3 ВВЕДЕНИЕ
Становление реального местного самоуправления в Российской Федерации и особенно в сельской местности оказалось одной из трудных задач в процессе формирования демократического и правового государства. Имеющийся в стране глубокий экономический и политический кризис, а также отсутствие эффективной концепции развития муниципальных отношений в сельской местности настоятельно заставляют исследователей обращать свое внимание на данную проблему.
Н.М.Коркунов, известный русский государствовед, отмечал: "Условия географического положения и исторических судеб русского государства привели к тому, что мы со всех сторон окружены, как кольцом, окраинами, резко отличающимися своей культурой, племенным составом, - религией, историческим прошлым от коренных русских областей. В своем историческом развитии Россия была поставлена посреди двух одинаково ей враждебных культур - азиатского Востока и европейского Запада"1. Применительно к данному исследованию данное обстоятельство важно, поскольку система управления в России формировалась, вбирая в себя черты двух цивилизаций. Даже если бы Россия была мононациональным государством, обширность ее территории и расположенность между двух миров сами по себе создавали бы проблемы для системы сельского управления и самоуправления. Поэтому многонациональный состав субъектов Российской Федерации, расположенных на огромном евроазиатском пространстве с его историко-национальной, этнопсихологической и духовной самобытностью, придает становлению и развитию местного самоуправления в сельской местности особую значимость. Создавая необходимые условия для деятельности институтов сельского самоуправления, жители сельских поселений вовлекаются в реальное управление и совершенствование данной формы народовластия.
В современной муниципальной теории России и особенно в российском законодательстве наблюдается попытка нивелировать разницу между сельским и городским самоуправлением. Несложно обнаружить, что муниципальная власть обслуживает разные по своей структуре и природе хозяйственные и социальные функции разных опять же по своей структуре и природе городских и сельских
Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897, Т. II. С. 180.
поселений. Так в сельской местности хозяйственно-культурная функция связана с обслуживанием населения, проживающего в сравнительно малочисленных поселениях или на редконаселенных пространствах и соответственно с регулированием тех систем хозяйственно-культурных связей, которые возникают внутри этих локальных территориальных образований. Формы организации муниципальной власти в сельской местности в большей степени, чем в городских поселениях, зависят от традиций и национальных особенностей того или иного региона России.
Серьезной проблемой становления и развития сельского самоуправления в современный период является то, что в течение последних лет продолжается экономическое и социальное разрушение села. Свои отрицательные плоды приносит проводимый государством аграрный курс, начало которому положено Указом Президента Российской Федерации "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", изданным в декабре 1991 года.
За годы так называемой реформы (правильно ее, видимо, следует назвать антиреформа) агропромышленный комплекс оказался отброшенным на 35 лет назад по уровню производства. Это равнозначно результатам экономической катастрофы в годы Великой Отечественной войны. В 1946 году уровень спада производства сельскохозяйственной продукции по сравнению с 1940 годом составил 40 процентов. За семь лет реформы - в мирное время! - этот спад достиг 45 процентов.
Академик, вице-президент Россельхозакадемии А. Шутько указывает, что за 1992-1998 годы в земледелии выведено из оборота 30 млн. га сельскохозяйственных угодий, что соответствует площадям самых крупных регионов России -Краснодарского и Ставропольского краев и Волгоградской области вместе взятых. Более чем на 16 млн. га уменьшилась посевная площадь сельскохозяйственных культур. Почти на 2 млн. га меньше стало орошаемых и осушенных земель, самого эффективного золотого фонда землевладельцев.1
Наиболее уязвимым местом в становлении сельского самоуправления в стране остается ориентация некоторых политиков и ученых на западные модели местного управления, без учета экономической, политической и правовой культуры, исторических традиций и национальных особенностей народов Россий-
Шутько А. На пепелище аграрной реформы. // Сельская жизнь. 1999 г. 2 февр.
ского государства. Думается, что только всестороннее конституционно-правоведческое изучение и обобщение отечественного опыта функционирования самоуправления в сельской местности позволит ускорить создание действенных механизмов народовластия в России.
Для становления и развития сельского самоуправления, призванного способствовать укреплению гражданского общества и народовластия, необходимо сделать прочными и действенными организационно-правовые и финансово-экономические механизмы самоуправления, адекватные особенностям экономи- ческой и правовой системам современного периода.
Потребности теории и практики сельского самоуправления, связанные с реализацией положений Конституции Российской Федерации 1993 года, по-новому регулирующей вопросы организации местной власти, побудили автора обратиться к исследованию данной проблемы.
Состояние научной разработанности темы. Многие теоретико-методологические положения о сельском самоуправлении в России были сформулированы в XIX веке и до сих пор могут составлять основу современных взглядов на его роль в управлении государственными и общественными процессами. В работе нашли отражение идеи видных отечественных ученых А.И.Васильчикова, А.Д.Градовского, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского и др.
Многие теоретико-методологические и практические аспекты самоуправления раскрываются в исследованиях С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, Г.В.Барабашева, В.И.Васильева, И.В.Выдрина, О.Е. Кутафина, А.Н.Кокотова, А.В.Москалева, В.А.Пертцика, М.И.Пискотина, А.Я.Сливы, Ю.И.Скуратова, Б.Н.Топорнина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, В.Е.Чиркина, М.А.Шафира, К.Ф.Шеремета и др.
Вместе с тем, проблематика настоящей диссертации до сих пор остается недостаточно разработанной в силу того, что исследователи либо берут в качестве предмета анализа вопросы, не касающиеся территориальных особенностей местного самоуправления, либо - вопросы организации местного самоуправления в городах или иных поселениях. По-прежнему требуют серьезного научного внимания вопросы комплексного освоения сельского са- моуправления как подсистемы местного самоуправления страны в условиях федерализма и перехода к рыночной экономике. Более глубокого теоретического
осмысления и решения требует проблема повышения активности сельского самоуправления в экономической, социальной, правовой и политической сферах общественной жизни, включения его в единую систему социального управления при сохранении его исторической и организационно-правовой самобытности.
Объектом диссертационного исследования является местное самоуправление в сельских поселениях Российской Федерации.
Предмет исследования - становление и развитие сельского самоуправления в России, состояние и динамика конституционно-правового регулирования му- ниципальных отношений в сельской местности, формирование действенных механизмов взаимодействия институтов сельского самоуправления с органами государственной власти.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе исторического, логического, системно-структурного, сравнительно-правового и других методов исследования проанализировать социально-политические процессы, происходящие в стране, раскрыть условия, факторы и закономерности становления и развития местного самоуправления в сельской местности России, а также исследовать конституционно-правовые и организа-ционные основы сельского самоуправления с целью определения наиболее эффективных форм и методов функционирования институтов местного самоуправления в сельских поселениях в ходе политической, экономической и правовой реформ.
Исходя из поставленной цели, диссертантом решаются следующие задачи:
обобщить основные теоретические и практические выводы об организации сельского самоуправления в России и предложить соответствующие реко- мендации по совершенствованию современного законодательства;
обосновать понятие и значение сельского самоуправления в России;
проанализировать конституционно-правовые основы местного самоуправления в сельской местности Российской Федерации;
исследовать сельские поселения и сельские муниципальные образования как особые субъекты местного самоуправления в сельской местности;
определить особенности организации сельского самоуправления в сель- ских поселениях и в отдельно взятой сельской муниципально-территориальной единице;
раскрыть особенности муниципальных территориальных преобразований в сельской местности;
выработать практические рекомендации по организации сельского самоуправления в субъектах федерациии и совершенствованию муниципального законодательства.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой одно из первых комплексных конституционно-правовых исследований местного самоуправления в сельской местности России. Автор излагает собственное виде- ние особенностей становления и развития местного самоуправления в сельских поселениях в современный период, выявляет характерные особенности функционирования его институтов в Российском государстве.
Научная новизна диссертации состоит в том, что на базе имеющегося научного задела в отечественном конституционном и муниципальном праве проведено целенаправленное исследование современных теоретических и практических проблем становления и развития сельского самоуправления в России.
В работе предпринята попытка решить важнейшие в теоретическом и в законотворческом отношении вопросы о роли местного самоуправления в сельской местности и его месте в системе отношений федерализма и народовластия.
Автором исследован широкий круг недостаточно разработанных проблем, касающихся сельского самоуправления, в том числе:
уточнены и развиты теоретические положения о социальной и конституционно-правовой природе сельского самоуправления; предложено авторское видение сельского самоуправления как особой формы народовластия, с помощью которой обеспечивается реальная способность сельских жителей самостоятельно решать вопросы местной (муниципальной) жизни;
уточнены и развиты теоретические положения об общинной форме самоуправления крестьян в сельских поселениях Российского государства;
обосновано, что основополагающим требованием теории и практики развития муниципальных правоотношений вообще, и в сельской местности в част- ности, является обеспечение системного единства законодательства на основе Конституции Российской Федерации, Европейской Хартии о местном само-
8 •-
управлении, федеральных и региональных законов, а также актов органов местного самоуправления. Предлагаются необходимые изменения и дополнения в конституционное и муниципальное законодательство;
выдвинуты и обоснованы новые предложения по повышению роли сельского самоуправления в системе общественных институтов. Его сущность заключается в эффективной реализации муниципальной власти в сельских поселениях, становлении и развитии муниципально-правовых отношений, организационном воздействии на сознание и поведение сельских жителей, вовлечение их в реальное управление государственными и общественными делами;
определены основные принципы совершенствования территориальной организации местного самоуправления в сельской местности, установлены правовые и организационные основы муниципальных территориальных преобразований в сельской местности и предложены наиболее оптимальные варианты формирования сельских муниципальных территориальных единиц;
предложены конкретные пути решения конституционно-правовых и организационных проблем в сфере сельского самоуправления;
внесены на основе теоретических выводов ряд практических предложений в содержание проектов законов области "Об административных округах Челябинской области", "О порядке разграничения предметов ведения между сельскими муниципальными образованиями" и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенный в диссертации конституционно-правовой анализ местного самоуправления в сельской местности России дает возможность осмыслить конституционно-правовую природу сельского самоуправления, определить его роль в системе федерализма и народовластия. Полученные результаты способствуют выработке наиболее оптимальных и эффективных форм и средств функционирования институтов государства и местного самоуправления в сельской местности. Выносимые на защиту положения расширяют и углубляют имеющиеся научные представления о местном самоуправлении в сельских поселениях, содержат новые подходы к данному институту народовластия как одному из перспективных направлений развития науки конституционного и муниципального права.
Теоретико-практические положения диссертации имеют непосредственное отношение к реальной обстановке, могут использоваться для становления и раз-
вития сельского самоуправления в субъектах Российской Федерации, совершенствованию федерального и регионального Законодательства. В выводах и предложениях автора указываются средства решения сложных социально-экономических проблем села, а также правового регулирования взаимоотношений между институтами государственной власти и местного самоуправления в вопросах экономического и социального развития сельских поселений.
Результаты исследования могут быть также использованы в научной работе, а также в процессе преподавания конституционного и муниципального права в юридических вузах и на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Материалы данной работы реализуются автором в процессе преподавания им курса муниципального права в Челябинском государственном университете, выступлениях на научно-практических конференциях, а также в законопроектной работе Законодательного собрания Челябинской области.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры конституционного и муниципального права Челябинского государственного университета. Они изложены автором в выступлениях на вузовских и межвузовских конференциях, связанных с тематикой исследования, а также в опубликованных работах.
Автор принимал непосредственное участие в разработке законопроектов Челябинской области таких, как: "Об административных округах Челябинской области", "О разграничении предметов ведения муниципальных образований Челябинской области", "О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, установления их границ и наимено-
ваний".
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, семи параграфов, заключения и списка использованной литературы.
10
Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКИХ ПОСЕЛЕНИЯХ
РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
§ 1. Теоретическая и конституционно-правовая природа сельского самоуправления
Термин "самоуправление", как и большинство терминов в юридических и других социальных науках, не имеет точного и единого научного определения. В разных странах и разными авторами он понимается различно. При этом понятие сельского самоуправления входит в понятие местного самоуправления, а последнее - в понятие самоуправления в широком смысле этого слова, как вид. Одним словом, сельское самоуправление является лишь частным случаем местного самоуправления, включающего как сельские поселения, так и другие сельские территориальные единицы.
Следует отметить, что в Европе выражение "самоуправление" появилось в конце XIX века, интерпретируясь главным образом как управление каким-либо кругом дел самими заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы без вмешательства со стороны иной власти1. Из английского языка этот термин был заимствован в 50-х годах прошлого века Германией и в 60-х годах Россией. Однако во Франции соответствующего термина вовсе не существует и он заменен там понятиями "децентрализация" или "муници-
пальная власть".
Понятие "самоуправление" следует понимать двояко - в широком и в узком смысле.
В первом случае государство, располагающее представительными органами власти, можно рассматривать в качестве самоуправляющейся организации, в структуре которой парламент является органом самоуправления. Гораздо чаще в современной западной литературе термин "самоуправление" употребляется в узком смысле, выступая синонимом местного самоуправления. В данном случае подразумевается, что хозяйственными и иными делами какой-либо административно-территориальной единицы управляют ее жители, а не центральные орга-
1 Лешков В.Г. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871; Редлих Р. Английское местное управление. СПб., 1908.
\
11
ны власти. Лишь в этом смысле самоуправление выступает в качестве самостоятельного института конституционного права.
Ю.А.Тихомиров считает, что "...самоуправление представляет собой такую форму социального регулирования, при которой субъект управляет своими собственными делами, действует на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоконтроля."1
Самоуправление возникает, по мнению автора, там, где местные дела противопоставляются общегосударственным. И на этом основании предполагается не только разграничение сфер компетенции центральных и местных органов власти, не только автономность последних, но и их взаимная независимость. При этом, безусловно, центральное правительство остается главным носителем государственного суверенитета, институты же самоуправления действуют в порядке и в пределах, определяемых центральной властью.
С точки зрения данного исследования это различие чрезвычайно важно, поскольку указывает на противоположность этих институтов. Вместе с тем на практике сфера компетенции и сам конституционно-правовой статус институтов самоуправления тесно сочетается со сферой компетенции государства в лице его органов власти, и самоуправление принимает такие разнообразные формы, что данное противопоставление отчасти утрачивает свое значение.
Определяют термин "самоуправление" в теории различно. К наиболее распространенным в научной литературе принадлежит определение известного германского ученого Г.Еллинека: "Самоуправление - это государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц."2 В дореволюционных земских кругах большим распространением пользовалось следующее определение Н.Лазаревского: "Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов Местного государственного управле-
1 Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 3.
2 Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. СПб., 1908.
12
ния с данной местностью и ее населением."1 Наиболее известный в настоящее время зарубежный теоретик местного самоуправления П.Ашлей2 определяет местное самоуправление, как осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву.
В процессе многовекового становления этого института развивающаяся научная мысль знала немало противоречивых теорий.
Теория свободной общины, например, возникла в начале XIX в., когда общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному его упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины, основные начала которой германские ученые заимствовали из французского и бельгийского права.
Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие на- чала организации местного самоуправления: а) избираемость органов местного самоуправления членами общины; б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, поручаемые ей государством; в) местное самоуправление - это управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных; г) органы местного самоуправления - органы общины, а не государства; д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за рамки своей компетенции. Одним словом в лице коммунальных органов, согласно приведенной теории, создается как бы "государство в государстве".
Следует отметить, что изложенные взгляды сейчас мало кем защищаются. Во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению, а во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. Реальность такова, что местное самоуправление в целом ряде
1 Лазаревский Н.И. Самоуправление// Мелкая земская единица. СПб., 1903-1904.
2 Перси Ашлей. Местное и центральное управление / Под. ред. В.Дерюжинского. СПб., 1910.
13
^ стран не только признано, но и даровано государством, полного невмешательства государственной власти в дела коммуны нигде не существует.
Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX века, найдя свое отражение в положениях Конституции Бельгии 1831 года об особой "общинной" власти, а также в разработанной Франфуртским Национальным собранием Конституции 1849 года, содержавшей статьи об особых основных правах общин. Хотя последняя конституция так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим
# документом.
Общественно-экономическая или хозяйственная теория возникла после серьезной критики теории свободной общины и сделала попытку опереться не только на признание самоуправляющейся общины отличным от государства субъектом прав, но и на само содержание коммунальной деятельности. Согласно данной теории, имеющей несколько уклонов, самоуправление есть управление не государственными делами, а собственными делами общины. Одни авторы стремятся отождествить самоуправляющиеся единицы с частными союзами и
ф корпорациями, учеными и благотворительными обществами, даже с промышленными компаниями, а другие относят общинную деятельность к публично-правовым, но не государственным делам. Таким образом оправдывается полная самостоятельность коммуны и разрушается принцип правительственного надзора над местным самоуправлением. Эта теория получила гораздо большее распространение, чем первая. Однако и она явно не соответствует тому местному самоуправлению, которое реально и конкретно осуществляется наделе.
Практика показала, что органы самоуправления осуществляют функции,
Ф носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственный органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и государственных дел, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться только общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, образование, культура, здравоохранение и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные во-
Ш
14
просы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.
"Общественная теория, - писал Н.М.Коркунов, - видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы".'
Большое распространение получила прочно удержавшаяся до сих пор юридическая теория или теория "самоуправляющихся единиц, как юридических лиц".2 Согласно этой теории, органы самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства как особого юридического лица, а городской общины, провинции, территориальных и других союзов. Все самоуправляющиеся единицы - субъекты предоставленных им правительственных прав, и эти права предоставлены государством названным единицам в полное обладание. Раз государство признает неприкосновенность прав, принадлежащих кому-либо, то оно обязано всемерно уважать и права общин. Управление делами общины должно быть предоставлено органам самой общины, а не органам государства. Отсюда - необходимость выборных коммунальных органов в противоположность органам, назначаемым от правительства. В этой теории, имеющей строго логический характер с точки зрения профессиональной юридической казуистики, Практически отсутствует социальная точка зрения.
Все изложенные теории проводили в той или иной степени и в различных толкованиях противопоставление начала коммунального началу государственному. Наоборот, государственная теория видит в местном самоуправлении часть государства. Самоуправление сводится к возложению на местное общество или точнее на выборные его органы осуществление задач государственного управления. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть дело государственное и, следовательно, тот, кто несет обязанности местному управле-
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 489.
2 Разрабатывали эту теорию Г.Еллинек, Лабанд, ю российских авторов Н.Коркунов (Русское государственное право. Т. 11. 1903. Глава о земском самоуправлении), Б.Чичерин и др.
15
нию, исполняет задачи государства. Не обособление местного общества от государства, а напротив, призыв этого общества к службе государственным интересам и целям составляет главный смысл местного самоуправления. Государственная теория впервые была сформулирована еще Лоренцом Штейном1 и Рудольфом Гнейстом.
Однако Л.Штейн и Р.Гнейст в нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления - юридического (Штейн) и политического (Гнейст).
Р.Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по его мнению, обусловлена тем, что служба для него лишь источник средств к существованию. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Р.Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Он и его сторонники видели основание само- стоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.
Большинство ученых поддерживали позицию Л.Штейна, который видел основание самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Л.Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.
Штейн Л. Учение об управлении и правонарушении. СПб., 1874.
16
Теория свободной общины и государственная теория местного самоуправления имели своих сторонников в дореволюционной России. Основные начала теории свободной общины получили свое обоснование в работах В.Н.Лешкова, А.И.Васильчикова. Основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах они выступали за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. Данные авторы, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходили к выводу, что местное самоуправление чуждо политике, оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных российских юристов, как А.Д.Градовский, В.П.Безобразов, Н.И.Лазаревский. Эта теория сегодня господствует в Великобритании, в которой тем не менее самостоятельность коммун обеспечена больше, чем где-либо. К государственной теории (с соответствующими важнейшими классовыми поправками) примыкает и советское самоуправление с его своеобразием.
Представители теории дуализма муниципального самоуправления пытались найти компромисс между сторонниками двух крайних точек зрения на природу самоуправления. Согласно этой теории местное самоуправление состоит из государственной системы самоуправления, по мнению одних, и из системы общественного управления, по мнению других. Теория дуализма несет в себе оба эти начала.
П.Стучка выдвигал наряду с приведенными теориями еще органическую теорию1 самоуправления как направление переходное к теории государственной. Эту теорию поддерживает школа социологии, которую представлял Герберт Спенсер, а позднее Лилиенфельд и Вормс.
П.Стучка приравнивает все государство живому организму. Государство, по его мнению, - это сложная личность. Низшая организация - это община, низший социальный организм, она обладает целым рядом публично-правовых полномочий, не делегированных от государства, а принадлежащих ей самостоятельно, по собственному праву, как социальному организму.
Стучка П. Учение о государстве и Конституции РСФСР, М., 1923.
17
Так, называемые социал-реформистские концепции местного самоуправления получили свое развитие в конце XIX века, и их наибольшее развитие связано с противостоянием социал-демократического и социалистического движений, с одной стороны, и коммунистического - с другой. Стратегической установке последних на мировую социалистическую революцию теоретики социал-реформизма противопоставляли программу постепенных реформ, направленных на улучшение политического и социально-экономического положения трудящихся, значительную роль в которых могли бы сыграть органы местного само- управления. Эта теория стала не только основой муниципальной политики социал-демократических и социалистических-партий, но и оказала заметное воздействие на политику коммунистических партий таких стран, как Италия и Франция, которые активно и результативно участвовали в муниципальных вы-
борах в последние годы. Г*':',г ч(*>^,--' +-ф<г^ \?(u<^<"« .4 Й,< Л¦«-*'
Содержание и особенности системы самоуправления в различных странах зависят от превалирующей у законодателей теории местного самоуправления. Однако при всех индивидуальных особенностях, присущих местному само- управлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти.
Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама реформировать, органы же местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью.
Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, то есть определение круга дел, предоставленных местному самоуправлению. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно.
В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, если ему не предоставлены те или иные ресурсы и средства для осуществления своих задач. ¦
В-четвертых, нельзя не указать и на территориально-ограниченный вы- борный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойствен и центральной верховной власти (государственное |
