ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. На современном этапе государственного развития России большое внимание уделяется проблемам функционирования системы самоуправления на местах. Как свидетельствует мировая практика, развитие демократического общества, а также становление городов и регионов как социально-экономических, культурных и политических центров, зависит от степени «правовой зрелости и защищенности» этого института.
В компетенцию органов городского самоуправления входит решение вопросов местного значения, затрагивающих в той или иной степени интересы населения. К ним относятся: местные финансы, землеустройство, формирование программ социально-экономического развития местного сообщества и социально-культурного обслуживания населения, содействие его занятости, содержание жилищно-комунального хозяйства, но самое главное - обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.
С 90-гг. XX в. в России был поднят вопрос о пересмотре правового положения существующих органов власти на местах. Законом «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г., впервые предоставлялись права местному самоуправлению. В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена 8 глава, а в статье 130 сказано, что оно «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью».1 Согласно Конституции органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей им необходимых материальных и финансовых средств.
Важным шагом в развитии местного самоуправления в России стало ее вступление в 1996 г. в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской Хартии местного самоуправления, дающей международные гарантии прав этой системе в Российской Федерации.
Проблема развития этого института власти, его правового и «общественного» положения, до сих пор остается до конца нерешенной. Опыт преобразований первых лет показал, что российское самоуправление в сложившейся исторической обстановке принимает формы, отличные от западноевропейских. И прежде всего, это выражается в том, что очень часто на местах самоуправление не воспринимается как «выражение власти наро-да». В результате нарушаются принципы самоуправления и его правовая ответственность. Но в то же время, местное самоуправление берет на себя много полномочий. Этот факт имеет большое значение, так как в период кризиса, к примеру, экономического, оно играет «стабилизирующую роль» в решении ряда проблем.
Несмотря на то, что вплотную вопросом о правовом статусе самоуправления правительство занялось в 90-гг. XX в., на протяжении многовекового развития России велись поиски форм и методов взаимоотношения государственной власти и «мнения народа».
Как свидетельствует историческое прошлое, местное самоуправление в России имеет глубокие корни. Реальные действия в этой сфере, которые основывались на децентрализации государственной власти, наметились в правление Екатерины II, когда была издана Жалованная грамота городам от 21 апреля 1785 г., в которой впервые вводилось понятие «градского общества». Фактически, Жалованная грамота стала первым юридическим актом, утвердившим местное самоуправление в России. Не менее важным в изучении особенностей российского самоуправления, является выбор региона. Центральное и Восточное Предкавказье в исследуемый период развивалось
под влиянием исторических, национальных, социально-экономических, культурных и географических факторов, отразившихся на становлении го-# родского самоуправления.
Процесс формирования системы местного самоуправления в этом регионе совпал с процессом становления самих городов, что сыграло немаловажную роль в утверждении их правовой и экономической базы. Открывая в городах думы и ратуши, правительство переложило на них решение многочисленных городских проблем. В сложившихся исторических
ц
условиях екатерининская грамота не смогла быть реализована в полной мере. Несмотря на то, что отдельные попытки нововведений в первой половине XIX в. завершились изданием нового «Городового положения» от 16 июня 1870 г., процесс реализации Жалованной грамоты заслуживает внимание, как важный этап в развитии самоуправления в России.
Новый век стал не только очередным этапом в российской истории,
Ф
но и временем, когда государство в целях утверждения своего правового
статуса среди мировых держав, должно выбрать путь развития системы самоуправления, учитывая как мировой, так и собственный опыт. Именно поэтому исследование процесса развития самоуправления на местах остается актуальным на сегодняшний день.
Предметом исследования является процесс становления и развития, а также деятельность местного самоуправления в городах Центрального и Восточного Предкавказья.
Объектом исследования стали органы городского самоуправления, функционировавшие в Центральном и Восточном Предкавказье.
Хронологические рамки исследования охватывают последнюю четверть XVIII в., когда идет усиленное проникновение России на Кавказ и появляются первые города-крепости. Завершается исследование изучением состояния органов самоуправления с изданием нового «Городового поло-
жения» от 16 июня 1870 г. Особое внимание в работе уделяется введению в Центральном и Восточном Предкавказье Жалованной грамоты городам Екатерины II от 21 апреля 1785 г.
Территориальные рамки исследования включают равнинную часть Предкавказья, куда входят нынешний Ставропольский край, Северная Осетия и Северный Дагестан.
Состояние научной разработанности проблемы. Проблемам становления и развития местного самоуправления в России уделялось большое внимание, как в дореволюционной литературе, так и в советской.
Этим вопросам были посвящены работы М. Ковалевского, А.А. Кизе-веттера, А.О. Немировского, O.K. Нотовича, И. Дитятина, А. Васильчикова и др.3 Они внесли большой вклад в разработку теории самоуправления, рассматривали его истоки. В своих трудах исследователи анализировали первые реформы городского самоуправления, которые связывали со временем правления Петра I, Екатерины II, Александра П.
Так, А.А. Кизеветтер, рассматривая становление местного самоуправления, считал, что Петр I заложил его основы в России, познакомившись с опытом западных государств. Для развития торговли и промышленности он предоставлял городской «верхушке» общества полную самостоятельность в решении проблем на местном уровне. Но попытка Петра I не была поддержана дворянством. Такое положение дел, как считал А.А. Кизеветтер, являлось результатом того, что дворянство на протяжении веков утратило самостоятельность в управлении на местах. Поэтому попытка Петра I реформировать эту сферу общественных отношений натолкнулась на ряд препятствий, главным из которых было неприятие населением нововведений. В итоге реформа не принесла желаемых результатов.
Рассуждая об истоках местного самоуправления, А.А. Кизеветтер обращался в своих работах еще к IX в., когда на Руси в некоторых городах
было вечевое устройство. Он, как и исследователь местного самоуправления, М. Ковалевский, пришел к выводу, что монархов не устраивала такая система, потому что ставила под угрозу само существование неограниченной власти. Пытаясь решить эту проблему, правительство учредило приказную систему. С конца XV в. начал складываться институт городовых приказчиков, который стал первым дворянским органом местного самоуправления. Однако создание строгой вертикали подчиненности учреждений и отсутствие самостоятельности способствовало непомерной бюрократизации, централизации и засилью чиновников, что в последствии привело к укреплению на многие века этой «российской модели». Изменить структуру местного управления, означало вернуться к исконно русскому самоуправлению, но на это не мог решиться даже Петр I, несмотря на то, что его называли «революционером на троне». Поэтому его попытки «оживить» дворян, разбились о неприступную «стену» бюрократизма и неприятия бесплатной службы в городских должностях, которую воспринимали как лишнюю «повинность».
Таким образом, отсутствие своей системы, вынуждало монархов обращаться к западной модели, плодотворное функционирование которой они видели сами. Пытаясь «внедрить» ее на русскую почву они, по мнению А.А. Кизеветтера и М. Ковалевского, преследовали несколько целей: во-первых, добиться признания в западном мире. Во-вторых, получить желаемые результаты в реформировании системы местного управления, но подчиненной всецело их интересам и, в-третьих, реформы были необходимы в силу социально-экономического и политического развития государства.
Такой политики, как считал А.А. Кизеветтер, придерживалась Екатерина II. Вступив на престол в результате государственного переворота, ей необходима была поддержка дворян. Продолжив «политику» Петра I, она стремилась создать себе сильную опору в лице дворян и городских «вер-
8
хов», выпустив в свет в 1785 г. две жалованных грамоты - дворянству и городам. Поэтому, «капитальную реформу» самоуправления с точки зрения А.А. Кизеветтера провела именно Екатерина II, так как она, учитывая «условия текущего исторического момента» провела, прежде всего, ряд реформ в социальной сфере, ставших основой преобразований. Нововведения в сфере управления к концу XVIII в. были необходимы. В связи с торгово-промышленными успехами России за стенами русского города рождалась новая жизнь, а «русло старого законодательства оказалось уже слишком узким, чтобы вместить волны новых жизненных отношений».4 В то же время А.А. Кизеветтер обращал внимание на половинчатость реформ, потому что «екатерининские думы не обнаруживали духа истинной самостоятельности и на каждом шагу пасовали перед бюрократической указкой».5
Реформирование системы местного самоуправления в 60-70 гг. XIX в. нашло отражение в многочисленных статьях и монографиях общественных и государственных деятелей. Во второй половине XIX в. шло обсуждение самого термина «самоуправление» и были выдвинуты по этому поводу 2 теории: общественная и государственная. Одним из первых представителей общественной теории самоуправления, стал профессор В.Н. Пешков. На примере земских учреждений, он утверждал, что «права земства ... составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного ..., как и от права государственного. Это - система права земского или общественного».6
К течению «общественников» примыкает крупный теоретик самоуправления того времени, князь Васильчиков. В своем фундаментальном труде «О самоуправлении», он дает не только понятие самого «самоуправления», но и четко разграничивает «местные дела и должности государственные». Аналогичных взглядов придерживался также Б.Н. Чичерин. Свой взгляд на термин «самоуправление» он обосновал в работе «Курс государ-
ственной науки». Как и Васильчиков, он считал, что местное самоуправление является организацией общества.7
В противовес «общественникам», представители государственной теории считали органы самоуправления всего лишь звеном в системе государственного управления. В частности, одним из первых представителей
о
этой теории был публицист А.А. Головачев. Критикуя работу земских учреждений, он заявил, что они не могут быть даже названы органами самоуправления, так как не обладают достаточно сильной исполнительной властью. Идеи Головачева развил академик В.П. Безобразов. Анализируя работу земств, он выдвинул тезис, что, возникнув на общественной почве, органы самоуправления не перестают быть государственными.9
Иначе на теорию «самоуправления» смотрели Н.М. Коркунов и М.И. Свешников.10 Несмотря на то, что они были сторонниками государственной теории, в их трудах, наряду с признанием государственной природы органов самоуправления, делались попытки найти отличительные черты органов самоуправления от органов бюрократического управления. К примеру, отличительные признаки самоуправления, профессор Коркунов видел в корпоративной самостоятельности самоуправляющихся союзов.
Выдвинутые теории «самоуправления» повлияли на курс правительства, которое при проведении очередных реформ, склонялось то к одной, то к другой теории.
Новое «Городовое положение» 1870 г. вызвало интерес общественности. Во второй половине XIX в. в свет вышел ряд книг, посвященных городскому самоуправлению, в которых проводилось сравнение итогов реформ конца XVIII - второй половины XIX вв., причем авторы в своих трудах снова обращались к Жалованной грамоте городам 1785 г. Причины преобразований местного управления историки связывали с неспособностью местных органов власти (ратуши и магистрата) исполнять возложен-
10
ные на них полномочия из-за развития городов как индустриальных центров, усложнения хозяйства, укрепления экономических связей и увеличения городского населения, занятого в торгово-промышленной сфере.
В 1875 г. вышла в свет книга И. Дитятина, где он рассмотрел устройство российских городов. Автор уделил большое внимание Жалованной грамоте городам, доказывая, что «до 1785 г. законодательство вовсе не знало общества городских жителей, граждан».11 Издание такого документа внесло новое понятие - понятие «градского общества», как одного целого, юридического лица, имеющего права и привилегии. Он считал, что городское самоуправление получило свое оформление и развитие после принятия Жалованной грамоты. Такой же точки зрения придерживался O.K. Но-тович. По его мнению, ко второй половине XVIII в. попытки правительства провести децентрализацию управления погибли в «...безбрежном и бездонном океане канцеляризма».12 Поэтому, уже в царствование Екатерины II «реформу губернского и уездного управления пришлось начать, прежде всего с перенесения значительно преобладавшей части центральных управлений на место, в губернии и уезды».13
Исследователи А.О. Немировский и А. Васильчиков, рассматривая становление местного самоуправления в России, сравнивали его с западным вариантом. А.О. Немировский, критически подходя к реформе местного самоуправления, показывал ее негативные моменты. Он предлагал корректировку реформы, которая сводилась к строгому разграничению прав между думой и управой, во избежание «растворения» исполнительного органа власти в распорядительном. Таких же взглядов на функционирование системы местного самоуправления придерживался князь Васильчиков. Как одно из главных условий в его становлении, он отмечал самостоятельность самоуправления и считал, что «...внутреннее управление получает свое зна-
11
чение только с той поры, когда местные жители получают действительное влияние на ход дел...».14
Во второй половине XIX в. окончательно был сформулирован термин «самоуправление». В. Даль в «Толковом словаре живого великорусского языка» определил его как «...независимое от центра государства, автономное, через выборных представителей, управление местными делами данной административной единицы».15 Аналогичное определение дал князь А. Ва-сильчиков, который в отличие от В. Даля конкретизирует, что это «...такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заве дываются и замещаются местными жителями».16 Этот термин лег в основу юридических актов и исторических исследований XX века. Главными его чертами стали:
- решение дел местного характера;
- независимость управления от государственной или иной власти;
- реализация самоуправления на местах посредством выборных лиц из населения данной административной единицы.
В советское время историки практически несколько десятилетий не изучали проблемы местного самоуправления, так как особое внимание уделялось Советам. Выходившие в это время очерки и статьи, были посвящены резкой критике местного самоуправления в царской России.
Интерес историков к местному самоуправлению и его истокам, начал проявляться с середины XX в. Так, Н.П. Ерошкин, рассматривая процесс становления местного самоуправления в России, большое внимание уделил анализу Жалованной грамоты от 1785 г.17 Одним из отрицательных ее положений, он считал имущественное и правовое различие между сословными группировками «градских обывателей». Это мешало сплочению их в единое городское сословие и приводило к постоянным межсословным конфликтам. По его мнению, бесправие местного самоуправления обусловлено
12
опасением правительства самостоятельных действий в городском сословном управлении буржуазных элементов, значение которых возросло во второй половине XVIII в., поэтому были установлены узкие границы компетенции новых органов власти. В сравнении с петровскими магистратами и ратушами, ведавшими практически всеми вопросами управления города, дума значительно проигрывала, так как круг решаемых ею вопросов был весьма узок. Таким образом, органы городского сословного самоуправления играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату ад-
1 g
министрации и полиции.
Значительный вклад в разработку городского самоуправления внесла В.А. Нардова. Анализируя Жалованную грамоту городам, она исследовала «структуру» городского самоуправления состоящую из «собрания градского общества», общей думы и шестигласной, руководимой городским головой. По ее мнению, их деятельность была весьма не определена, с учетом того, что на местах наблюдалось отступление от начал грамоты. Она обратила внимание на то, что вместо шести человек, избираемых от шести сословий, гласные были представлены только сословиями купцов и мещан, а иногда и одних купцов, так как дворяне не хотели с ними работать. Число гласных в большинстве случаев ограничивалось двумя-тремя, а порой превышало количество, установленное законом.19 В целом же, исполнительные функции городского общественного управления находились в руках чиновников канцелярии, так как купцы, избранные в думу не были подготовлены к такой деятельности, а порой не обладали грамотностью.
Отдавая должное органам местного самоуправления в решении многих вопросов жизни городов, исследователи отмечали отсутствие у них правовой самостоятельности. Они не имели права самостоятельно решать даже хозяйственные вопросы, а для утверждения своих решений обращались в вышестоящие органы государственной власти и постоянно отчиты-
13
вались перед ними за свою деятельность.20 Анализируя городское самоуправление конца XVIII - второй половины XIX вв., исследователями была отмечена необходимость преобразований в этой сфере и одновременно -незаконченность реформ.
В настоящее время, когда местное самоуправление стало одной из отраслей права (муниципального) Российской Федерации, в его трактовке появилось одно немаловажное дополнение, гарантирующее правовую защиту. В конституционном порядке на территории России «признается и гарантируется» самостоятельность местного самоуправления.21
Прошлому городов Предкавказья на протяжении многих лет уделялось большое внимание. Помимо периодических изданий в XIX в. выходили работы краеведов, посвященные истории городов Предкавказья. Среди них особый интерес представляет докторская диссертация доктора К. Баху-това, изданная в 1881 г. В своей работе он не только рассматривает санитарное состояние Ставрополя, но описывает географические и метеорологические особенности города, социально-экономический уровень его развития.
Ценный статистический и исторический материал о развитии городов Предкавказья дан в работах И. Бентковского. В них краевед уделял большое внимание социально-экономическому развитию городов, административным преобразованиям, историческому наследию. В его статьях содержится немало ценной информации о становлении городского самоуправления в Ставрополе, о первых выборных лицах и городских головах. Большой вклад в изучение истории г. Ставрополя внес Г.Н. Прозрителев. В книге, вышедшей к 125-летию г. Ставрополя, он обращается к указу Екатерины II от 5 мая 1785 г. об «учреждении» Кавказского наместничества, когда города-крепости Предкавказья официально получили статус городов. Немало
14
статей Прозрителев посвятил историческому прошлому Ставрополя, его культурному наследию.
Среди краеведческих трудов XIX в. особый интерес представляет «Сборник материалов для описания местностей и племен Кавказа». В нем собрано этнографическое, фольклорное и культурное наследие народов Кавказа. Отдельные главы в сборнике посвящены историческому развитию и административному устройству городов Предкавказья.
Проблемы социально-экономического и культурного развития Предкавказья нашли отражение в работах краеведов советского времени. Так, например В.Г. Гниловской в «Материалах по изучению Ставропольского края» в ряде статей, поэтапно показал обустройство города и его культурную жизнь. В 1953 г. вышла в свет книга Г. Краснова «Ставрополь на Кавказе», в которой была сделана попытка комплексного подхода в изложении истории Ставрополя. Новым этапом в советском краеведении стали работы П.Л. Шацкого, В.Н. Муравьева, М.А. Якунина, М.И. Федькина, В. Лариной, И. Бежанова посвященные истории городов Азово-Моздокской укрепленной линии.24 Написанные на основе архивных документов, дореволюционной периодики и литературы, они в течение многих лет оставались ведущими историко-краеведческими очерками. Тем не менее, в 60-80 гг. XX в. советские краеведы уделяли большое внимание социально-экономическим вопросам в истории развития городов Предкавказья. Эту проблематику разрабатывали С.А. Чекменев и Л.В. Куприянова.25 В своих работах они показали влияние социально-экономического развития на процесс становления городов как административных центров в Предкавказье, а также их роль в российской истории.
Показателем современного состояния кавказоведческой науки стали такие труды как: «История народов Северного Кавказа», «История городов и сел Ставрополья», «История Ставропольского края от древнейших вре-
15
мен до 1917 г.», монографии Г. Беликова «Дорога из минувшего», «Ставрополь - врата Кавказа». В 1999 г. был опубликован коллективный труд краеведов «Край наш Ставрополье», который благодаря стараниям ученых, стал новым этапом в изучении истории Кавказа.
Истории городов Предкавказья и Ставрополя в частности, посвящались научные очерки, отдельные главы в работах по Северному Кавказу, учебные пособия. С 1998 г. «Ставропольский хронограф» стал издаваться как краеведческий сборник. Он содержит памятные даты края, сведения о развитии экономики, науки и культуры, а также о личностях, жизнь которых была связана с этим регионом.
В последнее время проблемы социально-экономического и культурного развития городов Северного Кавказа, стали предметом глубокого изучения. Этому были посвящены научные разработки и диссертации таких исследователей, как Н.Н. Великая, И.С. Иманаева, Е.В. Касевич, П.И. Ма-гаяева, Л.В. Романенко и др.26 Данная проблематика отражена также и в работах автора.27
На современном этапе кавказоведения большой интерес в области изучения проблем становления системы местного управления на Северном Кавказе представляют работы Г.Н. Малаховой, особенно монография «Становление и развитие российского государственного управления на Северном Кавказе в конце XVIII - XIX вв. ». Большое внимание в ней уделено особенностям развития Кавказского региона и процессу становления административного устройства. На основе широкой базы архивных документов, дореволюционной периодики и литературы, автором проведено глубокое исследование социально-экономических и культурно-исторических процессов, на базе которых формировались административно-судебные институты. Особое внимание в монографии уделено взаимоотношениям российского правительства с кавказскими народами.
16
В 2004 г. на базе Северо-Кавказской академии государственной службы при Президенте РФ был подготовлен коллективный труд «История российского государственного управления на Северном Кавказе в XVIII -XIX вв.». Авторским коллективом на основе теоретического и фактического материала проведено комплексное исследование проблем становления российского государственного управления на Северном Кавказе.
В то же время, анализ литературы по теме исследования показал, что наряду с поднятыми социально-экономическими и культурно-политическими проблемами, вопросам о роли и становлении местного самоуправления в истории городов Предкавказья, не было уделено должного внимания. Поэтому проблематика, поднятая в диссертационном исследовании, требует дальнейших научных поисков в этом направлении.
Источниковая база. Диссертация подготовлена на базе широкого круга опубликованных и неопубликованных источников различных видов: законодательных актов, сборников опубликованных и неопубликованных материалов, периодических изданий, мемуарной литературы. Архивные документы являются базовым источником в работе, на основе которых проведено исследование. Автором проработано более 30 фондов Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Ставропольского края (ГАСК) и Ставропольского государственного краеведческого музея им. Г.Н. Прозрителева и Г.К. Праве (СГКМ).
Материалы о реформировании местного самоуправления и социально-экономическом развитии городов Предкавказья содержатся в Российском государственном историческом архиве (РГИА): в фондах Совета министра МВД (ф. 1281), Канцелярии генерал-прокурора (ф. 1374), Комитета министров (ф. 1263). Документы, отражающие деятельность органов местного самоуправления и взаимоотношения с правительственными учреждениями, содержатся: в фондах Департамента полиции (ф. 1286), Кавказского
17
комитета (ф. 1268), I Департамента Сената (ф. 1341), Департамента разных податей и сборов (ф. 571), Хозяйственного департамента МВД (ф. 1287).
В изученных фондах содержатся материалы, отражающие работу органов местного самоуправления по решению ряда городских вопросов, в частности - образования, здравоохранения, благоустройства. В документах из фондов Департамента полиции, МВД, Сената содержатся сведения о правовом положении органов самоуправления, городских бюджетах. Политику российского правительства, относительно городов Предкавказья, отражают фонды Комитета министров, Совета министра МВД, Канцелярии генерал-прокурора.
В процессе изучения материалов из фондов центрального архива, автором выявлено немало ценных документов о становлении и развитии местного самоуправления в городах Предкавказья. Они отражают формирование правовой базы органов самоуправления, их роль в городской жизни, сравнительное описание социально-экономического развития городов. Ряд документов позволил раскрыть влияние национального фактора на процесс формирования самоуправления в городах Предкавказья.
Богатый фактический материал сосредоточен в местных архивах. Автором были изучены фонды Государственного архива Ставропольского края (ГАСК), а также документы из фондов Ставропольского государственного музея им Г.Н. Прозрителева и Г.К. Праве (СГКМ).
Из фондов Ставропольского архива были использованы документальные материалы Кавказского губернского правления (ф. 128), Канцелярии начальника главного управления наместника Кавказского (ф. 235), Кавказского губернского магистрата (ф. 218), Ставропольского городничего (ф. 8), Георгиевского городского магистрата (ф. 824). Они позволили исследовать процесс становления городского самоуправления в Предкавказье и выявить его особенности. |
