ВВЕДЕНИЕ
Россия столкнулась с процессами внешней трудовой миграции (временной добровольной трудовой деятельности гражданина за пределами ' государства гражданства) после распада СССР и образования независимого
государства Российская Федерация.
СССР был отгорожен от мирового экономического пространства, и следовательно, от международного рынка труда и от иностранных инвестиций, i С конца 20-х годов и до конца 50-х существовало строжайшее ограничение на
| выезд советских граждан за рубеж и въезд иностранных граждан в СССР, лишь
! в 20-30 годы СССР привлекал иностранных специалистов для участия в
1 сооружении промышленных предприятий, монтажа и обслуживания
J закупленного импортного оборудования.
i В конце 50-х годов с началом «оттепели» в СССР немного упростился
] выезд за границу. Научные и творческие работники стали выезжать в
зарубежные командировки, советские рабочие и технические специалисты поехали в дружественные СССР развивающиеся страны строить важные технические сооружения, так называемые «стройки дружбы». Также было допущено участие иностранной рабочей силы из социалистических стран в строительстве некоторых производственных объектов в СССР, таких как нефтепровод «Дружба», газопровод «Братство».
В период «перестройки» было разрешено создание совместных предприятий с участием советских предприятий и иностранных фирм. Законодательно разрешили вхождение иностранных граждан в руководство совместных предприятий наряду с советскими гражданами, но персонал Щ предприятий с участием фирм стран не членов СЭВ должен был
комплектоваться в основном из граждан СССР. Выезд советских граждан за рубеж для занятия трудовой деятельностью продолжал существовать лишь в форме служебных командировок. Единственное изменение коснулось командировок специалистов в социалистические страны: облегчилось
t
оформление выезда, что вызвало увеличение числа работников, направляемых в заграничные поездки по служебным делам. Но выезд в командировки в капиталистические страны происходил в ограниченных масштабах и под контролем государственных и партийных органов.
Из вышесказанного вытекает, что в период существования СССР проблемы регулирования трудовых отношений работников-мигрантов1 не возникало. Обоснования такого вывода следующие.
Во-первых, доля иностранных работников в СССР и советских работников в иностранных государствах была очень мала.
Во-вторых, международный труд в СССР был ограничен и полностью подконтролен государству.
Эти факторы исключали необходимость особого регулирования труда работников-мигрантов.
Активизация процессов внешней трудовой миграции произошла лишь в 90-годы после распада СССР. Россия становится как донором (в России большое количество иностранных работников из стран СНГ), так и реципиентом иностранной рабочей силы (российские работники трудятся почти во всех странах мира, привлекающих иностранную рабочую силу). Конституция и другие основные законодательные акты открыли Россию для международной трудовой миграции и вовлекли в международный трудовой обмен. Это в свою очередь поставило Россию перед проблемой регулирования труда работников-мигрантов, а также защиты прав российских работников за рубежом.
Актуальность исследования по теме правовое регулирование трудовых отношений работников-мигрантов1 заключается в тех проблемах, с которыми столкнулась Россия в процессе трудовой миграции.
В России до сегодняшнего дня отсутствует детальное регулирование трудовых отношений с работниками-мигрантами на уровне законодательства. Советский Союз не был вовлечен в мировой рынок труда и, следовательно,
В диссертации понятия «трудящийся-мигрант» и «работник-мигрант» используются как тождественные.
Россия не может использовать союзные нормативные акты, поскольку они абсолютно не соответствуют сложившейся ситуации. Принятые нормативные акты в середине 90-х годов, касающиеся привлечения и использования иностранной рабочей силы в РФ в основном регулируют вопросы законного нахождения трудящихся-мигрантов в России, и лишь вскользь затрагивают трудовые отношения данной категории работников. Однако, выработка единой позиции по проблеме правового регулирования труда иностранных работников и принятие нормативных актов, регулирующих трудовые отношения работников-мигрантов, необходима, поскольку труддщиеся-мигранты — это особая категория работников, которая нуждается в специальном правовом 1 режиме и правовой защите. Отсутствие законодательного разрешения проблем
трудоправового статуса иностранных работников влечет произвол работодателей по отношению к иностранным работникам.
РФ не присоединилась ни к одной из международных конвенций, касающихся трудящихся-мигрантов. Это ставит Россию как участника международного рынка труда в менее выгодное положение. Иностранные работники не пользуются всеми правами, предоставляемыми актами ООН и МОТ трудящимся-мигрантам, а российские работники за рубежом находятся в худшем положении, чем их коллеги из стран, ратифицировавших подобные международные документы. Ратификация Конвенций ООН и МОТ явилась бы позитивным шагом при интеграции России в международное сообщество. Необходимым является прежде всего разработка и принятие нормативных актов, касающихся правового статуса трудящихся-мигрантов, согласовывающихся с духом международных норм.
Для России важным является развитие трудового обмена в рамках СНГ, что объясняется тесными историческими, культурными и экономическими связями между странами. Существует законодательство СНГ о трудовой миграции, оно представлено в виде рекомендательного законодательного
акта «Миграция трудовых ресурсов в странах СНГ»1, содержащего базовые принципы согласованной законодательной политики в области трудовой миграции в рамках СНГ, а также Соглашения правительств государств - участников СНГ о сотрудничестве в области миграции и ^ социальной защиты трудящихся-мигрантов2, которое регулирует основные
направления сотрудничества в области трудовой деятельности и социальной защиты работников-мигрантов и членов их семей. Вместе с тем
] вышеназванные акты содержат лишь нормы общего характера и не решают
i
вопросов, связанных с непосредственно трудовой деятельностью работников-мигрантов. Подобный законодательный опыт не развивается в современных условиях, когда это особенно необходимо, поскольку процессы обмена трудовыми ресурсами в рамках СНГ достигли широкого размаха и выявили проблемы, нуждающиеся в скорейшем разрешении.
Правовой основой для регулирования трудовой миграции в настоящее время являются двусторонние соглашения. Россия заключила с большинством ¦ стран ближнего зарубежья и с некоторыми государствами дальнего зарубежья
договоры о трудовой деятельности работников-мигрантов. Но большинство договоров со странами СНГ были заключены в начале 90-х годов, когда трудовая миграция еще не достигла широкого размаха, вследствие чего многие проблемы трудовой деятельности не были решены. Для эффективного решения вопросов, связанных с трудовой миграцией в рамках двустороннего сотрудничества государств необходимо заключение новых двусторонних договоров, а также расширить круг государств для сотрудничества в рамках двусторонних соглашений. В этой связи целесообразно проводить анализ ситуации, связанной с соблюдением прав трудящихся-мигрантов, и выработку решений по борьбе с нарушением законных прав и интересов данных работников.
1 Принят на Межпарламентской ассамблее государств-участников СНГ 13.05.95. // Межпарламентская ассамблея государств-участников СНГ: Информационный бюллетень. №8. СПб., 1995.
2 Принят 15.04.94. Бюллетень международных договоров. 1997. №2. С.3-7
Современная Россия является крупным донором рабочей силы. Но, к сожалению, российские работники сталкиваются со многими нарушениями прав при выезде на работу за рубеж. Очень часто они становятся жертвами мошенничества российских агентств по трудоустройству за рубежом, а также незаконных действий иностранных работодателей. Подобное нарушение прав наших сограждан является следствием недостаточного законодательного регулирования действий частных агентств по трудоустройству за рубежом, а также отсутствие эффективной политики по защите законных прав и интересов своих граждан за рубежом. Разработка мер по недопущению злоупотреблений со стороны фирм по трудоустройству за рубежом и обеспечению прав российских работников в других государствах является одной из важных задач для современной России.
Вышеназванные проблемы являются актуальными и нуждаются в полном и своевременном исследовании.
В связи с тем, что проблемы, связанные с международным трудом новы для России, тема правового регулирования труда работников-мигрантов стала разрабатываться лишь с 90-х годов 20 века.
Проблема международного труда является актуальной для российской правовой науки. В своей работе под названием «Международный труд»1 И.Я. Киселев дал понятие международному труду, выделил и охарактеризовал пять основных видов международного труда, определил источники правового регулирования. Трудовая миграция за рубеж по трудовому контракту между российским работником и иностранным работодателем (внешняя трудовая миграция), а также работа иностранного гражданина или апатрида в России выделяются Киселевым как отдельные виды международного труда. Монография «Международный труд» является практическим пособием, которое рассчитано на руководителей организаций, сотрудников кадровых и экономических служб, работников профсоюзов, а также на трудящихся-мигрантов. Исходя из этого, здесь дана в основном информация о правовом
1 Киселев И.Л. Международный труд. М; Юрисгь, 1997.
положении трудящихся-мигрантов, а также комментарии существующих нормативных актов, регулирующих вопросы международного труда. В работе не содержится указаний на правовые и связанные с ними практические проблемы регулирования труда работников-мигрантов.
Общая характеристика правового статуса иностранных граждан в трудовых отношениях, комментарий российского законодательства, регулирующего вопросы привлечения иностранной рабочей силы содержится в работах В.В. Глазырина «Труд иностранцев в России»1 и О.В. Абрамовой «Правовое регулирование труда иностранных граждан в Российской Федерации»2.
Проблема определения понятия «внешней трудовой миграции» в российском законодательстве исследовалась Р.Ш. Давлетгильдеевым. В его публикации под названием «К вопросу об определении понятия «внешняя трудовая миграция» в Российском праве»3 дан сравнительный анализ норм международного и российского права, содержащий понятие «внешняя трудовая миграция», а также сформулировано определение процесса внешней трудовой миграции.
Проблемы, связанные с нарушением прав трудящихся-мигрантов, а также основные направления и особенности трудовой миграции российских граждан за рубеж, рассматриваются Е.В. Виноградовой в публикациях «Защита прав трудящихся-мигрантов: международные нормы и российские реалии» и «Международный рынок труда и перспективы российской трудовой эмиграции»5.
Тема международного трудового обмена, а также проблемы и перспективы интеграции России в международный рынок труда затронуты в
1 Глазырин В.В. Правовое положение иностранных граждан в трудовых отношениях в России. М. 1997
2 Абрамова О.В. Правовое регулирование труда иностранных граждан в Российской Федерации. // Трудовое право. №2. 1997
3 Р.Ш. Давлетгильдеев. К вопросу об определении понятия «внешняя трудовая миграция» в российском праве. // Российский юридический журнал. № 4. 1997
4Она же. Защита прав трудящихся-мигрантов: международные нормы и российские реалии. // Человек и труд. №6. 1994
5 Виноградова Е.В. Международный рынок труда и перспективы российской трудовой эмиграции. \\ Труд за рубежом. №4. 1996
I
f
научных статьях O.K. Дадаева. «Основные направления миграционной политики ведущих стран по отношению к российским гражданам»1, и «Международное сотрудничество в области трудовой миграции»2. Он же охарактеризовал основные направления защиты своих сограждан за рубежом, в том числе и тех, кто работает по трудовому договору в других странах, используемые многими государствами Западной Европы.3
Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что тема диссертации в литературных источниках рассмотрена лишь косвенно.
Причины данного вывода следующие.
Во-первых, многие вышеназванные литературные источники призваны дать практический комментарий нормативных актов, регулирующих вопросы международного труда, и оказать помощь в правоприменительной практике трудящимся-мигрантам и работодателям. В связи с этим в них не исследуются правовые проблемы регулирования труда работников-мигрантов.
Во-вторых, некоторые исследования носят социально-экономический характер, что оставляет поле деятельности для изучения правовых вопросов международного трудового обмена.
В-третьих, остаются не исследованными особенности трудовых отношений работников-мигрантов.
Все это обуславливает необходимость целенаправленного исследования проблем регулирования труда работников-мигрантов.
Объектом диссертационного исследования является правовые и социально-экономические аспекты процесса внешней трудовой миграции.
Предметом диссертационного исследования избраны вопросы трудовых отношений, а также непосредственно связанные с ними отношения, возникающие между иностранными работниками и российскими
1 Дадев O.K. Основные направления политики ведущих западных стран по отношению к российским гражданам. // Труд за рубежом. № 3. 1996
2 Он же. Международное сотрудничество в области трудовой миграции. // Труд за рубежом. № 3. 1997
3 Он же. Социальная и экономическая поддержка соотечественников за рубежом (опыт стран Западной Европы). // Труд за рубежом. № 1. 2000
работодателями, а также между российскими работниками, занимающимися оплачиваемой деятельностью за рубежом, и иностранными работодателями.
Целью исследования является определение трудоправового статуса работников-мигрантов.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач: • определение понятий «трудовая миграция», «внешняя трудовая миграция» и «трудящийся-мигрант», которые могли бы быть положены в основу специального закона о трудящихся-мигрантах;
• выявление особенностей трудовых отношений иностранных работников в России и проблем реализации ими своих трудовых прав;
• разработка концепции регулирования трудовых отношений работников-мигрантов в Российской Федерации;
• анализ международно-правовых актов о правовом положении трудящихся-мигрантах с тем, чтобы заимствовать наиболее эффективный правовой механизм регулирования внешней трудовой миграции и защиты прав трудящихся-мигрантов и членов их семей;
• сравнительный анализ двусторонних соглашений Российской Федерации о трудящихся-мигрантах, определение их значения для регулирования международного трудового обмена;
• изучение правовых проблем трудовой миграции российских граждан за рубеж;
• разработка механизма защиты прав и интересов российских работников, осуществляющих трудовую деятельность в иностранных государствах.
Методологическую основу исследования составил комплекс методов научного познания. Для решения поставленных задач были выбраны историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, диалектический методы.
Теоретической основой исследования послужили работы по науке трудового права, а также по наукам конституционного, гражданского,
ю
административного, семейного, международного, международного частного права, в которых рассматриваются вопросы, относящиеся к теме диссертации.
При написании работы анализируются международные акты, как действующие на территории РФ, так и не действующие в России; международные договоры РФ; российские нормативные акты, принятые как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; некоторые законодательные акты иностранных государств, кроме того, используются и обрабатываются статистические данные.
Настоящая диссертация представляет собой первое в отечественном правоведении комплексное монографическое исследование, посвященное теме правового регулирования труда работников-мигрантов, акцентированное на вопросах трудовых правоотношений и, основанное на анализе норм нового Трудового Кодекса РФ.
Представляется, что характеристика трудоправового статуса трудящегося-мигранта позволит раскрыть важный аспект трудового права и внести вклад в решение дискуссионных вопросов о правовом положении трудящихся-мигрантов.
Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы и предложения о регулировании трудовых отношений работников-мигрантов могут быть использованы при принятии специальных федеральных законов о трудящихся-мигрантах и трудовой миграции, при дальнейшей разработке теории о правовом положении иностранных граждан, занимающихся оплачиваемой деятельностью, а также в процессе подготовки и проведения лекционных, семинарских и практических занятий по специальной части курса «Трудовое право», а также для проведения специального курса «Международное трудовое право».
Диссертация состоит из введения; трех глав, подразделенных на девять параграфов; заключения; приложения и библиографического раздела.
и
Глава 1. Проблемы правового статуса трудящихся-мигрантов в
Российской Федерации
§1. Понятие и виды трудовой миграции
Внешняя трудовая миграция является распространенным явлением современного мира. Страны Западной Европы столкнулись с необходимостью регулирования этого процесса еще в начале 20-го века, так первая Конвенция Международной Организации Труда о трудящихся-мигрантах была принята в 1939 году. После Второй Мировой Войны в 1949 году данная Конвенция была пересмотрена. Во второй половине 20-го века усиливается международное регулирование внешней трудовой миграции. Принимаются Конвенции ООН, МОТ и Европейского Союза, касающиеся трудящихся-мигрантов. В России соответствующие акты ООН и МОТ не действуют, поскольку РФ не участвует в данных конвенциях.
Начиная с 90-х годов 20 века, миграционные процессы в России достигли широкого размаха. Это и подтолкнуло российскую правовую науку, а как следствие, и законодателя, к изучению проблем миграции и выработке методов регулирования миграционных процессов. К сожалению, и по настоящее время в сфере правового регулирования миграции существуют проблемы, которые связаны и с пробелами в законодательстве, и с неэффективной политикой решения проблем миграции.
Федеральная миграционная программа, утвержденная Указом Президента 09.08.941, дает следующее определение миграции. Под миграцией понимается совокупность территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Здесь же формулируются цели, задачи, принципы миграционной политики, правовые средства их реализации и обеспечения. В данном правовом акте характеризуется понятие «миграция».
'СЗРФ. 1994. №18
12
В Программе указывается, что регулирование процессов миграции на территории РФ, включая въезд и выезд, позволяет выделить 5 основных миграционных потоков:
1. вынужденная миграция;
2. внешняя миграция;
3. внешняя трудовая миграция;
4. незаконная миграция;
5. внутренняя социально-экономическая миграция.
В этом же документе содержится классификация миграции по трем основаниям:
по причинам:
• добровольная
• вынужденная по типу:
• внешняя
• внутренняя по виду:
• возвратная
• безвозвратная
В рамках диссертации предполагается исследовать внешнюю трудовую и внутреннюю социально-экономическую миграции, поскольку именно данные процессы напрямую связаны с проблемами реализации трудовых прав.
Выделяя внешнюю трудовую миграцию как одну из пяти основных миграционных потоков, законодатель относит ее к добровольной и возвратной. Также она может быть незаконной, субъектами которой являются:
1. неконтролируемые эмигранты - граждане России нелегальным способом выезжающие с территории государств - республик бывшего СССР в другие иностранные государства. ( Здесь необходимо уточнение: лишь с территорий тех государств, где не предусмотрен визовый режим въезда и выезда для российских граждан.)
13
2. нелегальные эмигранты - граждане России, нелегальным способом, выезжающие за рубеж или пересекающие государственную границу с иностранными государствами, за исключением границы с государствами - бывшими республиками СССР (в данном случае действует уточнение, предусмотренное в пункте 1).
3. незаконные иммигранты:
- иностранцы, у которых объявленная цель въезда не соответствует их намерениям;
- иностранцы, въезжающие по поддельным документам;
- иностранцы, прибывшие в страну нелегально, в том числе через государства, бывшие республики СССР.
В данной работе проблемы незаконной внешней трудовой миграции затрагиваться не будут, поскольку в большей степени они могут быть урегулированы международным, конституционным и административным правом.
В рамках «внутренней социально-экономической миграции» Федеральная миграционная программа выделяет межрегиональную миграцию и перемещение репрессированных народов. Внутренняя миграция, согласно Программе, может быть добровольной (в том числе экономической) и вынужденной (вынужденные переселенцы, переселенцы из зон экологических бедствий), возвратной и безвозвратной.
Заслуживают интереса характерные черты межрегиональной миграции.
Во-первых, отсутствие высоких заработков и льгот в новых малообжитых регионах прежнего места жительства, прекращение финансирования ряда государственных программ и связанное с этим свертывание производственного и жилищного строительства, а также рост безработицы в этих регионах направляет миграционные потоки в старо обжитые районы страны. Особенно интенсивно такого рода миграция охватила территории Севера, Сибири и Дальнего Востока.
14
Во-вторых, продолжающаяся миграция населения из сельских регионов в города.
В-третьих, экономический кризис в России, производственная дезинтеграция и обусловленный ею спад промышленного производства активизируют перемещение капитала в крупные города. Произошла концентрация определенных групп мигрантов и развития их деловой активности в городах с миллионным населением. Обладая многопрофильным промышленным комплексом и более развитой социальной инфраструктурой, они «оттягивают» на себя растущую безработицу в небольших городах и являются более конкурентно способными, предоставляя широкие возможности для прибыльного вложения капитала и осуществление предпринимательской деятельности. Одновременно удорожание жизни в таких городах становится фактором оттока их коренных жителей.
Возникает закономерный вопрос: существует ли внутренняя трудовая миграция?
Федеральная миграционная программа не выделяет такую миграцию. В то же время Программа наделяет внешнюю трудовую миграцию двумя важными признаками: добровольностью и возвратностью. Несомненна необходимость выделения еще одного признака: наличие цели. Целью является - осуществление трудовой деятельности1. И эта деятельность осуществляется на временной основе. Если работник легально мигрирует с целью постоянного проживания в стране и занимается трудовой деятельностью имеет место не внешняя трудовая миграция, а иммиграция. Не опровергает признак временности внешней трудовой миграции и те ситуации, когда работник приезжает в страну изначально с целью занятия трудовой деятельностью, а затем остается на постоянное место жительства. Здесь имеется совокупность явлений: внешняя трудовая миграция и последующая иммиграция. Для иммиграции необходимы особые условия, предусмотренные законами государства, при их отсутствии она была бы невозможна, и мигрант по
1 Содержание трудовой деятельности подробно рассматривается в параграфе 2 главы 1 диссертации.
15
окончании трудовой деятельности должен был бы вернуться в страну проживания.
Логично предположить, что и внутренняя трудовая миграция должна обладать теми же тремя признаками: добровольностью, возвратностью и наличием цели на осуществление трудовой деятельности. Следовательно, внутренняя трудовая миграция возможна.
В современной России такую миграцию выделить в целый миграционный поток пока нельзя, так как это еще количественно незначительное явление.
Российская миграция, хотя чаще всего и основана на желании проживать в том регионе страны, где имеется возможность получить более благоприятные условия для жизни, в том числе и заниматься трудовой деятельностью за более высокую оплату, имеет цель постоянно проживать в этом регионе. Следовательно, признак возвратности отсутствует.
Таким образом, внутреннюю трудовую миграцию можно выделить как вид внутренней социально-экономической миграции. Однако это не означает, что внутренняя трудовая миграция не нуждается в особом регулировании и со стороны законодателя, и со стороны исполнительной власти.
Рассматривая трудовую миграцию, необходимо определить ее субъектов.
Что касается внешней трудовой миграции, то ее субъектом является трудящийся-мигрант. Федеральная миграционная программа определяет их как лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются. Стоит отметить, что данное понятие целиком заимствовано из Конвенции ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей»1.
Федеральная миграционная программа относит к субъектам внутренней социально-экономической миграции граждан РФ и лиц, находящихся в России на законных основаниях, осуществляющие перемещение по ее территории.
Международное публичное право: сборник документов. Москва. 1996. T.I. C.492-512
16
Поскольку Программа не выделяет внутреннюю трудовую миграцию, то и не дает понятие ее субъекта. В этой связи, исходя из факта реального существования внутренней трудовой миграции понятие субъекта внутренней трудовой миграции как гражданина РФ или лица, постоянно проживающего в РФ, временно меняющего место постоянного проживания на территории России с целью занятия оплачиваемой деятельностью. Причем, определить понятие субъекта внутренней трудовой миграции имеет смысл как мигрирующие работники внутреннего рынка труда.
Несмотря на то, что по определению субъекты внешней и внутренней трудовой миграции во многом схожи, определять субъектов внутренней трудовой миграции как трудящихся-мигрантов, на мой взгляд, неверно.
Понятие трудящегося-мигранта и в российских и международных актах, таких как конвенции ООН, Европейские конвенции, конвенции и рекомендации МОТ, используется для обозначения субъекта внешней трудовой миграции. Трудящийся-мигрант обладает особым статусом - трудящегося-иностранца, что и определяет особый правовой режим в отношении его. Государство основывает свое регулирование процесса внешней трудовой миграции на трех принципах.
Во-первых, защита безопасности своих граждан. Для этого предусматривается особый порядок въезда в РФ и выезда из страны, которые регулируются нормами административного права.
Во-вторых, приоритетное право граждан РФ и лиц, постоянно проживающих в России, на занятие вакантных рабочих мест, и защита собственных граждан от безработицы. Именно с этим связан особый порядок привлечения иностранной рабочей силы.
В-третьих, защита законных прав и интересов трудящихся-мигрантов на территории РФ.
Эти особенности не могут существовать в отношении мигрирующих работников внутреннего рынка труда. Неверно будет определять их термином «внутренние трудящиеся-мигранты», поскольку понятие трудящегося-мигранта
17 |
