ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования
Успешное решение социально-экономических реформ в России зависит от стабильности общественных отношений, защищенности интересов личности, общества и государства. Не случайно проблема охраны существующего правопорядка является ключевой в социально-правовой мысли. Юридическая наука накопила богатейший опыт в познании этого феномена, выработала разнообразные способы и формы противодействия деструктивным явлениям, осложняющим нормальное бытие. Это способствовало повышению нормированности общественной жизни, упорядочению правоприменительной практики и итоге, укреплению социального порядка.
Вместе с тем современное состояние правопорядка в стране нельзя признать удовлетворительным. Не снижается рост преступлений и других правонарушений, усилилась их интенсивность и агрессивность, появились новые угрозы общественной безопасности. Все это обусловливает необходимость адекватного осмысления тенденций развития правовой действительности, научной оценки существующих угроз общественным отношениям, пересмотра философских оснований и методологии познания средств охраны правопорядка. Поскольку принуждение к законопослушному поведению остается в правоохранительном арсенале государства, представляется востребованным исследование его социальной роли в современных условиях, возможностей и эффективности в защите законных интересов.
Прогрессивное развитие России возможно лишь на демократической основе, при признании общецивилизационных ценностей, упрочении правовых начал в общественной жизни. Поэтому первостепенной задачей отечественной юридической науки являются «постановка и решение таких проблем, решение которых позволило бы преодолеть одно из
основных противоречий современного этапа функционирования российской государственности: объективной потребностью общества в стабильном правопорядке и ее реальным воплощением в общественной жизни»1. С этих позиций важна оценка самого масштабного вида государственного принуждения - мер административного принуждения, составляющих его блоков. Одним из них является административное пресечение.
Важность мер административного пресечения трудно переоценить. Это наиболее динамичная составляющая административного принуждения, обладающая мощным наступательным потенциалом. Посредством мер административного пресечения решаются многие правоохранительные задачи: задерживаются ежегодно десятки миллионов правонарушителей, изымаются наркотики, запрещается к эксплуатации производство, механизмы, технологии, представляющие общественную опасность, пресекаются нарушения природоохранительного законодательства и т.д. Их применение является, по существу, «скорой правовой помощью» для общественных отношений, которые поставлены правонарушением под реальную угрозу.
Полномочиями по применению мер административного пресечения наделены практически все органы исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции, что позволяет своевременно выявлять и прекращать противоправные деяния. Следует особо отметить и социальный эффект административного пресечения - предотвращение возможного вреда общественным отношениям. Если административная ответственность реализуется после совершения правонарушения, то применение мер административного пресечения - это упреждающая правоохранительная акция государства, задача которой сохранить законные права и интересы путем прекращения противоправных деяний.
1 Казаков В.Н. Правовой порядок в юридической теории и практике: Автореф. дисс... д-ра. юрид. наук. М, 2003. С. 3.
Актуальность исследования данного феномена обусловлена также тем, что сфера применения мер административного пресечения значительно расширена. Усложнение в современных условиях социальных, экологических, производственных, технологических и иных процессов потребовало надежного правового инструмента прекращения противоправных деяний, обеспечения общественной безопасности. Эти обстоятельства позволяют констатировать, что проблема применения административного пресечения актуальна для современной России и требует фундаментальной научной разработки.
Степень научной разработанности проблемы. Вопросы рассматриваемой проблемы исследовались в науке полицейского права и в современной науке административного права. Анализ доктрины свидетельствует о широком их круге. Внимание ученых привлекало само понятие административного пресечения, характеристика отдельных его мер, формы нормативного закрепления и др. При этом данные вопросы рассматривались преимущественно в контексте исследования административного принуждения в целом.
Значительный след в разработке вопросов административного пресечения оставили ученые-полицеисты. Не без влияния западноевропейских коллег (Л. Штейна, Р. Моля, Л. Гумпловича, О. Майера, В. Еллинека и др.) русские ученые уделяли большое внимание обеспечению общественной безопасности в Российской империи, исследованию средств защиты от противоправных посягательств. Ими исследовались природа и практика применения мер административного пресечения в большей мере «полицейского» характера - административное задержание, привод, применение силы, запрещение деятельности неблагонадежных организаций и т.д. Их анализ представлен в трудах практически большинства ученых-полицеистов - И.Е. Андриевского, В.Н. Лешкова, И.Т. Тарасова, В.В. Ивановского, А.И. Елистратова и др., научное наследие кото-
рых оказало заметное влияние на разработку исследуемой проблематики и после крушения Российской империи. «Полицейский» акцент в характеристике мер административного пресечения присутствовал в советской правовой науке, не исчез он и в современных исследованиях. В известной мере это обусловливалось тем, что меры пресечения в сфере охраны общественного порядка и общественной безопасности - наиболее распространенные средства правоохраны в деятельности органов внутренних дел. Однако заметим, что такое назначение административного пресечения не исчерпывает всего богатства потенциала этого правоохранительного средства.
Общей характеристике и отдельным аспектам административно-правового принуждения посвящены работы современных ученых-административистов - К.С. Вельского, В.М. Безденежных И.И. Веремеен-ко, М.И. Еропкина, В.Л. Зеленько, И.Ш. Килясханова, В.Р. Кисина, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, В.И. Новоселова, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н.Старилова, М.С. Студеникиной, A.B. Самойленко, А.П. Клюшни-ченко, Ю.С. Рябова, Ю.П. Соловья, А.А.Фатьянова, В.В. Черникова, А.П. Шергина, А.Ю.Якимова и др.
При всей их значимости многие научные работы, особенно учебные издания советского периода, не раскрывают актуальных аспектов проблемы применения мер административного пресечения: перспектив совершенствования нормативной базы, рациональности распределения компетенции субъектов применения данных мер, причины нарушения прав и свобод человека и гражданина при их реализации и др. Ряд работ по проблеме применения мер административного принуждения имеет подчеркнуто идеологический характер.
Вместе с тем нельзя не заметить достижений отечественных ученых в исследовании проблемы административного пресечения. В их ряду за-
метное место занимает докторская диссертация Д.Н. Бахраха «Административное принуждение в СССР, его виды, основные тенденции развития» (1972 г.). По существу, это была первая попытка проанализировать гигантский массив разрозненных нормативных актов, регулирующих применение административного принуждения, дать ему научную оценку, сформулировать понятие основных видов мер этого принуждения, связать концептуальные вопросы с правоприменительной практикой. Значительное внимание уделено автором и мерам административного пресечения, их содержанию и применению. Дальнейшие научные работы были ориентированы преимущественно на исследование отдельных мер административного пресечения (В.Л. Зеленько, В.П. Кудрявцев и др.), деятельности контрольно-надзорных органов по их применению (B.C. Пронина, Р.И. Денисов, Б.В. Российский, Е.Ф. Басырев и др.). Отмечая ценность многих исследований рассматриваемой проблематики, отметим обстоятельства, которые существенно, по нашему мнению, влияют на актуализацию научной разработки вопросов применения мер административного пресечения.
Во-первых, изменившаяся социально-экономическая и деликтоло-гическая обстановка в современной России в значительной части обесценила прошлые теоретические наработки. Необходимо новое видение социальной роли института административного пресечения, оценка его возможностей и эффективности с учетом нынешнего этапа развития государства. Демократизация общественной жизни, признание Россией международно-правовых стандартов прав человека существенно изменили социально-правовой режим в стране, отношения власти и гражданина, повысили ответственность государства и его органов за вторжение в сферу охраняемых законом интересов.
Во-вторых, центр тяжести исследования рассматриваемой проблемы должен быть смещен в сторону применения мер административного
пресечения. Именно в правоприменительной плоскости лежат наиболее острые вопросы данного правового института (его эффективность, тактика применения, конфликтность правоприменительной ситуации, обеспечение законных прав и интересов). Но по этим вопросам наиболее ощутим и дефицит научных разработок. Правоприменительный аспект применительно к теме исследования приобретает особую актуальность в связи с реформированием федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2, в котором впервые были обособлены федеральные службы. К их функциям отнесено осуществление контроля и надзора в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Реализация данных функций предполагает использование широчайшего спектра правовых средств, и прежде всего мер административного пресечения.
В-третьих, решение первых двух задач немыслимо на базе устаревших методологических и идеологических установок. Нужна новая методология, позволяющая раскрыть гносеологию института административного пресечения, его роль в защите законных интересов, исследовать механизм его применения, формы реализации в правовой действительности.
С учетом изложенного очевидна потребность в разработке концепции института пресечения в административном праве современной России, выявлении проблем его реализации применительно к новым социально-политическим и экономическим условиям и обосновании путей их разрешения.
1 Российская газета. 2004. 12 марта. С. 10.
Объект диссертационного исследования. Рассмотрение широкого круга теоретических и практических проблем обусловило необходимость определения объекта и предмета диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с применением мер административного пресечения в различных отраслях и сферах государственного управления.
Предмет диссертационного исследования составляют: во-первых, теоретические представления о природе и назначении административного пресечения; во-вторых, правовые нормы, закрепляющие их содержание и порядок применения; в-третьих, реальные процессы и явления социальной действительности, связанные с применением мер административного пресечения.
Цель диссертационного исследования - разработка концептуальных основ института административного пресечения, научный анализ механизма его применения, обоснование предложений и рекомендаций по совершенствованию законодательства, регулирующего меры административного пресечения, и практики его применения.
Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:
- раскрыть социальное назначение и сущность мер административного пресечения, их место в системе административного принуждения;
- исследовать содержание механизма применения мер административного пресечения;
- проанализировать состояние правового регулирования применения мер административного пресечения, дать научную оценку действующих норм, выявить проблемные ситуации в российском законодательстве в рассматриваемой сфере;
10
- изучить практику применения мер административного пресечения различными государственными органами и негосударственными формированиями;
- выявить наиболее характерные признаки мер административного пресечения по действующему законодательству и осуществить их научную классификацию;
- исследовать статус и полномочия субъектов применения мер административного пресечения;
- раскрыть принципы и процессуальные формы применения мер административного пресечения в различных отраслях и сферах государственного управления;
- выявить специфику применения мер административного пресечения в чрезвычайных условиях;
- исследовать состояние законности при применении мер административного пресечения;
- разработать с учетом потребностей правоприменительной практики предложения по совершенствованию и систематизации законодательства, регламентирующего применение мер административного пресечения.
Методология и методика диссертационного исследования
Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. Мы исходили из необходимости методологического многообразия, позволяющего полнее раскрыть различные стороны административного пресечения. Наиболее существенными сторонами этого феномена являются концептуально-теоретический, нормативный и правоприменительный аспекты института административного пресечения. Исследование этих сторон позволило раскрыть статику этого явления (определить понятийный аппарат и нормативную основу) и его динамику (правовую практику).
11
В процессе исследования применялись также общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).
Правовой базой исследования явились имеющие отношение к теме исследования положения Конституции России, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, других кодексов России, а также положения иных законодательных и подзаконных нормативных правовых актов.
Методы исследования позволили охватить значительный объем эмпирического материала посредством:
- наблюдений автора по исследуемым аспектам темы диссертации в процессе службы в практических подразделениях органов внутренних дел;
-изучения различного рода решений, статистических материалов, отчетов, учетов, относящихся к теме диссертационного исследования;
- программированного изучения дел об административных правонарушениях;
- анализа и обобщения результатов сбора и оценки собранного эмпирического материала.
Научная новизна диссертационной работы. Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке концептуальных основ применения мер административного пресечения. В работе предпринята попытка по—новому раскрыть содержание данных мер административного принуждения, обосновать их классификацию.
12
Классификация мер административного пресечения, применяемых различными государственными органами, а в некоторых случаях и негосударственными формированиями, позволила глубже и всесторонне уяснить их феномен и содержание. Получение и использование новой информации о качественных характеристиках мер административного пресечения в теоретическом плане сделало возможным поставить и реализовать задачу научного обоснования места и роли данных мер в общем институте административного принуждения.
Новыми являются выводы о содержании механизма применения мер административного пресечения, о правовых формах их реализации.
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:
- административное пресечение по объему применяемых правовых средств, видам и субъектам правоприменения является самым масштабным видом государственного принуждения, оказывающим существенное влияние на состояние правопорядка в стране;
- авторская концепция административного пресечения как совокупности принудительных средств, применяемых уполномоченными органами (должностными лицами), в целях обеспечения защиты общественных отношений от непосредственной угрозы правонарушения;
- уточненная интерпретация понятия мер административного пресечения - это регламентируемые нормами административного права средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными на то органами государственной власти (должностными лицами), а в некоторых случаях и негосударственными формированиями, которые направлены на прекращение противоправного деяния, устранение связанных с ним вредных последствий для личности, общества и государства, а также на создание оптимальных условий для последующего привлечения виновных лиц к соответствующему виду юридической ответственности;
13
- научная классификация мер административного пресечения, учитывающая такие основания, как: степень самостоятельности мер административного пресечения; методы воздействия, лежащие в основе применения мер административного пресечения; характер объекта воздействия меры административного пресечения; специфика сферы воздействия, в которой применяются меры административного пресечения.
- нормы, регулирующие применение мер административного пресечения, содержатся в статутных и специальных правовых актах; они определяют цели этих правоохранительных средств, основания, субъекты и порядок их применения; их совокупность образует самостоятельный административно-правовой институт - институт защиты. По объему составляющих норм, количеству и разнообразию нормативных актов институт защиты является одним из наиболее масштабных институтов административного права. Данный институт характеризуют: единый объект правового регулирования - обособленная группа принудительных средств защиты общественных отношений от непосредственной угрозы; однотипный способ воздействия на неправомерное поведение — принудительное прекращение противоправных действий; административно-процессуальная форма реализации мер административного пресечения. Многочисленность и разрозненность нормативных актов, регулирующих применение административного пресечения, привели к неоднозначному закреплению в них одних и тех мер административного пресечения. Это дает основание инициировать разработку и принятие Федерального закона «О мерах административного пресечения»;
- характерной особенностью института защиты является его «встроенность» в другие административно-правовые институты в качестве их защитного элемента. Наличие такого элемента, с одной стороны, повышает правовые гарантии устойчивости этих административно-
14
правовых институтов, а с другой - укрепляет взаимосвязь всех составляющих механизм административно-правового регулирования;
- специализированный способ реализации исследуемых правовых средств предопределил широту круга органов (должностных лиц), уполномоченных применять меры административного пресечения. В основе формирования системы этих субъектов лежит функциональный признак -осуществление функции правовой защиты посредством принудительного прекращения противоправного поведения. Организационные связи в системе субъектов применения мер административного пресечения выражены слабее, что не лучшим образом сказывается на руководстве их правоприменительной практикой. В связи с этим обосновывается необходимость постоянного обобщения практики применения мер административного пресечения и внедрения соответствующих форм руководства данным видом правоприменительной деятельности;
- процедура реализации мер административного пресечения представляет собой часть административного процесса по разрешению индивидуально-конкретных дел и ситуаций. Ее содержанием является совокупность конкретных, последовательно осуществляемых уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами действий, направленных на применение к нарушителю мер административного пресечения, что находит практическое выражение в индивидуальном правоприменительном акте управления или в физическом действии субъекта, осуществляющего реализацию мер административного пресечения, в отношении физического или юридического лица;
- предложения по совершенствованию правового регулирования применения мер административного пресечения и практики их реализации.
15
Теоретическая и практическая значимость работы
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно, основываясь на новой для науки административного права парадигме и сохраняя предшествующие ее достижения, позволяет существенно продвинуться в разработке современной теории института административного пресечения. Исследуемые в диссертации проблемы применения мер административного пресечения являются фундаментальными проблемами административно-правовой науки, способствующими совершенствованию механизма охраны правопорядка в современной России.
Сама тема диссертации предопределила необходимость воплощения теоретических выводов в правовую действительность — в правовые нормы и правоприменительную деятельность. Решение проблем применения мер административного пресечения, теоретическая разработка которых осуществлена в диссертации, влияет непосредственно на укрепление правопорядка в стране, защиту охраняемых законом интересов личности, общества и государства. Практическое значение исследования состоит в разработке предложений, ориентированных на совершенствование действующего законодательства, регламентирующего порядок применения мер административного пресечения. Предложенная диссертантом видовая классификация мер административного пресечения представляет собой формирование комплексного подхода по систематизации норм, регламентирующих порядок применения мер административного пресечения государственными органами и негосударственными формированиями в различных отраслях и сферах государственного управления.
Внесенные автором предложения и рекомендации по дальнейшему совершенствованию законодательства о мерах административного принуждения основаны на результатах данного исследования и учитывают потребности правоприменительной практики.
16
Апробация результатов диссертационного исследования
Результаты диссертационного исследования в течение ряда лет апробировались по следующим направлениям: в научной работе, в учебном процессе, в практической деятельности органов внутренних дел. Положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практической конференции, проходившей в Московском университете МВД России 4-5 июля 2000 г. «Предупреждение преступности и обеспечение безопасности в городах», на научной конференции «Лазаревские чтения», проходившей в ИГП РАН в 2002 г., на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права», проходившей в Московском университете МВД России 2003 г., на заседаниях НИЛ ВНИИ МВД России. Положения диссертации были внедрены в учебный процесс кафедры административного права Московского университета МВД России. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, внедрены в практическую деятельность Управления службы дежурных частей МВД России. Результаты проведенного исследования отражены в работах, опубликованных автором.
Объем и структура работы
Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, объединяющих одинадцать параграфов, заключения и библиографии.
17
Глава I. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ
1.1. Проблема принуждения в административном праве
Административное пресечение, проблемы применения которого исследуются в настоящей работе, является сложным социально-правовым феноменом. Глубокое изучение его сущности предполагает учет всех его сторон и связей, что гарантирует исследователя от односторонности. Поэтому методологически оправданно выделение наиболее содержательных признаков административного пресечения, совокупность которых может претендовать на адекватное отражение существующего феномена. Важными для нашего исследования представляются следующие методологические посылки.
Во-первых, исследуя институт административного пресечения, следует отправляться от категорий высшего порядка, с которыми он связан. Одной из существенных его характеристик является связь с принудительной силой государства. Выяснение связей с такими категориями, как принуждение, государственное принуждение, административное принуждение, важно для определения места административного пресечения в государственно-правовом механизме, для понимания его роли в охране правопорядка.
Во-вторых, административное пресечение является средством охраны определенного типа правопорядка. Оно входит в качестве составной части в действующую российскую правовую систему, воспринявшую об-щецивилизационные ценности. Построение правового государства и выполнение Российской Федерацией международно-правовых обязательств,
|
