3 Введение
Концепция правового государства - важной составляющей модели нового общества, которое должно быть сформировано в России, предполагает упрочение юридической основы российского государства, укрепление законности и правопорядка, расширение демократии, улучшение деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, обеспечение охраны прав и свобод граждан России, юридических лиц. Определяющими взаимоотношения человека и власти выступают такие конституционные принципы как: приоритет прав и свобод человека, верховенство закона, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав и свобод человека1. Переход от одного состояния государственности, экономики, социальной сферы в качественно новое состояние сопровождается совершенствованием всего законодательства, в том числе, норм, предусматривающих юридическую ответственность. Среди них особое место занимают положения, касающиеся ответственности государства перед гражданином. "Конституция ограничила возможность власти подмять общество и стала реальным инструментом, с помощью которого граждане отстаивают свои права"2. "Правовое государство потому и правовое, -пишет А. С. Мордовец, -что в нем все ветви власти связаны правом, законом, четко определена ответственность каждого органа и должностного лица в механизме социально-правовой охраны и защиты прав человека"3.
1 См. : Кабышев В. Т. Человек и власть: конституционные принципы взаимоотношений // Личность и власть. -Ростов-на-Дону, 1995. -С. 69.
2 Порядок во власти - порядок в стране. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. -1997. -7 марта.
3 Мордовец А. С. Права человека и юридическая ответственность должностных лиц // Личность и власть. -Ростов-на-Дону, 1995. -С. 46.
4
Существуют различные средства защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц от неправомерной деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Среди них значительная роль принадлежит гражданско-правовым нормам. Они не призваны регулировать отношения власти и подчинения. Гражданское законодательство устанавливает ответственность за вред, причиненный данными органами и их должностными лицами. Нормы института возмещения вреда призваны прежде всего защищать имущественные права граждан и юридических лиц. Вместе с тем ответственность государства (муниципального образования) за действия своих органов и должностных лиц основана на принципе защиты как личных, так и общественных интересов1, является одной из гарантий демократии. Установление ответственности не только отдельного лица, но и государства (муниципального образования) является одним из направлений правовой идеологии государства на современном этапе, положительно влияет на формирование правосознания, особенно обыденного, правовую психологию населения. Наконец, эти нормы, выступают важным фактором укрепления правовой основы деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Следует согласиться с Н. И. Мирошниковой, что нормы об ответственности «преследуют цели воспитательно-предупредительного характера. Они способствуют выявлению и устранению недостатков в работе государственного аппарата, предупреждению правонарушений и стимулируют должностных лиц к надлежащему исполнению своих служебных обязанностей»2.
См. , например: Бойцова В. В. , Бойцова Л. В. Ответственность государства за действия должностных лиц: публично-правовая или частноправовая? // Правоведение. -1993. -N 1 -С. 72
Мирошникова Н. И. Ответственность государственных учреждений за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностных лиц в области административного
5
Актуальность темы исследования. Отечественная юридическая наука всегда уделяла внимание проблеме возмещения вреда, причиненного незаконной властной деятельностью. Сегодняшнее состояние разработки этой проблемы - результат отдельных исследований ученых-юристов: в дореволюционный период - Н. К. Анненкова, К. П. Победоносцева и др., в советское время - Е. А. Флейшиц, В. А. Рахмиловича, А. М. Беляковой, К. Б. Ярошенко и др. Последние диссертации по данной тематике (В. Т. Нор, Н. И. Мирошникова, Е. П. Чорновол, А. Д. Кун) были выполнены в 70-х - первой половине 80-х гг. и охватывали проблему вредоносной деятельности только в области административного управления и правосудия. По вполне понятным причинам авторы не могли учесть тех существенных изменений, которые произошли в стране. Отмечая высокий теоретический уровень и практическую значимость этих работ, следует признать, что некоторые их положения потеряли свою актуальность или требуют дальнейшего развития. В настоящее время специальных монографических исследований, посвященных рассматриваемой теме, нет.
Как известно, обновилось современное законодательство, регулирующее деликтную ответственность. Право каждого гражданина на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, является конституционно закрепленным (ст. 53 Конституции Российской Федерации). В принимаемых российских законах предусматриваются нормы об обязанности возмещения причиненных убытков. В ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации1 причинение вреда другому лицу определено как одно из оснований возникновения гра-
управления: Автореф. дис. . . . канд. юрид. наук. - М. , 1975. -С. 1.
1 В дальнейшем - ГК // Собрание законодательства Российской Федерации. -1994. -N 32. -Ст. 3301; Там же. -1996. -N 5. -Ст. 410; Там же. -N 9. -Ст. 773; Там же. -N 34. -Ст. 4026.
6
жданских прав и обязанностей. Этот законодательный акт расширил перечень субъектов, за вред, причиненный в результате незаконных действий (бездействия) которых, наступает ответственность государства (муниципального образования). В частности, ст. 1069 включает в число таковых все государственные органы и органы местного самоуправления. Кроме того, правом на возмещение вреда обладают не только граждане, но и юридические лица. Кстати, Европейская Хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г.1 не предусмотрела аналогичную ответственность (очевидно, это связано с целью Хартии: обеспечением и защитой прав местных органов самоуправления, непосредственно о населении в ней речь не ведется). Выработка законодательной основы гражданско-правовой ответственности государства способствует разрешению конфликтов между ним в лице соответствующих органов и должностных лиц, с одной стороны, и гражданами, юридическими лицами, с другой.
Тема исследования непосредственно связана с актуальной для теории и практики проблемой соотношения прав человека и закона. Государство желает создать сильный механизм власти, но вместе с тем не ограничивающий и не нарушающий указанных прав. Ответственность за незаконную вредоносную властную деятельность представляет собой важную гарантию прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, является действенным средством укрепления правопорядка, законности в деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц.
Конституция гарантирует судебную защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 46). Предусмотрено, что решения и действия (или
1 Право Совета Европы и Россия (сборник документов и материалов). -Краснодар, 1996. -С. 242-254.
7
бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Во всех законах, принимаемых в последние годы, это право граждан закреплено в форме предъявления иска или жалобы. А Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"1 установил неограниченные возможности обжалования в суд решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц. На наш взгляд, необходим анализ механизма такого обжалования с позиций гражданского права и гражданского процесса. По справедливому заключению М. С. Шакарян, "расширение судебной формы защиты субъективных прав и законных интересов граждан, установление приоритета судебной защиты в порядке гражданского судопроизводства - одно из непременных условий существования демократического правового государства"2. Судебное решение, устанавливающее положительный результат для лица, обжаловавшего деятельность государственного органа, органа местного самоуправления или их должностных лиц, направлено не только на защиту интересов потерпевшего, но и на защиту интересов государства или муниципального образования. С другой стороны, судебное решение, устанавливающее отрицательный результат для лица, подавшего жалобу, защищает интересы государства или муниципального образования, так как оно направлено на согласование поведения этого лица с требованиями государства или муниципального образования, подкрепляет
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. -1993. -N 19. -Ст. 685; Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. -N 51. -Ст. 4970.
2 Шакарян М. С. Защита прав человека и гражданина в порядке гражданского судопроизводства // Общая теория прав человека. -М., 1996. -С. 228.
8
авторитет и одобряет деятельность их органов и должностных лиц с позиций государственного (муниципального) интереса1.
Цель исследования заключается в уяснении системы правового регулирования отношений по возмещению вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, на основе анализа законодательства, литературы, судебной и прокурорской практики, а также в разработке научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию российского законодательства в рассматриваемой сфере.
Для достижения указанной цели предстояло решить следующие задачи: а) исследовать понятие и сущность ответственности (гражданско-правовой, за причинение вреда, а также за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами); б) изучить развитие института ответственности за вредоносную властную деятельность; в) проанализировать условия данного вида ответственности и в особенности понятие и сущность незаконности действия (бездействия) в современный период; г) определить субъектный состав правоотношений по возмещению вреда, причиненного властными органами и их должностными лицами (потерпевшие, непосредственные причинители вреда и субъекты, обязанные к его возмещению); д) разработать условия и пути дальнейшего совершенствования законодательства России, которое регламентирует отношения по возмещению вреда, причиненного незаконной властной деятельностью, либо непосредственно связаннные с ними.
1 См.: Дагель П. С. Проблема ответственности в советском праве // Актуальные вопросы государства и права на современном этапе. -Томск, 1983. -С. 149; Ченцов Н. В. Проблемы защиты государственных интересов в гражданском судопроизводстве. -Томск, 1989. -С. 119.
9
Объект исследования - общественные отношения, которые возникают в связи с причинением вреда гражданам и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе издания ими акта, не соответствующего закону или иному правовому акту.
Предмет исследования - правовое регулирование отношений по возмещению вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов. За пределами предмета исследования остается правовое регулирование отношений по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.
Источниковедческой основой исследования являются труды таких ученых-юристов, как Н. К. Анненков, Д. Н. Бахрах, В. В. и Л. В. Бойцо-вы, С. Н. Братусь, А. М. Белякова, В. Варкалло, О. Ф. Иваненко, О. С. Иоффе, О. А. Красавчиков, О. Э. Лейст, Н. С. Малеин, Т. М. Медведева, Д. И. Мейер, Н. И. Мирошникова, В. Т. Нор, В. А. Рахмилович, И. В. Ростовщиков, И. С. Самощенко, В. Т. Смирнов, А. А. Собчак, Е. А. Суханов, В. А. Тархов, Ю. К. Толстой, А. А. Травкин, М. X. Фа-рукшин, П. М. Филиппов, Е. А. Флейшиц, Е. П. Чорновол, Г. Ф. Шер-шеневич, К. Б. Ярошенко и др. При написании работы использовались правовые (в первую очередь, законодательные) акты нашей страны и некоторых зарубежных государств (XIX - XX вв.), постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Пленумов Верховных Судов СССР и Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Методологическую основу диссертации составляют формально-
10
логический, исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный и статистический методы научного познания.
Эмпирическая основа исследования - около 300 материалов гражданских дел, изученных в архивах районных судов г. Волгограда, Волгоградского областного суда и Арбитражного суда Волгоградской области, сводные данные о работе судов Республики Калмыкия, Астраханской и Волгоградской областей в 1996 и 1997 гг. (в части, относящейся к теме работы), практика прокурорского надзора Волгоградской области.
Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые после обновления отечественного законодательства предпринята попытка исследовать комплекс вопросов, связанных с проблемой возмещения вреда, причиненного в результате незаконной властной деятельности, в том числе:
• понятие незаконности в гражданском праве;
• сущность казны применительно к гражданским правоотношениям. Практическая значимость результатов исследования состоит в
том, что содержащиеся в нем теоретические выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности, преподавании курса гражданского права, подготовке учебных пособий, научной работе.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре гражданско-правовых дисциплин Волгоградского юридического института МВД России. Материалы работы использовались автором при проведении занятий по гражданскому праву. Основные положения диссертации отражены в опубликованных научных статьях и материалах конференций.
11
Глава I. Понятие и условия ответственности за вред,
причиненный государственными органами, органами
местного самоуправления, а также
их должностными лицами.
§ 1. Понятие гражданско-правовой ответственности за вред,
причиненный государственными органами, органами местного
самоуправления, а также их должностными лицами.
Понятие гражданско-правовой ответственности
Как в общей теории права, так и в науке гражданского права одна из наиболее сложных проблем заключается в анализе понятия и сущности юридической ответственности. От ее разрешения в значительной мере зависит определенность и устойчивость общественных отношений, укрепление правопорядка и законности1. За последние 35 лет издано немало работ, в том числе монографических исследований, в этой области. Разработке данной проблемы уделили значительное внимание, в частности, А. М. Белякова, В. В. и Л. В. Бойцовы, С. Н. Братусь, О. Ф. Иваненко, О. Э. Лейст, И. С. Самощенко, В. Т. Смирнов, А. А. Собчак, В. А. Тархов, М. X. Фарукшин. Наряду с другими авторами ими проанализированы такие актуальные аспекты, как соотношение юридической ответственности с санкциями правовых норм, государственным принуждением, наказанием, мерами защиты; место и роль юридической ответственности в правоотношении, момент ее возникновения. В по-
См. : Смирнов В. Т. , Собчак А. А. Общее учение о деликтных обязательствах в советском гражданском праве. -Л., 1983. -С. 42.
12
следние годы возрос интерес к вопросу об ответственности государства перед частным лицом. Однако все попытки выработать единое понятие ответственности столкнулись с большими затруднениями. Имеются различия в подходе к решению этой проблемы, а в ряде случаев - существенные разногласия авторов1. В. К. Андреев как один из недостатков нового Гражданского кодекса отмечает отсутствие по-прежнему в нем общего понятия гражданско-правовой ответственности, подмененной, по его мнению, традиционными способами защиты гражданских прав . Очевидно, что актуальными являются оба понятия, ибо как следствие совершенного правонарушения, с одной стороны, устанавливается обязанность нарушителя, а с другой - права потерпевшего.
Разработка теоретических проблем ответственности должна быть ориентирована на действующее законодательство и тенденции его развития. Критерием истинности той или иной концепции, проверкой ее выводов является практика. Применительно к ответственности за вред, причиненный властной деятельностью, соответствующий теоретико-правовой анализ должен проводиться с учетом такой категории, как «права отдельной личности». Настоящее исследование не имеет своей целью продолжить анализ и разработку общетеоретических проблем юридической ответственности. Вместе с тем автор хочет оговорить свое понимание вопроса о ее сущности, что необходимо ему в работе в дальнейшем.
Ответственность является следствием правонарушения. Послед-
Детальному анализу позиций ведущих ученых посвящены следующие монографии: Белякова А. М. Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда. -М., 1986; Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность ( очерк теории ). -М., 1976; Самощенко И. С. , Фарукшин М. X. Ответственность по советскому законодательству. -М., 1971; Тархов В. А. Ответственность по советскому гражданскому праву. -Саратов, 1973 и др.
См. : Андреев В. К. Гражданский кодекс Российской Федерации и новейшее законодательство // Государство и право. -1996. -N 4. -С. 111.
13
нее есть общественно вредное действие или бездействие. Часто в литературе соотносят категории общественной вредности и общественной опасности деяния. Одни авторы их полностью отождествляют , другие рассматривают эти категории как близкие по значению, но не равнозначные2. Понятие общественной опасности, как правило, употребляется для характеристики преступлений. Но и к гражданским правоотношениям оно применимо, прежде всего как опасность наступления отрицательных последствий. В принципе любой деликт в той или иной мере общественно опасен. Когда в результате его нарушаются права и законные интересы группы лиц, то это очевидно. Но и один потерпевший существует не в вакууме: он - участник многих отношений, и на них может оказать отрицательное воздействие нарушение его субъективных прав. Общественная вредность проявляется уже в том, что правонарушением причиняется вред правопорядку. Но есть и конкретные последствия. В гражданском обороте неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, то есть его нарушение, наносит вред, зачастую, не только кредитору (потерпевшему), но и целым коллективам или даже всему обществу, посягает на его ценности и другие блага. Деяние, определяемое правом как запрещенное, - как правило, типичное, распространенное (иначе не было бы смысла его запрещать). В случае его совершения наносится вред, одновременно оно является опасным для общества. Исходя из указанного, очевидно, выделять общественную опасность (наряду с общественной вредностью) в качестве дополнительного признака правонарушения не имеет смысла. Вместе с тем, на наш взгляд, понятие «гражданское правонарушение» подразумевает и
См., например: Гойман В. И. Правонарушение и юридическая ответственность // Общая теория права и государства / Под ред. В. В. Лазарева. -М., 1996. -С. 232-233.
См. : Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. -М., 1981. -С. 50-52.
14
такой существенный признак, как нарушение чужого субъективного права. Необходимо восстановить нарушенное право, в том числе и путем применения гражданско-правовой ответственности.
Требование управомоченного лица восстановить нарушенное субъективное право, как реакция на правонарушение, порождает особую обязанность правонарушителя. Ее особенность заключается, во-первых, в том, что в этой обязанности выражена негативная реакция государства на неправомерное деяние, причем проявляется она двояко. Сначала в процессе законотворчества принимается правовая норма, согласно которой к поведению лица предъявляются определенные требования. Впоследствии уполномоченный на то законом государственный орган в случае нарушения чьих-либо прав или интересов в соответствии с правовой нормой и в установленном порядке дает оценку такому деянию. Вторая особенность указанной обязанности заключается в установлении для правонарушителя неблагоприятных последствий, выражающихся в лишениях имущественного или личного характера. Такая обязанность правонарушителя и представляет собой юридическую ответственность. Под гражданско-правовой ответственностью следует понимать обязанность лица, совершившего правонарушение (а в установленных законом случаях - другого лица ), нести предусмотренные нормами права неблагоприятные последствия, выражающиеся в лишениях имущественного или личного характера1.
Юридическая ответственность тесно связана с санкцией правовой нормы. В санкции законодательно закреплены вид и мера неблагоприятных последствий противоправного поведения правонарушителя, а ответственность предполагает претерпевание им таких последствий. В частности, в деликтных обязательствах применение указанной санкции
1 См. , например: Смирнов В. Т. Обязательства, возникающие из причинения вреда. -Л.,
15
осуществляется возложением на правонарушителя обязанности возместить вред. Очевидно все же, что говорить о полной тождественности указанных понятий нельзя. Санкция охватывает также и иные, не связанные с правонарушениями, неблагоприятные последствия1. Ответственность - это реализация санкции правовой нормы. Но не любой санкции, а такой, которая установлена за правонарушение и связана с неблагоприятными последствиями для правонарушителя. Она призвана обеспечить как осуществление прав кредитора ( в деликтных обязательствах - потерпевшего ), так и исполнение обязанности должником ( соответственно - лицом, обязанным возместить вред).
Как соотносится государственное принуждение с юридической ответственностью? Рядом авторов отмечается такой существенный признак нормы права, как принудительность, то есть обеспеченность возможностью государственного принуждения в случае ее нарушения2. О. Э. Лейст со ссылкой на взгляды И. С. Самощенко и В. П. Шахматова делает вывод, что "принудительность имущественной ответственности -в неизбежности возмещения причиненного вреда ... в принудительности самой обязанности, возникающей (на основе гражданско-правовой санкции) из правонарушения, от которой правонарушитель не может освободиться иначе, как выполнив ее"3. По сути дела эти определения
1973. -С. 10; Смирнов В. Т. , Собчак А. А. Указ. соч. -С. 49.
1 См. : Иоффе О. С. Обязательственное право. -М., 1975. -С. 95; Смирнов В. Т. , Собчак
A. А. Указ. соч. -С. 45-46; Тархов В. А. Указ. соч. -С. 12-13; Свердлык Г. А., Страунинг Э. Л. Понятие и юридическая природа самозащиты гражданских прав // Государство и право. -1998. -N 5. -С. 23.
2 См. : Тархов В. А. Указ. соч. -С. 23; Юрков Б. Н. Процессуальные гарантии прав граждан при рассмотрении и разрешении судом жалоб на действия административных органов: Ав-тореф. дис... канд. юрид. наук. -Харьков, 1974. -С. 7 со ссылкой на мнение П. Е. Недбайло, А.
B. Рыбина и Г. Ханаи; Лейст О. Э. Указ. соч. -С. 7; Краснов М. А. Юридическая ответственность - целостное правовое явление // Советское государство и право. -1984. -N3. -С. 74.
3 Лейст О. Э. Указ. соч. -С. 83.
16
не противоречат друг другу. Речь идет именно о возможности, а не обязательности такого принуждения ( конечно, применительно к гражданско-правовым отношениям, ибо нарушитель норм уголовного, административного или трудового права не может ни подвергнуть себя наказанию или взысканию, ни определить, какому именно взысканию или наказанию он должен быть подвергнут в пределах санкции нарушенной нормы).
Возможность исполнения обязанности претерпеть определенные лишения существует и до момента возложения юридической ответственности на правонарушителя. Но осуществляется такое исполнение им добровольно. Здесь можно рассуждать только о психологическом аспекте принуждения. Правонарушитель ощущает психологическое давление вследствие осознания неизбежности наступления ответственности и понимания, что иного варианта поведения у него нет. В то же время с момента правонарушения у потерпевшего возникает право получить причитающуюся компенсацию принудительным путем вопреки воле обязанного лица, если оно не исполняет это добровольно. После возложения ответственности правонарушитель исполняет решение компетентного юрисдикционного органа. Здесь уже добровольность неполная, ограниченная: правонарушитель исполняет чужую волю, обеспеченную возможностью государственного принуждения. Если же он этого не делает, то следует в необходимом объеме государственное принуждение к исполнению обязанности нести неблагоприятные для себя последствия. Ведь санкция - это не только угроза по отношению к возможному правонарушителю, но и правило поведения указанных органов, деятельность которых урегулирована правом1. В деликтных правоотношениях такое принуждение опирается на двойное правонаруше-
См. : Лейст О. Э. Указ. соч. -С. 18-19.
17
ние - на нарушение общей пассивной обязанности воздерживаться от посягательства на чужую жизнь или имущество и на неисполнение в добровольном порядке обязанности возместить вред1.
Ответственность не всегда представляет собой наказание. Это прежде всего характерно для сферы гражданско-правовых отношений. Ведь основная функция гражданско-правовой ответственности - компенсационная, а не карательная, ее цель: восстановление в первоначальном состоянии потерпевшей стороне нарушенного в имущественном и (или) личном отношениях за счет имущества правонарушителя или лица, ответственного за правонарушение другого. То есть первичным является именно восстановление первоначального состояния кредитора (потерпевшего), а отрицательные последствия для должника (правонарушителя) - это вторичное. Государственное принуждение также не является обязательным признаком наказания в рассматриваемых отношениях. О соотношении понятий ответственности и наказания очевидно следует говорить в следующем ракурсе. Гражданско-правовую ответственность можно рассматривать в качестве наказания в том случае, если отрицательные последствия для должника (правонарушителя) превышают те выгоды, которые он получил вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанности. Это может, в частности, иметь место при установлении ответственности в кратном размере к величине причиненного ущерба.
В результате совершения правонарушения возникает особое охранительное правоотношение. Его элементом в свою очередь становится ответственность2. Содержанием указанного правоотношения являются, во-первых, право потерпевшего на восстановление его нарушенной
1 См. : Братусь С. Н. Указ. соч. -С. 94.
См. , например: Ше] 1907 г. ). -М. , 1995. -С. 392.
2 См. , например: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию |
