ВВЕДЕНИЕ.
Актуальность исследования. Десятилетний опыт проведения в нашей стране радикальных экономических реформ заставляет задуматься над исходными теоретическими посылками и принципиальными позициями, в соответствии с которыми осуществлялись эти экономические преобразования.
Необходимо констатировать, что первый этап реформы, связанный со сломом административно-командной системы, отменой монополии государственной собственности и провозглашением принципов частноправового регулирования в качестве основных и превалирующих, позволил достигнуть глобальной цели - установления рыночных отношений.
Вместе с тем стало очевидно, что на начальном этапе преобразований был допущен грубый стратегический просчет, который привел к возникновению множества негативных явлений, отрицательный эффект от которых во многом нивелировал позитивные результаты реформ. Причина указанных явлений заключается в том, что не была на должном уровне проработана публично-правовая часть преобразований. Можно согласиться с мнением, что государственно-правовой план обеспечения социально-экономических преобразований вообще отсутствовал.
Коснулось это явление не только тех отраслей права, которые являют собой его публично-правовую составляющую - уголовное, административное и т.д., - но и сфер, традиционно относимых к частноправовому сектору, в частности, сферы регулирования имущественных отношений.
Почему стало возможным такое положение дел? Ответ очевиден: законодатель «забыл», что наряду с формированием в России частного права, размежеванием правовой системы на противоположные составляющие (публичную и частноправовую), необходимо было учитывать их неизбежное взаимопроникновение и взаимовлияние, установить принципы их взаимодействия.
Забвение этого очевидного факта уже сегодня привело к возникновению ряда громких и принципиальных юридических споров, которые появились в
4
практической деятельности и упираются именно в разрешение указанного, сугубо, казалось бы, теоретического вопроса. Достаточно вспомнить в числе прочих историю с очередностью списания денежных средств с расчетного счета и возникшей коллизией между ст. 885 ГК и ст. 15 закона РФ «Об основах налого-
1 О
вой системы в Российской Федерации» , указ Президента РФ № 1212 .
Особую остроту проблемы взаимопроникновения, взаимовлияния и установления оптимального соотношения между публичным и частноправовым регулированием приобретают при рассмотрении вопросов, касающихся государства как особого субъекта гражданского права. Непроработанность публично-правовой составляющей этой комплексной системы отношений приводит к тому, что в целом система, основу которой составляет частноправовое регулирование, оказывается во многом нежизнеспособной и неэффективной. Ярким примером этого могут служить результаты приватизации, положение государственных предприятий, падение промышленного производства и многое другое.
Принципиальную значимость также приобретают проблемы государственной собственности, ее эффективного использования. Сейчас государство безраздельно владеет почти 37 тысячами предприятий. Кроме того, ему принадлежит не менее четверти капитала в 2,5 тысячах акционерных обществ и недвижимость, общей площадью в 337 миллионов квадратных метров. В то же время отдача от всего этого имущества более чем скромная (1,5% от всех доходов государства), между тем, содержать такое имущество становится все более накладно. (И.Цуканов. Тяжелое бремя госсобственности. // Российская газета. 1999. №72 (2181). 15.04.99. с.2). Разработка эффективного механизма управления государственной собственностью становится жизненно важной особенно сейчас, когда для государства в условиях жесточайшего экономического кризи-
1 Закон РФ от 27.12.91. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в РФ» (ред. от 10.02.99.) // ВСНД и ВС РФ. 1992. №11. ст.527.
2 Указ Президента РФ от 18.08.96. № 1212 (ред. от 30.10.98.) «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочении наличного и безналичного денежного обращения» // СЗ РФ. 1996. №35.
5
са, в котором функционирует российская экономика, все более насущным становится изыскание ресурсов, необходимых для несения «бремени социальных издержек», возложенного на него обществом.
Необходимо констатировать, что на сегодня в теории права отсутствуют фундаментальные научные исследования по вышеуказанным вопросам, которые основывались бы на глубоком теоретическом подходе и признании необходимости сочетания публичных и частноправовых элементов в подобном регулировании. В свете вышеизложенного попытка комплексной разработки практических и теоретических вопросов, касающихся участия государства в отношениях, регулируемых гражданским правом, в первую очередь, вопросов о природе и осуществлении права государственной собственности в условиях рыночной экономики, представляется своевременной и актуальной в теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах, что и предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования является сложный комплекс правоотношений, связанных с участием государства в отношениях собственности, который исследуется в трех основных направлениях, составляющих предмет настоящего диссертационного исследования. Во-первых, объективно существующие и необходимые процессы взаимодействия и взаимопроникновения публичных и частных элементов правового регулирования, которые рассматриваются на примере отношений государственной собственности, где указанные процессы имеют наиболее рельефные и существенные проявления. Во-вторых, гражданско-правовой статус государства как особого субъекта гражданского права, в первую очередь, как субъекта права собственности. В-третьих, вопросы теории права государственной собственности и реализации государством правомочий собственника в условиях рынка, рассматриваемые с учетом изменений в политико-экономической ситуации и праве Российской Федерации.
Цели и задачи исследования. Актуальность поднятых проблем обусловливает цели диссертационного исследования, которые заключаются: во-первых, в разработке концепции участия государства в гражданско-правовых отноше-
6
ниях собственности в условиях рыночной экономики, основанной на теоретических выводах о необходимости сочетания в указанном регулировании публичных и частных элементов и в формировании новых теоретических взглядов на эту проблему; во-вторых, в формулировании на основе проведенных исследований практических предложений по вопросам правоприменения и совершенствования законодательного регулирования отношений государственной собственности в Российской Федерации.
Поставленные цели предопределяют нижеследующие задачи диссертационного исследования:
1. Переосмыслить с учетом произошедших в Российской Федерации социально-экономических изменений правовые теории и воззрения по вопросу о разграничении и взаимодействии публичного и частного права при регулировании имущественных отношений.
2. Изучить законодательный массив и научные взгляды предшествующего периода, касающиеся рассматриваемого в работе комплекса проблем, провести сравнительно-правовой анализ указанных положений, максимально используя их позитивный потенциал.
3. С учетом сформулированных теоретических положений по вопросу о соотношении публичного и частного права дать юридическую характеристику правового статуса государства как особого субъекта гражданского права Российской Федерации.
4. Сформулировать основные положения теории права государственной собственности и его реализации в условиях осуществления экономической реформы в Российской Федерации.
5. Сформулировать тактические и стратегические цели, а также приоритеты развития отношений государственной собственности в Российской Федерации с учетом изменения социально-экономических условий и задач совершенствования правового регулирования в указанной области.
Структура диссертационного исследования. Основными структурными элементами диссертационной работы являются: введение, две главы и библио-
7
графический список использованной литературы.
В первой главе (состоящей из двух параграфов) исследуются теоретические вопросы, касающиеся необходимости разграничения публичного и частного права, критерии такого разграничения. В ходе исследования подвергается анализу история развития взглядов ученых-правоведов на указанные проблемы, и с учетом позитивного потенциала предшествующих исследований дается современная трактовка указанного вопроса. С целью иллюстрации и подтверждения сделанных выводов освещаются некоторые вопросы, связанные с предметом гражданского права. Помимо этого в первой главе выявляются причины и формы взаимопроникновения и взаимовлияния частного и публичного права при регулировании имущественных отношений, а также сферы, где такое влияние наиболее существенно и рельефно. Определенные акценты, сделанные на теоретических проблемах, в контексте рассмотрения основного вопроса о сочетании публичных и частных элементов в регулировании отношений государственной собственности неслучайны. Подробнейшее, глубокое изучение теоретической стороны вопроса необходимо для уяснения глубинных причин и закономерностей, реализуемых в практических вопросах, касающихся участия государства в гражданском обороте, права государственной собственности. Комплексный подход к исследованию указанных сфер правового регулирования и формированию концепции законодательного решения этих вопросов невозможен без глубокого теоретического анализа проблем, связанных с частным и публичным правом. Изучение исторического аспекта рассматриваемых проблем имеет немаловажное значение, потому как отсутствие подобных исследований в современной цивилистике во многом объясняет возникшие сложности в правовом регулировании, в том числе, и в первую очередь, в рассматриваемой области отношений с участием государства.
Вторая глава диссертации (в состав которой включены три параграфа) посвящена сочетанию публичного и частного в гражданско-правовом регулировании отношений государственной собственности. Предметом исследования в этой главе являются особенности гражданско-правового статуса государства
8
как субъекта гражданского права, а также актуальные проблемы, связанные с субъектами, объектами и правовыми формами реализации права государственной собственности в рыночных условиях. Последовательность расположения параграфов данной главы продиктована стремлением автора показать влияние публичных элементов на все составляющие структуры правоотношения государственной собственности: на субъект, объект и содержание. Глава содержит исследования по актуальным вопросам, связанным с теорией права государственной собственности и его реализацией и представляет собой попытку сформулировать на основе теоретических выводов, сделанных в первой главе диссертационного исследования, основные положения изменившейся теории государственной собственности. Результатом предпринятых исследований стало формирование авторского взгляда на затронутые проблемные вопросы, а также формулирование предложений по их законодательному урегулированию.
Научная разработанность темы. Характеризуя состояние изученности темы, необходимо подчеркнуть несколько обстоятельств: в данном аспекте тема ранее не поднималась: взаимодействие публичного и частного права и вопросы, связанные с участием государства в правоотношениях собственности, рассматривались врозь. На современном этапе вопрос о соотношении публичного и частого права не был предметом самостоятельного исследования в цивилистике - в указанной области можно обнаружить только многочисленные труды дореволюционных авторов. На важность и значимость разрешения проблем, связанных с публичными элементами в гражданском праве, правовым статусом государства как субъекта гражданского права, созданием новой концепции государственной собственности, а также необходимость формирования на основе комплексного решения этих вопросов адекватной законодательной базы в последнее время не раз указывалось в публикациях видных ученых-теоретиков и практиков. В то же время серьезных попыток комплексного подхода к разрешению этих вопросов до настоящего времени не предпринималось, что позволяет говорить о недостаточной разработке этих вопросов в отечественной цивилистике.
9
Теоретическая база исследования. В дореволюционный период проблемы разграничения публичного и частного права, а также тесно связанные с этим вопросы о государстве как субъекте гражданского права занимали значительное место в трудах целой плеяды известнейших дореволюционных цивилистов и государствоведов: Ю.С.Гамбарова, Н.Л.Дювернуа, А.Евецкого, Р.Иеринга, Н.М.Коркунова, К.И.Малышева, Д.И.Мейера, С.Муромцева, С.В.Пахмана, И.А.Покровского, П.Цитовича, Г.Ф.Шершеневича и других. Особо хотелось остановиться на работах, специально посвященных исследуемым проблемам, к их числу можно отнести фундаментальные работы К.Д.Кавелина и Н. Лазаревского.
В советский период к вопросам, непосредственно касающимся публичного и частного права, ученые-правоведы практически не обращались, исключение составляют работы М.М.Агаркова, Б.Б.Черепахина. В то же время именно тогда увидели свет фундаментальные труды советских цивилистов: А.В.Бенедиктова, Д.М.Генкина, А.В.Карасса, С.М.Корнеева, касающиеся проблематики государственной собственности, которые были использованы автором при написании диссертационного исследования
Общетеоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных ученых: С.С.Алексеева, М.И.Брагинского, С.Н.Братуся, В.П.Грибанова, В.А.Дозорцева, О.С.Иоффе, Ю.Х.Калмыкова,
О.А.Красавчикова, А.Л.Маковского, О.Н.Садикова, Г.А.Свердлыка, Е.А.Суханова, Ю.К.Толстого, Е.А.Флейшиц, Р.О.Халфиной, С.А.Хохлова, Л.В.Щенниковой, В.Ф.Яковлева и других. Ряд перечисленных авторов в своих трудах последних лет непосредственно обращались к проблемам, затронутым в диссертационном исследовании, к числу таковых можно отнести работы В.А.Дозорцева, М.И.Брагинского, В.В.Витрянского, Л.А.Маковского, Е.А.Суханова, В.Ф.Яковлева.
Учитывая специфику затрагиваемых вопросов, заключающуюся в их комплексном характере, автор при написании настоящего диссертационного исследования обращался к трудам ученых-юристов нецивилистических направ-
10
лений: Е.И.Колюшина, Л.А.Морозовой, Ю.А.Тихомирова, Е.Торкановского и других, а также ученых-экономистов, в частности: Л.Абалкина, В.Андрианова, Е.Бухвальда, В.Куликова, Б.Мильнера, А.Николаева, В.Б.Супян, С.Хавиной, В.П.Шкредова.
При написании работы автором использован также мировой опыт в части законодательного решения вопросов, являющихся предметом данного диссертационного исследования, в частности, таких стран как Великобритания, США, Франция, Болгария.
Методологические основы диссертации. Общей методологической основой настоящего исследования послужил метод материалистической диалектики, использование основных категорий которого при анализе рассматриваемых явлений позволило выявить их правовую природу, а также особенности и механизм практического применения.
Диалектический метод познания, являясь общей методологической основой диссертационного исследования, применялся в совокупности с комплексом общенаучных и частнонаучных методов познания: историко-правого, формально-юридического, сравнительно-правового, конкретно-статистического, логико-теоретического, функционального, лингвистического и других. В процессе толкования конкретных юридических конструкций и формулировок широко использовались приемы формальной логики и лексико-грамматического анализа.
Работа написана с учетом комплексного характера затронутых проблем. В связи с этим в диссертационном исследовании достаточно широко использованы работы юристов, представляющих как частное, так и публичное право, теоретиков права, экономистов, историков, социологов.
Эмпирической базой исследования послужили действующие и утратившие силу нормативные акты представительных и исполнительных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе нормативные акты, принятые органами государственной власти Алтайского Края, муниципальными органами городов Новосибирска,
11
Екатеринбурга, Перми. В процессе исследования автором использовалась опубликованная и неопубликованная практика арбитражных судов, судов общей юрисдикции, различных государственных и муниципальных органов, широко использованы справочные и статистические материалы, а также публикации в юридических, публицистических и периодических изданиях.
Научная новизна работы. Научная новизна диссертационного исследования определяется характером постановки исследуемой проблемы, заключающемся в уяснении принципиальных теоретических положений о соотношении публичного и частного права применительно к проблемам участия государства в гражданских правоотношениях собственности и формулировании на этой теоретической основе практических предложений по реформированию и совершенствованию законодательного регулирования. Впервые в комплексе рассмотрены проблемы, связанные с государством как участником гражданских правоотношений, а также основные подходы к уяснению изменившейся природы государственной собственности и способов ее реализации в рыночных условиях. Впервые комплексно, применительно к исследуемым проблемам, решены следующие вопросы: определен критерий разграничения публичного и частного права, характер взаимодействия этих двух частей права; сформулированы особенности правового статуса государства как особого субъекта гражданского права; на основе сделанных выводов разработаны основные положения теории права государственной собственности, применительно к рыночным условиям, в частности: положения, касающиеся определения объектного состава государственной собственности, оборотоспособности государственного имущества, субъектного состава, новые подходы к управлению государственной собственностью. На основе изучения действующей нормативно-правовой базы выработаны предложения по развитию и совершенствованию законодательства, регулирующего исследуемые отношения. В частности, обоснован вывод о необходимости принятия законов О государственной собственности, О государственных предприятиях, внесения изменений в Закон Об акционерных обществах, в части определения особенностей правового статуса юридических лиц с участи-
12
ем государства, а также сформулированы предложения по законодательному регулированию отношений, связанных с осуществлением государством своих полномочий как акционера и ряд других предложений по законодательному урегулированию имущественных отношений с участием государства.
Результатами проведенных исследований являются следующие положения, выносимые на защиту:
1. Обоснование необходимости отказа от упрощенного, нормативистско-го, ориентированного исключительно на практику, подхода к разграничению публичного и частного права по предмету и методу и выделения более общего, краеугольного критерия, позволяющего различать публичное и частное право на основе отношений, а не норм, каковым является частный интерес.
2. Определение частного интереса как такого, в котором отсутствует непосредственный интерес государства как субъекта суверенной политической власти.
3. Положение о взаимопроникновении и тесном взаимодействии публичных и частноправовых элементов при регулировании имущественных отношений.
4. Вывод, что наиболее характерной и значимой областью гражданского права, в которой традиционно в наибольшей степени переплетаются публичные и частные элементы, является сфера регулирования гражданско-правовых отношений с участием государства, в первую очередь, отношений государственной собственности, а также утверждение, что непроработанность публично-правовой составляющей этого регулирования делает во многом неэффективными и неработоспособными нормы гражданского права.
5. Тезис о целесообразности сохранения в гражданском праве России трехчленной классификации субъектов и отказа от введения в законодательство конструкции юридического лица публичного права (государства-казны), а также о необходимости сохранения в Российской Федерации «плюралистической модели» участия государства в гражданском обороте, при условии законодательной доработки этих моделей.
13
6. Положение о необходимости выделения в составе объектов права государственной собственности объектов исключительной собственности государства и коммерческой собственности государства в зависимости от их функционального назначения и интересов государства.
7. Положение о целесообразности отказа от специальных правил о разграничении государственной собственности путем введения конечного срока действия соответствующих актов и завершения процедуры первоначального разграничения.
8. Положение о необходимости применения к сделкам, совершаемым субъектами права государственной и муниципальной собственности между собой, общих правил, установленных гражданским законодательством РФ.
9. Положение о необходимости отказа от использования фигуры предприятия-несобственника и конструкции права хозяйственного ведения при осуществлении предпринимательской деятельности на основе государственной собственности и полного перехода в этих случаях к использованию акционерной формы хозяйствования.
10. Положение об установлении в законодательном порядке возможности создания казенных предприятий только в исключительных случаях, при условии отсутствия возможности прибыльной деятельности организации в форме акционерного общества.
11. Положение о целесообразности сохранения категории особых вещных прав только за казенными предприятиями и государственными учреждениями с условием установления на законодательном уровне различий в правовой регламентации этих двух разновидностей ограниченных вещных прав и совершенствования нормативной регламентации этого вопроса.
12. Положение о необходимости законодательного закрепления особенностей правового статуса акционерных обществ с участием государства.
13. Вывод о необходимости реформирования института представителей государства в акционерных обществах и организациях иных организационно-правовых форм в направлении отказа от административных методов воздейст-
14
вия государственных служащих на последних и формирования условий для профессиональной, эффективной, ответственной деятельности представителей государства с использованием института доверительного управления.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретико-методологические подходы и выводы, сделанные в исследовании, могут послужить основой для дальнейших разработок, предпринимаемых по затронутой проблематике как в области исследования сущностей базовых категорий, затронутых в диссертационном исследовании, так и в части определения методологических и теоретических основ законодательного разрешения рассматриваемых вопросов.
Практическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в диссертации проблем и ориентированностью исследования, в частности, на формулирование, исходя из сделанных выводов, предложений по совершенствованию действующего законодательства в части регулирования отношений государственной собственности и смежных институтов, которые могут оказаться полезными при подготовке и обсуждении проектов соответствующих нормативных документов. Рекомендации и выводы практического характера могут быть использованы в целях совершенствования практики гражданско-правовых отношений с участием государства.
Положения, сформулированные в диссертации, могут найти применение в учебном процессе при разработке учебных планов и программ, подготовке методических материалов в рамках дисциплин гражданско-правового цикла и смежных дисциплин.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре гражданского права и процесса юридического факультета Пермского госуниверситета им. А.М.Горького, где проведены ее обсуждение и рецензирование.
Основные положения и выводы диссертационной работы апробированы автором настоящего исследования в учебном процессе при проведении занятий по курсу «Гражданское право», спецкурсу «Вещное право» на юридическом
15
факультете Пермского госуниверситета.
Предложения и выводы, сформулированные автором в настоящем диссертационном исследовании, изложены в опубликованных работах, а также в докладах и сообщениях на нескольких научных конференциях: межвузовской научной конференции «Правовая реформа: пути и цели» Пермь, 1996 г., научно-практической конференции «Фундаментальные и прикладные проблемы развития юридической науки» Пермь, 1998 г. и ряде других.
Часть выводов и положений диссертационного исследования была использована в ходе подготовки и обсуждения проекта Положения о муниципальной казне г.Перми, подготовленного муниципальным управлением по распоряжению объектами муниципальной собственности Администрации г. Перми.
16
ГЛАВА 1 ПУБЛИЧНЫЕ И ЧАСТНЫЕ НАЧАЛА В РЕГУЛИРОВАНИИ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ
1.1. О ДУАЛИЗМЕ В ПРАВЕ (ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
Споры о существовании публичного и частного права, о целесообразности такого деления, а также о соотношении и взаимодействии этих частей права традиционно являются краеугольными в теории права.
«Распадение норм права на две группы, на право публичное и право гражданское, иначе частное, является ... характерным для современного юридического порядка»1, «... это деление является прочным достоянием юридической мысли, составляя непременный базис научной и практической классификации правовых явлений»,2 - так писали об этом явлении виднейшие дореволюционные цивилисты Г.Ф. Шершеневич и И.А. Покровский. Это выражение остается, несомненно, актуальным и для современного правопорядка России. «Нормальный правопорядок должен основываться на существовании и различии частноправового и публично-правового регулирования. ...Конечно, развитие человеческой цивилизации ... привело к неизмеримому усложнению социальных процессов, появлению принципиально новых общественных феноменов, вызванных к жизни последствиями технических и социальных, а затем научной и информационной революций. Все это видоизменило, но не отменило полностью основы правовой системы, покоящейся на различии гражданского (частного) и публичного права»3.
Споры цивилистов о необходимости и важности подобного деления права длились долгие годы. Разными, порой очень нетрадиционными, были точки
1 Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. С.9.
2 Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М, 1998. С.37.
3 Гражданское право: В 2 т. Том I: Учебник. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. С.2.
17
зрения по этому вопросу.
Еще больше копий было сломано в попытках выявить и уяснить критерий разграничения двух указанных частей права. «Однако, несмотря на повседневность указанного деления, - писал Г.Ф. Шершеневич, - с научной стороны до сих пор остается не вполне выясненным, где находится межевая черта между гражданским и публичным правом, каковы отличительные признаки той сферы права, которая носит название частного права и составляет предмет особой науки. Это различие установившееся исторически и упорно поддерживаемое, скорее сознается инстинктивно, чем основывается на точных признаках».1
За многие годы оживленных споров по этому вопросу юридическая наука то находила, как казалось ученым, искомый истинный критерий разграничения и склонялась к одной из многочисленных точек зрения, то отвергала устоявшиеся, вроде бы, взгляды. В этих научных баталиях сформировались целые школы, каждая из которых отстаивала свои воззрения. Теории появлялись, умирали, вновь возникали, чуть видоизменившись. Ученые на страницах юридических и публицистических изданий вновь и вновь вступали в оживленную полемику по этому вопросу, который очень часто относили к категории «вечных». «Современному исследователю этого вопроса может показаться, что чем далее, тем более этот вопрос запутывается и делается безнадежно неразрешимым», - так писал о попытках найти искомую демаркационную линию между публичным и частным правом И.А. Покровский . Таким образом, хотя на протяжении многих лет указанный вопрос был в центре внимания юриспруденции, нельзя сказать, что наука гражданского права отличается единством взглядов на эту проблему. Вполне подходят к нашей сегодняшней ситуации слова, которые говорил в свое время Г.Ф. Шершеневич: «...нельзя сказать, чтобы был недостаток в попытках установить пограничную линию, но, к сожалению, попытки эти
1 Г.Ф. Шершеневич. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907 г.). М., 1995. С.9.
2 Покровский И.А. Указ. соч. С.37. |
