ВВЕДЕНИЕ
В последнее время в науке уделяется значительное внимание проблемам использования имущества государства, имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях. Определяются средства, с помощью которых государство активно воздействует на рынок и предпринимательство. Однако, сложившаяся социально-экономическая ситуация делает затруднительным и даже невозможным управление экономикой страны только из центра. Поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы регулирования экономики непосредственно в городах, селах и иных поселениях.
Перераспределение собственности, качественное изменение функций государства сформировали такую ситуацию, в которой на первый план выдвигается обеспечение экономической самодостаточности территорий в виде городских, сельских и иных поселений. Мировой опыт свидетельствует, что именно организация и управление экономикой в муниципальных образованиях способны непосредственно решать наиболее важные для населения данной территории вопросы жизнеобеспечения. Таким образом, создание необходимого уровня жизни населения теперь переходит непосредственно в ведение муниципальных образований и, прежде всего, городов. Это обуславливается тем, что именно в городах проживает большинство населения России, сосредоточена большая часть производственного и экономического потенциала. Следовательно, от состояния экономики в муниципальных образованиях и, соответственно предпринимательства как ее важнейшего элемента, зависит развитие уровня благосостояния граждан всего российского государства.
В связи со сказанным представляется весьма актуальным изучение правовых форм и способов участия муниципальных образований (прежде всего городов) на предпринимательскую деятельность на уровне местного самоуправления. Учитывая, что муниципальные образования - это
4
социально-экономические, постоянно развивающиеся системы, необходимо рассмотреть весь комплекс сложившихся в них экономических (хозяйственных) связей.
Развитие рыночной экономики непосредственно в городах, обуславливает необходимость комплексного рассмотрения явлений, которые на первый взгляд кажутся взаимоисключающимися. Это муниципальное образование и предпринимательская деятельность.
Вопросы предпринимательства вышли сегодня за рамки профессиональной сферы и интересуют довольно широкий круг субъектов права. Муниципальные образования признаются Гражданским кодексом Российской Федерации субъектами гражданских правоотношений наряду с Российской Федерации, субъектами Российской Федерации.
Участие муниципального образования в имущественных отношениях открывает перед ним широкие возможности по пополнению «своего», местного бюджета, подталкивает его к использованию средств предпринимательства.
Анализ законодательства Российской Федерации по предпринимательской деятельности показывает многообразие норм права, регулирующих возможности участия муниципальных образований в отношениях предпринимательского характера, своеобразие особенностей его осуществления на практике, которая уже достаточно разнообразна.
Анализу подверглись уставы городов, многие нормативные акты муниципальных образований, регламентирующие их экономическую деятельность и имеющие отношение к субъектам предпринимательской деятельности на уровне местного самоуправления.
Рассмотрение соответствующих норм права и правоприменительной практики позволило показать правовой механизм участия муниципальных образований в осуществлении предпринимательской деятельности, выявить его общие черты и особенности в отдельных городах.
5
Таким образом, исследование теоретических вопросов и изучение, и обобщение практики участия муниципальных образований в гражданских, предпринимательских отношениях представляют значительный научный интерес. Актуальность темы диссертации обусловлена также важностью раскрытия особенностей отношений «муниципального предпринимательства» и необходимостью уяснения содержания и значения предпринимательской деятельности на уровне местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы
Поставленные в диссертации вопросы комплексно в юридической науке никогда не исследовались. Отдельные аспекты разрабатываемой темы изучались в период существования советского государства и права в форме участия местных Советов народных депутатов в имущественных отношениях при рассмотрении вопросов гражданской правосубъектности
государства.
Сфера общественных отношений с участием муниципальных образований рассматривались в трудах таких ученых как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, И.В. Выдрин, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григорян, А.Н. Кокотов, O.E. Кутафин, И.В. Постовой, Ю.А. Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.
В юридической литературе в разные годы высказывались различные суждения по вопросам сущности и путей совершенствования правового положения субъектов права, а также совершенствования правового регулирования их деятельности. Это работы по общей теории права, гражданскому, хозяй-ственному праву таких авторов, как С.С.Алексеев, В.К. Андреев, К.Аненков, А.Г. Быков, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, A.B. Венедиктов, П.П. Виткявичюс, Т.И. Генкин, В.П. Грибанов, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыков, СМ. Корнеев, O.A. Красавчиков, М.И. Кулагин, В.В. Лаптев, В.К. Мамутов, Д.И. Мейер, B.C. Нерсесянц, Е.А. Суханов, О.И. Садиков, Ю.К. Толстой, P.O. Халфина, В.Ф. Яковлев и др.
6
Конкретным проблемам права муниципальной собственности посвящены работы российских ученых: Н.С. Бондаря, С.А.Зинченко, O.E. Кутафина, В.И. Фадеева. Обще концептуальные подходы к проблемам собственности представлены трудами С.Н Братуся, A.B. Бенедиктова, О.С. Иоффе, В.П. Камышанского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого.
Являясь одним из центральных институтов гражданского права, право собственности исследовалось русскими цивилистами дореволюционного периода (Д.И. Мейер, Г.Ф. Шершеневич и др.)
Проблемы участия муниципальных образований в предпринимательской деятельности выделяют ученые правоведы И.В. Дойников, С.Э. Жилинский, В.В. Лаптев, B.C. Мартемьянов, В.В. Толстошеев.
Вопросам участия муниципальных образований, местных органов власти в частно-правовых отношениях посвящены журнальные статьи, имеется несколько диссертационных исследований, в той или иной мере касающихся рассматриваемых проблем.
Существующее в России законодательство не содержит системного механизма правового регулирования участия муниципальных образований в имущественном обороте, что существенно усложняет их участие в этом обороте и защиту объектов муниципальной собственности.
Все это повлияло на выбор темы исследования.
В свете изложенного представляется своевременной и актуальной разработка теоретических вопросов, касающихся участия муниципальных образований в предпринимательской деятельности.
Цели и задачи исследования
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки, анализа действующего законодательства и существующей практики рассмотреть вопросы, связанные с участием муниципальных образований в предпринимательской деятельности, проанализировать и выяснить закономерности, принципы, основные способы такого участия.
7
Сложный и многоаспектный характер проблем местного самоуправления, дискуссионность вопросов участия муниципальных образований в экономических отношениях требуют усилий ученых гражданского и предпринимательского права, конституционного, муниципального права и других наук.
Реализация данной цели связана с решением следующих задач:
1. Изучить законодательство относительно рассматриваемых в работе проблем, максимально использовать его позитивный потенциал.
2. Выявить историческую закономерность и причины возникновения в гражданском праве такого субъекта как муниципальное образование.
3. Проанализировать цели, задачи, полномочия муниципального образования, обуславливающие его участие в предпринимательской деятельности и обосновать допустимость и целесообразность участия муниципального образования в предпринимательской деятельности.
4. Изучить экономические и правовые концепции участия Российской Федерации, субъектов Российской федерации, муниципальных образований в гражданских, предпринимательских отношениях.
5. Показать особенности правового положения муниципального образования как субъекта предпринимательской деятельности
6. Определить соответствие правового положения муниципального образования условиям его деятельности в рыночной экономике.
7. Проанализировать особенности права собственности муниципального образования как экономической основы его участия в предпринимательской деятельности.
8. Рассмотреть правовые формы и способы участия муниципального образования в предпринимательской деятельности.
9. Оценить эффективность участия муниципального образования в предпринимательской деятельности.
10. Выработать предложения по совершенствованию действующего законодательства.
8
Объект исследования составили правовые отношения, возникающие в сфере предпринимательской деятельности.
Предмет исследования составил комплекс правоотношений, возникающих в связи с участием муниципальных образований в предпринимательской деятельности.
Методологическую базу исследования составил диалектический подход к осмыслению социальной реальности, предполагающий рассмотрение любого явления, в данном случае права общества, местного самоуправления, муниципального образования как бесконечно развивающегося и совершенствующегося. Использовались общенаучные, частно-научные и специальные методы: системный, исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие.
Теоретическую основу исследования составили правовые концепции, представленные в современной и классической научной литературе по проблемам конституционного, гражданского, предпринимательского и муниципального права. Среди ученых, внесших вклад в развитие вопросов о муниципальных образованиях, выделяются работы таких авторов, как С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, А.Н. Кокотова, O.E. Кутафина, И.В. Постового, Ю.А. Тихомирова, В.А. Фадеева, К.Ф. Шеремета.
В юридической литературе в разные годы высказывались различные суждения по вопросам сущности и путей совершенствования правового положения субъектов права, а также совершенствования правового регулирования их деятельности.
Это работы по общей теории права, гражданскому, хозяйственному праву таких авторов, как С.С. Алексеев, В.К. Андреев, К. Аненков, А.Г. Быков, М.И. Брагинский, СИ. Братусь, A.A. Венедиктов, Т.И. Генкин, В.П. Грибанов, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, Ю.Х. Калмыков, СМ. Корнеев, O.A. Красавчиков, М.И. Кулагин, В.В. Лаптев, В.К. Мамутов, Д.И. Мейер, B.C.
9
Нерсесянц, Б.И. Пугинский, Е.И. Суханов, О.И.Садиков, Ю.К. Толстой, В.В. Толстошеее, P.O. Халфина, З.И. Цыбуленко,В-Ф- Яковлев и др
Нашли отражение также материалы всероссийских и региональных конференций по проблемам участия муниципальных образований в имущественных отношениях.
Нормативной базой исследования выступают Европейская Хартия местного самоуправления, Конституция Российской Федерации, гражданское законодательство Российской Федерации, специальное законодательство Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в частности, Краснодарского края, регулирующее правовой статус муниципальных образований и деятельность органов местного самоуправления, нормативные акты муниципальных образований Краснодарского края.
Научная новизна исследования заключается в комплексном и системном исследовании правового механизма регулирования предпринимательской деятельности, позволяющего муниципальному образованию участвовать в предпринимательской деятельности, выявление критериев правомерности такого участия, особенностей правового положения муниципального образования как субъекта предпринимательской деятельности, правовых форм и способов его участия в предпринимательской деятельности.
Основные положения, выносимые на защиту.
В диссертации сформулированы и обоснованы выводы и предложения, выражающие и конкретизирующие научную новизну исследования.
1. Теоретическое обоснование выделения в широком спектре предпринимательских правоотношений как одного из видов предпринимательских правоотношений «предпринимательские правоотношения в сфере местного самоуправления».
2. Теоретическое обоснование введения в аппарат научных категорий предпринимательского права понятия «предпринимательская деятельность в сфере местного самоуправления». Это следует из экономического и
10
социального значения предпринимательской деятельности, как в сфере местного самоуправления, так и в целом для государства.
3. Доказывается, что имеют место правовые, организационные, экономические (финансовые, имущественные) и иные основы участия муниципального образования в предпринимательской деятельности. Вместе с тем подчеркивается, что такая деятельность муниципального образования носит ограниченный характер.
4. Утверждается, что цели, задачи и компетенция муниципального образования обуславливают необходимость его участия в предпринимательской деятельности.
5. Обосновывается вывод о том, что предпринимательская правосубъектность муниципального образования - это особый вид предпринимательской правосубъектности. Основу предпринимательской правосубъектности муниципального образования составляют его компетенция и способы ее реализации, обусловленные спецификой его правового положения в системе предпринимательских правоотношений.
6. Обосновывается вывод о том, что участие муниципального образования осуществляется в следующих формах:
•создание условий для эффективного развития предпринимательской деятельности в пределах территории муниципального образования, выражающихся в системе мер и способов поддержки предпринимательства;
• координация деятельности органов местного самоуправления по устранению необоснованного вмешательства и административных барьеров в отношении субъектов предпринимательской деятельности в сфере местного самоуправления;
• участие муниципального образования в коммерческих организациях — открытых акционерных обществах посредством преобразования муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
и
• внесения муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
7. Обосновывается предложение о внесении дополнения в ст. 178 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выражающееся в определении понятия «муниципальный сектор экономики». «Муниципальный сектор экономики» - это совокупность коммерческих организаций, в которых полностью или частично участвует муниципальное образование.
8. Доказывается обоснованность применения в науке предпринимательского права понятия «муниципального предпринимательства», выражающееся в следующем определении: «муниципальное предпринимательство - это совокупность предпринимательских правоотношений с участием муниципального образования».
9. Аргументируется возможность введения в научный аппарат категорий предпринимательского права понятия "предпринимательская деятельность муниципального образования" в качестве обобщающего по отношению к изложенным формам и способам участия муниципального образования в предпринимательской деятельности.
Теоретическая значимость работы
Автором исследования выявлены новые тенденции развития предпринимательских правоотношений с участием муниципальных образований.
Теоретическая значимость результатов диссертационного исследования положена в основу научных сообщений, сделанных автором на всероссийских и региональных научно-практических конференциях.
Практическая значимость работы состоит в том, что ее основные положения и выводы могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, разработки нового законодательства, нормативных правовых актов муниципальных образований. Результаты диссертационного исследования позволяют всесторонне изучить особого субъекта гражданского и предпринимательского права - муниципального
12
образования. Они могут послужить основой для дальнейших научных исследований широкого спектра предпринимательских правоотношений и важнейших аспектов предпринимательской деятельности. Всестороннее осмысление сущности правового положения муниципального образования, открывает возможность использовать его гражданскую правосубъектность в полном объеме с учетом реалий рынка и новой экономической действительности. Выводы работы могут быть использованы в научных исследованиях института права собственности. Рекомендации автора могут быть применены в практике деятельности органов местного самоуправления в целях эффективного управления муниципальным имуществом, его сохранности, защиты объектов права муниципальной собственности.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре международного частного права Саратовской государственной академии права. Основные теоретические положения и выводы автора изложены в опубликованных работах, а также положены в основу научных сообщений, сделанных автором на всероссийских и региональных научно-практических конференциях: «Современные проблемы регионального правотворчества» (г.Краснодар, 1999г.), «Право собственности в русской и западной традиции: история и современность» (г.Краснодар, 2000г.), «Права человека и гражданина: законодательство и практика», (г. Краснодар, 2001г.).
Отдельные положения данного исследования использованы автором в учебном процессе на юридическом факультете Кубанского государственного университета при чтении лекций по курсу «Предпринимательское право», по специальному курсу «Инвестиционное право», а также при подготовке учебно-методических пособий по данным курсам.
Предложения и рекомендации, изложенные в работе, применяются в практике деятельности органов местного самоуправления города Краснодара.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы.
13
Глава 1
Предпринимательская деятельность в сфере местного
самоуправления
§ 1. Муниципальное образование в системе местного самоуправления
Переход к рыночной организации экономики неизбежно влечет увеличение числа субъектов имущественного оборота. Новые экономические отношения сопровождаются «кардинальными изменениями
законодательства, регламентирующего статус участников имущественных
отношений и принадлежность им имущества» \ Гражданский кодекс
Российской Федерации ввел в гражданский (имущественный) оборот нового субъекта гражданского права - муниципальное образование (Глава 5 ГК РФ). В литературе подчеркивается, что «к числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, относятся, во-первых, государство и, во-вторых, муниципальные образования» . Однако
определения понятия муниципального образования Гражданский кодекс Российской Федерации не дает.
Устанавливая для государства, субъектов государства, муниципальных образований единый порядок их участия в гражданских правоотношениях, Гражданский кодекс Российской Федерации дает понять, что каждый из этих субъектов имеет свой правовой статус. Эти субъекты, конечно, отличаются от обычных юридических лиц частного права. Что касается Муниципального образования, то его правовое положение имеет свои особенности, обусловленные целями и задачами этого субъекта.
Понятие муниципального образования дает Федеральный закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии со ст. 1 этого Закона, муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений,
Суханов Е.А. Вторая часть нового Гражданского кодекса и современный имущественный оборот// Вестник Московского университета. Серия П. Право. 1996. №3. С.З. " Суханов Е.А. Гражданское право. В 2 т. Том 1. М„ 2002. С.280.
14
объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления '. Данный Закон такие явления как: муниципальное образование, местное самоуправление, муниципальная собственность рассматривает во взаимосвязи. Поэтому представляется необходимым рассмотреть особенности правового положения муниципального образования через институт местного самоуправления.
Местное самоуправление в Конституции Российской Федерации провозглашается как одна из основ конституционного строя государства. Конституция Российской Федерации рассматривает местное самоуправление как одну из форм осуществления народом своей власти (ст.З), признает и гарантирует его (ст. 12). «Включение этих статей в число основ конституционного строя - свидетельство принципиального изменения отношения государства к местным органам власти, несомненный признак правового государства» 2. М.А. Игнатюк считает, что становление местного самоуправления в России - одна из трудных и необходимых задач обновления государственности 3. Идея местного самоуправления возникла как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, и его исторических и местных традиций» .
Термин «местное самоуправление» в разных странах, в тот или иной промежуток времени, теми или иными учёными понимался различно 5.
1 Сборник нормативных правовых актов по местному самоуправлению Часть 1.Краснодар. 1999. С. 15.
2 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2000. С. 135.
3 Игнатюк М.А. Соотношение органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления// Журнал Российского права. 1998. № 1.
"СЗРФ.1995, №35.Ст.35О6.
5 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995
15
По мнению зарубежных авторов, понятие «самоуправление» в его более или менее современном понимании и трактовке впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением уже в годы Великой французской революции, и было связано с утверждением самостоятельности общины по отношению к государству. Немецкие учёные считают автором термина прусского министра барона фон Штейна (1757 - 1831 г.г.), который видел в местном самоуправлении активную форму участия граждан в управлении делами государства. Его позиция была отражена в «Прусском уложении об уставе городов», принятом в 1808 г *.
Г. Холлис и К. Плоккер дают своё толкование ряда терминов, относящихся к местному самоуправлению. Так, под понятием «местное управление» понимаются «все уровни ниже государственного», под понятием «местная власть» - «организация, представляющая и действующая в интересах своих избирателей через избираемый совет и его исполнительный орган», а под понятием «местное самоуправление» - «право демократически автономной единицы субнационального уровня управления регулировать и управлять значительной частью проблем общественности в интересах местного населения»
В прямом смысле термин «самоуправление» означает «сам управляю собой, своими делами», что предполагает определённого рода независимость от каких-либо (в данном контексте - центральных) органов решать свои внутренние проблемы. «Самоуправление» в практическом и теоретическом смысле тесно связано с такими способами организации управления, как централизация и децентрализация. Одно из первых в мировой науке исследований в этой области принадлежит Алексису де Токвилю. Он различал два типа централизации: правительственную (политическую) и
1 Местное самоуправление. Сборник международных терминов из области права и управления. Бонн -( Мюнхен, 1995. С. 45-47.
' Холлис Г., Плоккер К. На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе. 1995. С. 293, 295-297.
16
административную1. При первом типе власть сосредотачивается в едином центре для защиты общих для всех слоев общества интересов (например, установление общих законов, характер взаимоотношений с иностранными гражданами). При втором подобная же концентрация власти происходит для защиты интересов отдельных слоев общества, например, тех или иных действий или начинаний общины.
В отечественной литературе ещё дореволюционного периода также уже можно столкнуться с различением этих сходных, но в то же время не тождественных понятий. Например, А. Д. Градовский отличал понятие «самоуправление» от «децентрализации». Последняя определялась им как «перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных её представителей», а «самоуправление» - как система, при которой отправление «разных административных обязанностей
2
возлагается на местных жителей как таковых» .
Н. М. Коркунов относил понятие «децентрализации» к проблеме распределения функций власти между центральными и местными учреждениями. Он отличал децентрализацию от областной системы распределения предметов ведения между равными друг другу учреждениями на отдельных частях государственной территории. «Централизация предполагает сосредоточение в руках центральных учреждений и права издавать указ, и права делать распоряжения и ограничения деятельности местных учреждений одной функцией исполнения. Децентрализация же требует предоставления местным учреждениям и права распоряжений, и даже права указов» .
Согласно современным представлениям, децентрализация подразумевает передачу некоторой части властных полномочий органам местного самоуправления. По мнению Ж. Веделя, децентрализация - это
' Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 83.
2 Градовский А. Д. Собрание сочинений. СПб., 1904. Т. 9. С. 5-6.
' Коркунов Н.М. Русское государственное право. СП., 1897. Т. II. С. 218-220
17
передача властных полномочий негосударственным служащим и органам, представляющем центральную власть, а иным органам, не находящимся в иерархическом подчинении последней, большей частью - избираемым населением.
В современной науке конституционного права существует ещё и понятие «деконцентрации власти». Это понятие вводится специально для того, чтобы подчеркнуть, что властные полномочия не делегируются обществу, а происходит просто перераспределение власти по уровням правительственной администрации, передача полномочий от вышестоящих чинов государственной иерархий к нижестоящим. В современной французской литературе «деконцентрация» определена как «организационный принцип, заключающийся в том, что значительные властные полномочия передаются государственным служащим, представляющим центральную власть на местах, поставленным во главе различных административных округов либо различных государственных служб» \ В то же время в российской юридической науке «деконцентрациеи» называют «передачу полномочий назначаемым из центра органам местной администрации» . Иногда это явление определяют как «ослабленную форму централизации, подразумевающую наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчинённости их должностных лиц» 3.
В данном контексте необходимо также упомянуть и термин «самостоятельность». По мнению немецких учёных, «самостоятельность» -это «роль местных органов власти, при которой они сами принимают решения своих стандартов, без ссылки на национальное законодательство»4.
«Самоуправление» же американскими специалистами трактуется
1 Ведель Ж, Структура и функции местных коллективов во Франции. // Российско-французская серия. Информационные и учебные материалы., 1993. № 14. С. 7.
2 Конституционное право развивающихся стран. М., 1992. С. 271.
3 Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах. М., 1990. С. 18.
4 Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов-на-Дону. СКАГС, 1996. С. 5.

Получить работу