Введение
Актуальность темы исследования. Интерес к человеку, проблеме достоинства личности становится одним из основных проявлений подлинного демократизма в жизни современного российского общества. Вступление России в Совет Европы обусловило необходимость приведения российского законодательства в соответствие с международными и европейскими стандартами в области защиты прав и свобод человека.
Идея правового государства и гражданского общества в настоящее время получила закрепление в Конституции России, для которого главной ценностью является человек, а основным гарантом его прав и свобод выступает государство. Правовая система страны закрепила весь перечень прав, зафиксированных в международных пактах и соглашениях. Раздел Конституции о правах и свободах российских граждан является в известном смысле украшением правовой системы современной России, самым полным юридическим выражением ее демократических устремлений.
Генеральный прокурор России Ю. Чайка в своем докладе на конференции Генеральных прокуроров государств-членов Совета Европы, прошедшей в июле 2006 года в г.Москве, отметил, что «прокуратура - один из традиционных инструментов обеспечения прав личности.,.»1 В результате дискуссии о роли органов прокуратуры в защите прав личности участники пришли к выводу, что это обширная и сложная тема заслуживает своего дальнейшего развития и углубленного изучения.2
Правозащитная деятельность государственных органов в России проходит в весьма специфических условиях, осложняющих решение правозащитных задач, она отягощена нестабильностью, связанной с проведением судебной реформы.
1 См.: Законность. 2006. № 8. С. 2.
2 Там же. С. 3.
4
Не менее важной проблемой, влияющей иа результаты правозащитной деятельности государственных органов, является несовершенство законодательных механизмов.
Важную роль среди государственных органов в реализации гражданами своих прав и свобод должна играть прокуратура России.
Российская Федерация, провозгласив в качестве правовой ценности права и свободы человека и гражданина, и закрепив за собой обязанности по обеспечению их соблюдения, создала систему их защиты и охраны. Важной гарантией соблюдения прав граждан является надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Без подобного направления прокурорской деятельности прокуратура не может выглядеть полноценным органом, осуществляющим надзор за законностью.
Особое место в механизме гарантий законности традиционно принадлежит органам прокуратуры. При этом Федеральный закон № 2201-1 от 17.01Л992г, «О прокуратуре Российской Федерации»1 (в ред. Федерального закона № 138-ФЗ от 04.11.2005 г.)2 не разрешил дискуссии ученых, практических работников о задачах и функциях прокуратуры, ее месте в механизме государственной власти, роли в системе «сдержек и противовесов», в обеспечении защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Это позволяет комплексно взглянуть на правозащитную функцию органов прокуратуры России через призму ее правового статуса, выяснить значение надзора за соблюдением прав граждан, исследовать полномочия прокуроров в данной сфере деятельности, предмет, пределы и сущность надзора, выявить недостатки правового регулирования и внести законодательные предложения, позволяющие укрепить правовой статус Российской прокуратуры, повысить эффективность данного направления прокурорской деятельности, реально обеспечить соблюдение прав граждан.
1 СЗ РФ. 20.11.! 995. № 47. Ст. 4472.
2 СЗ РФ. 07.11.2005. №45. Ст. 4586.
5
Вопросы рассмотрения надзора прокуратуры за соблюдением прав граждан в науке исследованы недостаточно полно, поскольку данное направление прокурорской деятельности является сравнительно молодым и насчитывает чуть более 10 лет своего существования.
Недостаточность теоретического рассмотрения проблем надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, неразработанность законодательной регламентации указанного направлений прокурорской деятельности требует дополнительного исследования. Крайняя скупость углубленного изучения надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина предопределяет и научную новизну выбранной темы.
Указанными обстоятельствами обусловлена актуальность темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. На данный момент необходимо отметить отсутствие достаточной научной разработанности проблемы. В науке прокурорского надзора существенного внимания исследованию надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не уделялось. Некоторые аспекты данного направления прокурорской деятельности проанализированы, в частности, в работе В.И.Рохлина и И.И.Сыдорука «Прокурорский надзор: защита прав человека» и некоторых других авторов. Специфика надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не подверглась изучению в ходе диссертационных исследований.
В связи с этим возникает потребность в углубленном изучении указанного направления деятельности органов прокуратуры в сфере защиты прав граждан. С учетом накопленного практического опыта работниками прокуратуры в данном направлении необходимо выявить проблемы, возникающие в ходе надзорной деятельности прокуратуры по защите прав и свобод человека и гражданина, найти пути их разрешения, а также внести
6
законодательные предложения, способствующие повышению эффективности правозащитной функции органов прокуратуры.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются отношения, возникающие в процессе реализации норм Конституции России, Закона о прокуратуре Российской Федерации, регулирующие деятельность прокурора в сфере надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Предмет исследования составили нормы конституционного права, уголовно-процессуального права, гражданско-процессуального права, арбитражно-процессуального права, административного права и иных отраслей права. Также исследованию подверглись ведомственные нормативные акты -приказы, инструкции, информационные письма Генерального прокурора России. Предмет исследования включает в себя процесс выявления специфики, содержание сущности, значения и перспективы развития надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Цели и задачи исследования. Целью указанного диссертационного исследования является разработка проблемы необходимости существования надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, выявление причин, препятствующих полноценной защите прав граждан, путей и средств их устранения, формирование теоретических основ совершенствования рассматриваемого направления прокурорской деятельности, а также внесение конкретных предложений по совершенствованию законодательства о прокуратуре Российской Федерации.
В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
- определяется место прокуратуры в системе органов государственной власти, основанной на принципе разделения властей, его правовое регулирование;
- исследуются задачи, функции и направления деятельности прокуратуры России, обосновывается вывод о том, что защита прав и свобод
7
человека и гражданина является важнейшим направлением прокурорской деятельности;
- даются понятия правового статуса прокуратуры и правового статуса прокурорского работника, раскрывается их содержание как определяющей категории в защите прав и свобод человека и гражданина;
- проводится анализ деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением прав личности через призму правового статуса органов прокуратуры и прокурорских работников, раскрывается внутренняя организация системы прокуратуры и выявляются особенности ее построения, изучаются условия службы в прокуратуре, исследуются полномочия прокурорских работников, в результате чего выявляются недостатку влияющие на эффективность надзора в сфере соблюдения прав граждан;
- надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина рассматривается с точки зрения инструмента защиты прав и свобод личности;
- изучается практика прокурорской деятельности и выявляются проблемы практического применения законодательства о прокуратуре России, в частности, в сфере защиты прав граждан;
- анализируется и обобщается действующее законодательство о прокуратуре Российской Федерации, вырабатываются рекомендации по его совершенствованию в сфере осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и о прокуратуре в целом;
- исследуются принципы организации и деятельности прокуратуры как самостоятельные элементы правового статуса, которые являются гарантией эффективной защиты прав граждан;
- предлагается система принципов надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
Методология и методика исследования. Методологическую основу исследования составили частно-научные методы: системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, статистический и социологический. Их
8
применение позволило исследовать рассматриваемый вопрос целостно и всесторонне.
В частности, с помощью системного и сравнительно-правового методов была исследована система органов прокуратуры, взаимосвязь различных звеньев прокурорской системы, проанализированы полномочия прокурорских работников по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Использование исторического, статистического и социологического методов познания позволило установить неизбежность появления среди прочих направлений деятельности прокуратуры такого, как надзор за соблюдением прав граждан, проанализировать общественное мнение и статистические данные об эффективности деятельности прокуратуры в указанном направлении и сделать выводы о целесообразности его существования и функционирования в дальнейшем.
Логический метод познания позволил сформулировать законодательные предложения о прокуратуре Российской Федерации.
Применение данных методов познания обеспечило возможность комплексно, через призму правого статуса органов прокуратуры, выявить пробелы и противоречия в законодательстве о прокуратуре Российской Федерации и внести конкретные предложения по их устранению и совершенствованию законодательства, предложить теоретическое обоснование необходимости осуществления прокуратурой надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Теоретическая основа диссертационного исследования и его практическая значимость. При проведении исследования диссертант опирался на богатое наследие современной российской и советской теоретической мысли, учитывал опыт зарубежных государств. Диссертантом использовались в исследовании труды таких российских ученых, как С.С.Алексеев, В.И.Басков, А.Д.Бойков, В.Г.Даев, А.Г.Звягинцев, А.Ф.Козлов, Б.В.Коробейников, МН.Маршунов, В.И.Рохлин, В.П.Рябцев, В.М.Семенов,
9
Ю,И.Скуратов, В.С.Тадевосян, В.Е.Чиркин, А.АЛувилев, М.СШалумов, В.Б,Ястребов, С,И,Герасимов, С.Г.Новиков, В.Н.Лопатин, Ю.Е.Винокуров, А.Я.Сухарев и др.
Теоретическое значение обусловлено комплексным анализом и обобщением законодательства в сфере надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, посредством исследования правового статуса органов прокуратуры, что может служить теоретической основной для внесения законодательных предложений, устранения противоречий в правовом регулировании деятельности прокуратуры, служить одной из идей становления самостоятельной надзорно-охранительной прокурорской отрасли права.
Помимо теоретических исследований анализу подверглись нормы действующего и ранее действовавшего законодательства.
Научная новизна исследования связывается автором с комплексным освещением вопросов организации и деятельности прокуратуры в сфере осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина через призму правового статуса органов прокуратуры и прокурорских работников. Анализ состояния проблемы показывает, что, ввиду недостаточной разработанности данного направления деятельности прокуратуры остается актуальным вопрос специфики и содержания надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, перспективы его развития.
Таким образом, автором предпринята попытка проследить взаимосвязь между:
- местом прокуратуры в системе государственных органов власти и ее задачами, целями деятельности, предназначением;
- сложившейся системой органов прокуратуры и необходимостью ее совершенствования и изменения;
многофункциональностью прокуратуры и приоритетным ее направлением - надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
10
- особым правовым статусом, присущим только прокуратуре, и необходимостью осуществления реальной гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
- наличием механизма правового регулирования надзора прокуратуры за соблюдением прав граждан и необходимостью совершенствования законодательства о прокуратуре в целом.
Рассмотрение надзора прокуратуры за соблюдением прав граждан посредством правого статуса прокуратуры и прокурорских работников позволяет глубже вникнуть в исследуемый вопрос, внести полезные предложения по совершенствованию работы прокуратуры в данном направлении. С позиций правого статуса прокуратуры и прокурорских работников сделан вывод о недопустимости упразднения направления деятельности прокуратуры по надзору за соблюдением прав граждан. Исследованы полномочия прокуроров в сфере осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, охарактеризованы условия службы в прокуратуре с учетом недостатков в правовом регулировании, исследована взаимосвязь звеньев системы органов прокуратуры, система принципов организации и деятельности прокуратуры, сформулированы принципы надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Выдвинутые положения обусловили выбор темы: «Надзор прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и особенность настоящего диссертационного исследования.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основе исследования места прокуратуры в системе разделения властей в государственно-правовом механизме, становится необходимым учреждение самостоятельной отрасли надзорно-охранительного прокурорского права со своим собственным предметом (прокурорско-надзорные отношения) и методом регулирования (императивным с чертами диспозитивности).
2. Аргументируется вывод о недопустимости изъятия у Российской прокуратуры направления деятельности по надзору за соблюдением прав и
11
свобод человека и гражданина.
4. Обосновывается необходимость сохранения в системе органов прокуратуры специализированных прокуратур, деятельность которых специализируется на защите прав в той или иной сфере правоотношений. Высказывается суждение 6 возможности учреждения прокуратур, специализирующихся на защите прав несовершеннолетних граждан, трудовых прокуратур. Ликвидация специализированных прокуратур с передачей их полномочий военным или территориальным прокуратурам в настоящее время не оправдана. Необходимость образования специализированных прокуратур обуславливается в настоящее время объективной необходимостью обеспечения законности в специфических сферах деятельности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общества и государства.
5. Вносятся предложения по повышению роли органов прокуратуры в гражданском и арбитражном процессах. Обосновывается необходимость расширения полномочий прокуроров по предъявлению исков в защиту прав граждан. Задача прокуратуры - расширить механизм защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав граждан. Прокурор должен занимать в процессе положение представителя государства, осуществляющего надзор за законностью и соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
6. Деятельность прокуратуры по защите прав и свобод граждан является комплексной и осуществляется не только в рамках одного направления деятельности прокуратуры, что свидетельствует о значении надзора за соблюдением прав граждан. При осуществлении того или иного направления прокурорского надзора, органы прокуратуры способствуют соблюдению прав граждан, в каких бы сферах правоотношений они не нарушались. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выступает гарантией реального их соблюдения.
7. Представляется справедливым расширить полномочия прокуроров для эффективной реализации принципа содействия обязательному возмещению
12
причиненного ущерба и юридической ответственности лиц, виновных в нарушении прав и свобод человека и гражданина, путем наделения прокурора полномочиями по инициированию дисциплинарного производства в отношении лиц, виновных в нарушении прав граждан и установить координирующую роль прокуратуры среди правоохранительных органов, некоторых контролирующих органов по обеспечению охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина.
8. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина не поглощается общим надзором, не является ненужной формальностью. Выделение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обусловлено своим собственным предметом, объемом полномочий, целью надзора - соблюдение прав и свобод граждан. Обосновывается необходимость расширения перечня поднадзорных субъектов, включив в него индивидуальных предпринимателей, граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства и лиц с двойным гражданством.
9. Вносятся законодательные предложения, направленные на совершенствование требований, предъявляемых к прокурорскому работнику, его профессиональному мастерству, морально-волевому облику.
10. Формулируется система принципов надзора прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Теоретическая и практическая значимость исследования. Нормативной базой исследования является Конституция России, законодательство о прокуратуре Российской Федерации, иное федеральное и региональное законодательство. В диссертационном исследовании широко использовались ведомственные нормативные акты - приказы, инструкции, информационные письма Генерального прокурора России, а также указы Президента России и постановления Правительства Российской Федерации.
13
В основу эмпирической базы диссертационного исследования положены материалы региональной надзорной практики прокуратур различных субъектов Российской Федерации, судебной практики и собственной практики автора данной диссертации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования представляет собой обобщение теоретического и законодательного материала в сфере надзора органов прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, является основой для внесения законодательных предложений, укрепляющих правовой статус органов прокуратуры, что увеличивает эффективность данного направления прокурорской деятельности. Результаты исследования могут использоваться в качестве лекционного г^атериала в высших учебных заведениях по дисциплине «Прокурорский надзор в Российской Федерации», служить основой для спецкурса «Права человека и правовые гарантии их соблюдения в России», быть базой для разработки идеи выделения самостоятельной отрасли надзорно-охранительного прокурорского права. Практическая ценность диссертационного исследования состоит в том, что некоторые выводы, сделанные в ходе исследования, можно использовать непосредственно в процессе правоприменительной деятельности органов прокуратуры. Диссертационное исследование направлено на укрепление авторитета органов прокуратуры в сфере защиты прав граждан, укрепление законности, повышение уровня правосознания как прокурорских работников, осуществляющих надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так и иных работников правоохранительных органов, практикующих юристов, студентов юридических факультетов и граждан.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре правоохранительных органов и прокурорского надзора Уральской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение. Основные положения диссертационного исследования, содержащиеся в нем выводы и рекомендации, легли в основу выступлений автора на научно-практических конференциях, секциях и круглых столах,
14
посвященных проблемам прокурорского надзора, опубликованы в научно-практических изданиях.
Структура работы продиктована целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, подразделяющихся на параграфы, заключения, библиографического списка и приложений.
15
Глава 1. Место и значение прокуратуры как правозащитного органа в системе государственных органов Российской Федерации
§ 1 Задачи, функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина
Конституция Российской Федерации определяет прокуратуру как единую централизованную систему, вместе с тем, ее полномочия, структуру, порядок деятельности, цели и задачи, место в системе государственных органов и ряд других вопросов регулируются федеральным законом.
С момента принятия Конституции Российской Федерации и по настоящее время не утихают споры ученых-правоведов, практических работников о месте прокуратуры в системе органов государства, ее назначении и функциях.
Цели надзора прокуратуры предопределены ее статусом, местом и назначением в государстве.
Под целями прокурорского надзора возможно понимать, как делает это Б.В. Коробейников, результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция -прокурорский надзор.1
Закон о прокуратуре Российской Федерации в ст. 1 обозначил основные цели органов прокуратуры: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также
1 См.: Прокурорский надаор. Учебник. /Под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2003. С. 16. (Автор главы -Б,В- Корбейников)
16
охраняемых законом интересов общества и государства. Указанные цели взаимообуславливают и дополняют друг друга.
Так, к примеру, соблюдение прав граждан является гарантией обеспечения верховенства закона, единства законности и в конечном итоге защищает интересы, как общества, так и государства в целом.
Достижение поставленных перед органами прокуратуры целей невозможно без решения конкретных задач, сформулированных Законом о прокуратуре Российской Федерации.
Б.В. Коробейников справедливо предлагает определить задачи прокурорского надзора как категории более частные, конкретные, ограниченные по отношению к целям.'
В соответствии со ст. 2 Закона о прокуратуре Российской Федерации она призвана решать следующие задачи:
- осуществлять надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами \
управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а
i также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; i
- осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека и '
i гражданина вышеуказанными поднадзорными субъектами; I
осуществлять надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- осуществлять надзор за исполнением законов судебными приставами;
1 Прокурорский надзор. Учебник. /Под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: 2003. С. 17. (Автор главы - Б.В. Корбейников)
17
- осуществлять надзор за исполнением законов администрациями органов и; учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
- осуществлять уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
- осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
- участвовать в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестовывать противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.
- координировать деятельность правоохранительных органов;
- участвовать в правотворческой деятельности.
Названные задачи предопределяют положение органов прокуратуры в системе иных органов государства, раскрывают предназначение прокуратуры в государственном механизме.
Правильное установление места роли и значения прокуратуры в системе государственных органов власти, обуславливается наличием определенных функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.
Действующее законодательство о прокуратуре не предлагает правоприменителю легальное определение понятия функций. Однако в литературе такие попытки делаются,
Так, в Концепции развития прокуратуры на переходный период предлагается следующее определение: функции прокуратуры «представляют собой основные направления деятельности прокуратуры, осуществляемые с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий (компетенции)».'
1 См,: Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М: 1994. С. 27. Цит. по Ястребову В.Б. Прокурорский надзор. М,: Городец, 2001. С. 96.
|
