалы исследования используются в учебно-методических целях при изучении курса «Административное право», «Муниципальное право», при создании научно-методических и учебных пособий, научных монографий.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические предложения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах: проведение практических занятий по административному праву в Поволжской академии государственной службы и в филиалах в городах Балаково и Тамбове; выступление с докладами на Межвузовских научно-практических конференциях: «Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых» (14 апреля 2000г.), «Реформы и укрепление государственности в России» (21 декабря 2000г.), «Социально-экономическое и политическое развитие общества: актуальные проблемы» (20 апреля 2001г.), «Конституционные чтения» (2001г.); публикация ряда статей; рассмотрение и одобрение диссертации на заседании кафедры административного и уголовного права Поволжской академии государственной службы.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, трёх глав, состоящих из семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
12
Глава 1. Административно-правовая организация системы
образования в России 1.1. Эволюция формирования органов управления образованием в России
Исследование процесса становления и развития механизма государственно-правового регулирования образования - не только дань исторической традиции. Это позволит выявить то многообразие юридических форм, те их конкретные проявления, которые сегодня могут быть актуализированы и использованы. Подлинное становление образования начинается в 18 веке, когда все типы высших учебных заведений бьши созданы на средства государства, но наиболее приоритетным было высшее военное образование1. В это время проблемами образования занимались многие выдающиеся государственные и церковные деятели (Я. Брюс, Ф.Прокопович, М.Ломоносов, И.Шувалов, Е.Дашкова). Наиболее яркий след в деле руководства государственным образованием оставили Пётр 1, Елизавета Петровна, Екатерина П. Возникшее в России при Петре 1 образование было, прежде всего, техническим, преследующим цель обеспечить определённую выучку в области тех знаний, которые в то время были нужны государству. С именем Елизаветы Петровны связано основание в Москве первого отечественного университета (1755г.), в период её правления открылись специальные военно-учебные заведения, появились частные учебные заведения - пансионаты. При Екатерине II в России начала складываться система народного просвещения. В этот период впервые в жизни российского общества были применены на практике основы светского обучения и предприняты попытки создания государственной системы народного образования. При Екатерине II было предложено открыть в России несколько университетов, целью которых являлось «доставление государству людей, могущих отправлять служение, кои в отправляющем предлагают знание
1 Момот А.И. История университетского образования в дореволюционной России: Содержание, формы и методы обучения высшей школе/Обзорная информация НИИПВШ.Вып.З.-М.,1993.-С.2.
13
некоторых высших наук»1. Все созданные в 18 веке учебные заведения легли в основу дальнейшего развития народного образования России2. Как показывают исследования, «именно государство явилось инициатором развития системы образования, было создателем не только первых университетов, но и высшей школы»3. В начале 19 века осуществляется реформирование государственного управления, вместо Коллегий образуются министерства. Российское просвещение приобретает системность после того, как в 1802г. впервые с целью управления образованием создаётся Министерство народного просвещения, главной задачей которого являлось создание системы учебных округов, учреждение новых университетов и превращение их затем в органы управления учебными заведениями на территории соответствующих округов. В 1803-1804гг. были организованы центральные учреждения, изданы: «Устав университетов России», «Устав учебных заведений, подведомственных университетам», цензурный устав, в соответствии с которыми в стране устанавливалась новая система народного образования, в основу которой были заложены три основных принципа: бесплатность обучения, бессословность, преемственность учебных заведений. Росси. В 1804г. российские университеты получили «наибольшие права и наиболее свободную форму самоуправления, чем какая выпала на их долю в позднейшие годы их развития»4. Следует согласиться с мнением И.Л.Наумченко, который считает, что ряд особенностей реформы образования начала 19 века неплохо было бы учесть и при осуществлении реформ современной образовательной системы (формирование чёткой преемственности в структуре образовательной системы, выражающейся в зависимости низших звеньев от высших; продуманное содержание учебных программ каждого типа учебных заведений, создавшее соответствующую
Папаригопуло СВ. Из истории государственного управления в области образования в России.-М.,1954.
2 Рождественский СВ. Исторический обзор деятельности МНП (1802-1902),1902.-С4.
3 Барабанова СВ. Правовое положение вузов в РФ (административно-правовой аспект). Дисс. ..канд. юрид. наук.- Казань, 1996.-С. 10.
4 Вернадский В.И. Об основаниях университетской реформы.-М.,1901.-С.4.
14
преемственность, основанную на том, что обучение на предшествующей ступени давало возможность учащемуся обучаться на последующей ступени). Данные реформы в области образования связывают с именем Александра 1, в период правления которого были открыты более десятка гражданских, военных высших учебных заведений и духовных училищ. Министерству народного просвещения были подчинены университеты (около 70 высших учебных заведений). В 1864г. «Положение о начальных народных училищах» установило новую систему руководства начальным образованием. Теперь народные училища могли открывать правительственные ведомства, общества, частные
•^ лица. Система управления средним образованием в России конца 19-20в.
включала следующие органы: Министерство народного просвещения, 4 отделения императорского величества Канцелярии по делам учреждений (Святейший Синод, Военное Министерство, Министерство земледелия, Министерство торговли и промышленности). Местный уровень управления включал учебные округа во главе с попечителями. На губернском уровне система образования контролировалась губернатором, а представителями Министерства народного просвещения были директор и инспектор народных
V» училищ. Таким образом, система среднего образования характеризовалась
тенденциями к интеграции'всех ведомств. В то же время, идея централизации управления образованием в России не была поддержана отраслевыми ведомствами. В окончательном виде она приобрела надлежащее оформление после 1917Г1. Подводя итог деятельности государства по созданию системы образования в России, надо отметить, что образование всегда стояло в центре государственной политики. При Екатерине II было предложено открыть в России несколько университетов, целью которых являлось «доставление
,, государству людей, могущих отправлять служение, кои предлагают знание
1 См. Илалтдинова Е.Ю. Среднее образование в России (управленческий аспект)//ТТедагогика.-2001.-№6.-С80-82.
15
некоторых высших наук»1. Однако предложения о создании полной системы народного образования особой комиссией министерства при Екатерине II не осуществились. В то же время, все созданные в 18 веке учебные заведения легли в основу дальнейшего развития народного образования России2. Как показывают исследования, «именно государство явилось инициатором развития системы образования, было создателем не только первых университетов, но и высшей школы»3. Таким образом, к началу 20 века в России сформировалась система управления высшей школой, включающая элементы централизации и децентрализации. Создаваемые государством высшие учебные заведения были обречены на трудное существование по причине недостатка средств и отсутствия автономии, государственные ассигнования на содержание университетов не покрывали и половины их расходов. Высшее образование в России формировалось в условиях исключительной централизации государственной власти, императорская власть явилась единственным источником инициативы в области высшего образования.
Рассмотрим кратко историю формирования органов управления образованием в СССР начиная с 1917г. После революции был принят ряд законодательных актов: Декрет 2 Съезда Советов «Об учреждении Совета народных комиссаров», декреты «О народном просвещении» и «Об учреждении Государственной комиссии по просвещению»4, 20 ноября 1917г. подписан Декрет о роспуске Государственного комитета по народному образованию5. 21 ноября 1917г. состоялось первое заседание Государственной комиссии по просвещению, положившее начало формированию народного комиссариата по
1 Папаригопуло СВ. Из истории государственного управления в области образования в России.-М.,1954.
2 Рождественский СВ. Исторический обзор деятельности МНП (1802-1902), 1902.-С.4.
3 Барабанова СВ. Правовое положение вузов в РФ (административно-правовой аспект). Дисс. ..канд. юрид. наук.- Казань, 1996.-С. 10.
4 СУ РСФСР.-1917.-№2.-Ст.16,1917.-№3.-Ст.32.
5 СУ РСФСР.-1917.-№3.-Ст.44.
16
просвещению, было принято решение о создании 17 отделов1. Руководство просвещением в республиках осуществляли либо отделы народного образования при военно-революционных комитетах, исполкомах, ЦК республик, либо комиссариаты при народном комиссариате по делам национальностей2. Государственное руководство просвещением на местах передавалось органам местного самоуправления и различным рабочим организациям. Они обладали полной автономией как по отношению к муниципальным центрам, так и по отношению к центру государственному, который в лице государственной комиссии по просвещению должен был оказывать им материальную, идейную и моральную поддержку и являться связующим звеном в государственном масштабе. По мере утверждения на местах Советской власти, руководство культурным строительством стало постепенно сосредотачиваться в руках Советов. В октябре 1917г. Всероссийским съездом советов был создан ряд народных комиссариатов, в их числе - Народный Комиссариат по просвещению, управляющий учреждениями общегосударственного значения. Декретом от 29 ноября 1917г. также была учреждена Государственная Комиссия по просвещению, которая занималась выработкой плана организации народного образования, установлением основ школьного устройства (Комиссия просуществовала до декабря 1919г.). В соответствии с актами, определившими организацию местного самоуправления, права и обязанности Советов, обслуживание всех сторон местной жизни возлагалось исключительно на Советы3. Организацию формы управления народным просвещением закрепило принятие Совнаркомом РСФСР 26 июня 1918г. Положения «Об организации дела народно образования в Российской
1 См. Декреты Советской власти (25 октября 1917г.-16 марта 1918г.).- М..1957.Т.1.-С.111,587; Кейрим-Маркус М.Б. Государственное руководство культурой: Строительство Наркомпроса, ноябрь 1917- 1918г.-М,1980.-С18-26; СУ РСФСР.-1917.-№12.-Ст.183.
2 См. Штамм СИ. Управление народным образованием в СССР (1917-1936гг.).-М.,1985.-С29.
3 СУ РСФСР.-1917.-№12.-Ст.179;1918.-№9.-Ст.214,224.
17 |
