Введение
Актуальность темы исследования.
Переоценить значение существования и деятельности банков в рыночной экономике сложно. Являясь довольно специфическими хозяйствующими субъектами, они выполняют важнейшие функции в экономической системе в целом, и в финансовой системе в частности, -кредитование экономики и обеспечение денежного обращения. При этом определить какая из названных функций важнее для микро- и макроэкономики невозможно. Первая - кредитование экономики -заключается в аккумуляции временно свободных денежных средств и перераспределении (вложении) их между различными секторами народного хозяйства (отраслями экономики), что обеспечивает экономический рост. Поэтому банки, относятся к финансовым институтам, которые связаны со всеми отраслями и секторами экономики. Банки обеспечивают финансирование всех сфер предпринимательства, производственной и непроизводственной сфер, сферы управления, а также обеспечивают поступление средств в бюджет и внебюджетные фонды государства и муниципальных образований.
Вторая функция - обеспечение денежного обращения — заключается в опосредовании движения денежной массы как между частными хозяйствующими субъектами, так и между государством (муниципальными образованиями) и юридическими и физическими лицами. Именно выполнение этой функции предопределяет возрастание роли банков в экономической жизни общества в последние десятилетия. Это связано с изменением вещественной формы денег, а именно с широким использованием безналичных форм расчетов. Современный денежный оборот характеризуется существенным преобладанием движения безналичных денег по сравнению с наличным денежным обращением. При этом,
если раньше безналичные расчеты использовались в основном при расчетах между юридическими лицами, то постепенно такая форма расчетов все чаще применяется физическими лицами (зачисление доходов на банковские счета, использование банковских пластиковых карт при расчетах и т.п.), что обусловлено высокой степенью их удобства.
Посредником (агентом) при осуществлении безналичных расчетов чаще всего является банк (иногда это может быть небанковская кредитная организация). Т.е. именно банки обеспечивают движение основной массы денег в экономическом обороте.
Поскольку от состояния денежного обращения в стране зависит экономическая стабильность и темпы экономического роста, государство, посредством деятельности компетентных органов власти, регулирует движение денежной массы - устанавливает правила обращения наличной национальной и иностранной валюты на своей территории, регламентирует порядок проведения безналичных расчетов, предотвращает попадание в оборот денежных средств, полученных преступным путем («грязные деньги») и т.д. Установив правила обращения денежной массы, государство обязано проконтролировать выполнение названных правил. Однако сложность контроля в этой сфере заключается в том, что в денежном обращении участвует неограниченное количество субъектов. Именно поэтому банки, как основные посредники движения денежной массы, в силу специфики своей деятельности обладающие информацией о перемещении денежных средств и непосредственно обеспечивающие это перемещение, лучше любых государственно-властных органов способны осуществлять контроль за своими клиентами в сфере соблюдения последними законодательства о денежном обращении. Таким образом, банки были включены в систему субъектов
государственного финансового контроля и наделены соответствующими правами и обязанностями.
Десять лет экономических реформ в России существенно ослабили государственный контроль вообще и финансовый контроль, в частности. В то же время сейчас уже пришло осознание того, что без эффективно работающей системы финансового контроля добиться финансовой дисциплины невозможно. В свою очередь обеспечение финансовой дисциплины - основное условие экономического благополучия государства. В связи с чем происходит постоянное усовершенствование системы государственного финансового контроля с целью обеспечить неукоснительное выполнение норм финансового законодательства.
В этой связи исследование контрольных полномочий коммерческих банков и определение их места в системе субъектов государственного финансового контроля представляется диссертанту весьма актуальной задачей не только для теоретической науки, но и для построения эффективно работающей системы государственного финансового контроля, а также для практической банковской деятельности и государственной деятельности в сфере финансового контроля.
Степень разработанности темы и круг источников.
В современной правовой науке весьма детально исследованы теоретические аспекты государственного финансового контроля как подотрасли финансового права. Большое количество научных исследований посвящены вопросам бюджетного и налогового контроля как составных элементов государственного финансового контроля в целом. Кроме того, бюджетный и налоговый контроль являются объектом изучения и экономической науки. В своем исследовании диссертант опирался на выводы и теоретические положения, сделанные в научных трудах отечественных специалистов в области финансового права и экономики, а также философии и государственного управления, а именно:
Атаманчуком Г.В., Афанасьевым В.Г., Бабаевым В.К., Балабановым И.Т., Бахрахом Д.Н., Бельским К.С., Брызгалиным А.В., Васильевым A.M., Викулиным А.Ю., Вознесенским Э.А., Ворониной Л.И., Врублев-ской О.В., Гейвандовым Я.А., Голополосовым А., Горбуновой О.Н., Грачевой Е.Ю., Григорьевым В.Н., Дагаевым И.В., Данилевским Ю.А., Дорофеевым Б.Ю., Дробозиной Л.А., Дюрягиным И.Я., Евзлиным З.Н., Земцовым Н.Н., Карасевой М.В., Козловым Ю.М., Кочериным Е.А., Кучеровым И.И., Мезенцевой Т.М., Никитиным A.M., Олейник О.М., Омаровым A.M., Пепеляевым С.Г., Погосяном Н.Д., Понтович Э.Э., Путиным В.А., Родионовой В.М., Романовским М.В., Самсоновым Н.Ф., Сапожниковым Н.В., Соколовой Э.Д., Староверовой О.В., Студе-никиной М.С., Тихомировым Ю.А., Тосуняном Г.А., Химичевой Н.И., Шаталовым С.Д., Шохиным CO., Экмаляном A.M., Эриашвили Н.Д. и
др.
Однако диссертант хотел бы отметить, что контроль за денежным обращением еще недостаточно исследован отечественной правовой наукой, в то время как это направление государственного финансового контроля не менее важно для обеспечения финансовой дисциплины. С этим фактом связано и весьма поверхностное изучение роли коммерческих банков в системе государственного финансового контроля. Как правило, контрольные полномочия этих субъектов государственного финансового контроля освещаются фрагментарно и не анализируется особое место коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля. При этом невнимание к этой сфере деятельности банков наблюдается как со стороны специалистов, занимающихся исследованием института государственного финансового контроля, так и со стороны специалистов в области банковского права.
Эмпирическая база исследования основана на анализе 80 справок по результатам проверок, проводимых МДМ - Банком, на предмет соблю-
дения клиентами банка - юридическими лицами правил ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью, 23 сообщений в органы внутренних дел о денежных знаках, имеющих признаки подделки, 23 актов экспертизы сомнительных денежных знаков, 40 поручений клиентов МДМ-Банка о продаже 50% валютной выручки с их транзитных счетов в МДМ-Банке, 120 паспортов импортных сделок клиентов МДМ-Банка, 120 карточек платежа, 120 учетных карточек импортируемых товаров, 120 ведомостей банковского контроля, 20 досье по прямым инвестициям.
Предмет, цель и задачи исследования.
Предметом настоящего исследования является правовой статус коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля.
Цель исследования заключается в том, чтобы на основе теоретических положений, анализа нормативно-правовых актов, регулирующих полномочия коммерческих банков в сфере осуществления финансового контроля и практики их применения обосновать включение их в состав субъектов государственного финансового контроля, определить место и роль коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля, исследовать их полномочия в сфере государственного финансового контроля и наметить пути дальнейшего совершенствования их участия в осуществлении государственного финансового контроля.
Эта цель достигается решением следующих задач:
на основе разработанных теоретических положений о направлениях государственного финансового контроля и существующей в Российской Федерации системы органов, осуществляющих контроль в финансовой сфере доказать взаимообусловленность и взаимозависи-
мость направлений государственного финансового контроля и системы органов его осуществляющих;
исследовав действующие нормативно-правовые акты, определить субъектов бюджетного контроля, налогового контроля и контроля за денежным обращением, проанализировав при этом их компетенцию и взаимодействие друг с другом в рамках единой системы субъектов государственного финансового контроля;
изучив правовую основу деятельности коммерческих банков при осуществлении ими контроля за соблюдением порядка ведения кассовых операций определить механизм осуществления такого контроля и степень его эффективности;
проанализировать статус коммерческих банков как агентов валютного контроля и систему их взаимоотношений с Центральным банком и таможенными органами при реализации своих полномочий в этой сфере;
на основе анализа действующего законодательства определить роль коммерческих банков в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту комплексно изучить полномочия коммерческих банков как субъектов государственного финансового контроля и определить их взаимосвязи внутри системы субъектов государственного финансового контроля, а также выявить теоретическую и объективную практическую обоснованность наделения коммерческих банков контрольными функциями в сфере денежного обращения.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является первым комплексным научным исследованием полномочий коммерческих банков как субъектов государственного финансового контроля. Традиционно коммерческие банки исследуются правовой наукой как хозяйствующие субъекты или как элемент банковской системы России, в то же время их контрольные полномочия и правовой статус как субъектов государственного финансового контроля не подвергался правовой наукой комплексному и детальному исследованию.
При этом, исследуя права и обязанности банков в этой сфере, диссертант стремился проанализировать их с учетом включенности коммерческих банков в единую систему субъектов государственного финансового контроля, одновременно акцентируя внимание на особом положении в этой системе коммерческих банков.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и рекомендации по совершенствованию существующей системы субъектов государственного финансового контроля, которые и выносятся на защиту:
1. Вывод о том, что для эффективного решения задач, стоящих перед государственным финансовым контролем построение системы органов государственного финансового контроля должно базироваться на выделении в рамках государственного финансового контроля отдельных относительно обособленных направлений. Таким образом, система органов государственного финансового контроля с точки зрения диссертанта должна выглядеть следующим образом:
органы бюджетного контроля;
органы налогового контроля;
органы контроля за денежным обращением.
2. Вывод о том, что финансовый контроль за состоянием денежного обращения в Российской Федерации включает в себя:
10
контроль за наличным денежным обращением;
контроль за безналичным денежным обращением;
контроль за соблюдением правил обращения на территории РФ иностранной валюты (валютный контроль);
контроль за законностью происхождения денежных средств и операций с ними в целях недопущения легализации (отмывания) доходов полученных преступным путем.
3. Вывод о том, что валютный контроль не является самостоятельным видом государственного финансового контроля, а представляет собой составную часть (элемент, направление) контроля за денежным обращением.
4. Вывод о том, что проблема недопущения в российскую экономику капиталов, полученных в результате преступной деятельности, на сегодняшний день вышла на первый план. Контроль за легальным происхождением капиталов фактически является частью контроля за денежным обращением в РФ и, следовательно, частью государственного финансового контроля.
5. Система органов государственного контроля за денежным обращением состоит из двух уровней. Нижний уровень представлен коммерческими банками, непосредственно осуществляющими контрольные мероприятия в отношении подконтрольных объектов - юридических и физических лиц, осуществляющих операции с денежными средствами. Верхний уровень представлен компетентными органами государственной власти (ЦБ РФ, ГТК РФ, Комитет по финансовому мониторингу РФ), которые осуществляют контроль за соблюдением законодательства о денежном обращении только в отношении коммерческих банков. Т.е. верхний уровень контролирует нижний уровень контроля, но не осуществляет контрольные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов. Поэтому государственный финансовый контроль за
11
денежным обращением является опосредованной формой контроля.
6. Особенность контроля за денежным обращением (по сравнению с бюджетным и налоговым контролем), как одного из направлений государственного финансового контроля, заключается в том, что первоначальный непосредственный контроль за субъектами предпринимательской деятельности осуществляют кредитные организации, которые являются единственными субъектами государственного финансового контроля в РФ, не обладающими статусом органа государственной власти.
7. Вывод о том, что целесообразно предоставить кредитным организациям право на уменьшение установленных лимитов кассы в том случае, если предприятие неоднократно допускало нарушения порядка ведения кассовых операций в части соблюдения установленных банком лимитов кассы. Это позволило бы сделать деятельность кредитных организаций по контролю за соблюдением юридическими и физическими лицами порядка ведения кассовых операций более эффективной.
8. Вывод о том, что при осуществлении банками полномочий агентов валютного контроля на них не распространяется положение о запрете определять и контролировать направления использования денежных средств клиента (ст.845 ГК РФ). Когда коммерческий банк выступает как агент валютного контроля, в его обязанности входит осуществление контроля за поступлением средств на счет клиента (выручка за экспорт товаров), за списанием средств (продажа валютной выручки, контроль за обоснованностью оплаты импортируемых товаров). Кроме того, кредитная организация обязана контролировать наличие у владельца счета разрешений на проведение ряда валютных операций и соблюдение необходимых условий их совершения. Также в ряде случаев осуществляется контроль за источником происхождения иностран-
12
ной валюты. При этом, коммерческие банки наделены правом отказывать клиенту в совершении той или иной операции (если ее совершение повлечет нарушение действующего законодательсвта), а также в ряде случаев самостоятельно совершать операции с иностранной валютой, поступившей на счет клиента. Таким образом, возложение на кредитные организации обязанностей по проведению валютного контроля, ставит их в особое положение - банки уже не являются только стороной в договоре банковского счета.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов финансового и банковского права, а также для совершенствования системы органов государственного финансового контроля и законодательства в этой области.
Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования диссертантом ряда научных статей, докладов на научных конференциях в г. Москве (2001 г.) и Санкт-Петербурге (2002 г.), а также практической деятельности по руководству Дополнительным офисом «Новоарбатский» МДМ-Банка.
Структура диссертации обусловлена содержанием темы, а также целями и задачами исследования. Диссертация состоит из семи параграфов, объединенных в две главы, введения, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.
13
Глава I. Институциональные основы государственного финансового контроля в Российской Федерации
§ 1. Взаимообусловленность направлений государственного финансового контроля и системы органов его осуществляющих
Обязательным условием эффективного функционирования экономики и финансовой системы страны выступает финансовый контроль, являющийся составным элементом государственного контроля по управлению социально-экономическим развитием общества. В настоящее время в целях успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении формирования и использования финансовых ресурсов во всех сферах экономики особенно необходимо функционирование в Российской Федерации четкой системы государственного финансового контроля как неотъемлемой части управления общественными процессами.
Возрастание роли финансового контроля в рыночной экономике связано с увеличением финансовых потоков. При этом сами финансы все более обретают самостоятельное значение как инструмент активного контроля за созданием и движением товарно-денежных потоков.1
Контроль вообще, будучи одной из форм управленческого цикла, представляет собой систему наблюдения, сопоставления, проверки и анализа функционирования управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принимаемых и принятых управленческих решений, выявления степени их реализации, наличия отклонений фактических результа-
1 Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник. Под ред. проф. Н.Ф. Самсонова. М: ИНФРА-М, 2001. С. 100.
14
тов от заданньк параметров и нормативных предписаний и принятия решений по их ликвидации.1
Контроль - неотъемлемая часть управленческого процесса. Для того, чтобы командная информация была надлежащим образом исполнена объектом управления субъект управления должен проконтролировать как сам процесс исполнения, так и результат работы. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения управленческой команды, равно как и в случае несоответствия результата деятельности поставленным целям, к объекту управления применяются установленные санкции в зависимости от наличия вины исполнителя и ее степени.3
Именно контроль позволяет своевременно корректировать ход управленческой деятельности и на основе информации о фактических ситуациях, явлениях и изменениях принимать меры по устранению недостатков в работе звеньев управления и должностных лиц.4
Сущность управления проявляется во взаимодействии субъекта управления и объекта управления, в свою очередь такое взаимодействие состоит из отдачи команды, информации о ее исполнении и контроле за исполнением.5
Таким образом, схема управленческих отношений выглядит следующим образом:
1. субъект управления дает управленческую команду объекту управления;
2. объект управления исполняет команду;
1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. - М. 1997. С. 180.
2 Кочерин Е.А. Контроль как функция управления. - М. 1982. С. 14.
3 Дюрягин И.Я. Право и управление. - М. 1981. С. 73.
4 Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. - М. 1986. С. 17.
5 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М. 1972. С. 23.
15
3. субъект управления контролирует правильность исполнения команды объектом управления. Сущность и назначение контроля состоит:
• в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта;
• в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины в нем;
• в принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины;
• в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям;
• в принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины.1
Таким образом, контроль - это функция управления, для которой характерна система наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, выявления результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений.2
С помощью контроля осуществляется проверка соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений. В связи с чем очевидна неразрывная связь контроля с другими формами управления.3 Его самостоятельное значение преимущественно на одной из последних стадий управленческого процесса означает, что контроль служит интегрирующим средством проверки общего курса управления и соответствия этому курсу всех управленческих функций. В то же
1 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М. 2000. Часть 2. С. 241.
2 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М. Политиздат. 1968. С. 234-241.
3 Омаров A.M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. - М. 1980. С. 38.
16
время не исключается, а предполагается осуществление контрольных действий на любой другой стадии процесса управления, но уже в качестве вспомогательной формы.1
Государственный контроль в зависимости от объема контролируемой деятельности подразделяется на два вида: общий и специальный. Общий контроль охватывает всю деятельность подконтрольных подразделений, а специальный — по какому-либо отдельному вопросу.
Поскольку контрольная деятельность присуща всем органам управления, контрольные функции управления выполняют все государственные органы: Парламент осуществляет парламентский контроль, Президент -президентский. Это органы так называемого общего контроля. Правительство и исполнительные органы - осуществляют ведомственный (отраслевой) и вневедомственный (межотраслевой) контроль.
Отраслевой (внутриведомственный) контроль проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и кадров по всем вопросам их деятельности. Например, Министерство топлива и энергетики РФ осуществляет руководство функционированием и развитием топливно-энергетического комплекса России, в том числе, координирует и контролирует деятельность (включая и ее финансовую составляющую) предприятий и организаций электроэнергетики, нефтедобывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, газификации, газоснабжения и газового хозяйства и
др.2
Особенностью межотраслевого контроля является то, что он осуществляется государственными органами за определенными сферами деятельности не подчиненных им органов, должностных лиц, предпри-
1 Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М. 1998. С. 510-511; Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. - М. 1972. С. 157.
2 Бахрах Д.Н. Основные понятия теории социального управления. - Пермь. 1989. С. 69.
17
ятий, учреждений и граждан. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности этих объектов.1
Такого рода контроль осуществляет Министерство по налогам и сборам, поскольку оно контролирует соблюдение налогового законодательства абсолютно всеми гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы их собственности и подчиненности.
Кроме того, существуют органы государства, специально созданные для осуществления исключительно контрольно-надзорных функций, т.е. они осуществляют функцию государственного управления только в форме государственного контроля, например, Счетная палата РФ -финансовый контроль за исполнением федерального бюджета; Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур — контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при создании, реорганизации или ликвидации промышленных объединений и предприятий.
Финансовый контроль вообще и государственный финансовый контроль в частности, является одной из наиболее хорошо и детально разработанных категорий в отечественной экономической и правовой научной литературе.2 При этом, хочется отметить идентичность трактовки этой
1 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М. 1972. С. 25.
2 Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник./ Под ред. Сенчагова В.К., Архипова А.И. - М. 2001; Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник./ Под ред. Самсонова Н.Ф. - М. 2001; Финансы, денежное обращение и кредит. Учебник./ Под ред. Романовского М.В., Врублевской О.В. - М. 2001; Финансы. Денежное обращение. Кредит. Учебник./ Под ред. Ковалева А.П. - Ростов н/Д. 2001; Голополо-сов А. Роль государственного контроля и основные принципы его деятельности. -М. 1918; Дагаев И.В. Государственный контроль, его задачи и деятельность. - М. 1918; Понтович Э.Э. Финансовый контроль. - Л. 1928; Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Карасева М.В. - М. 2002; Грачева Е.Ю. |
