ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования определяется тем, что местное
самоуправления является одной из форм народовластия, тем самым отражает важнейшие аспекты конституционного строя Российской Федерации.
Данные социологических исследований убедительно подтверждают, что самой активной и действенной формой участия населения в управлении делами местного сообщества является голосование на выборах. Муниципальные выборы, являющиеся одним из динамично развивающихся институтов народовластия, посредством которого регулируются вопросы периодической смены и формирования органов местного самоуправления, выступают универсальным демократическим способом реорганизации системы местной власти. Основное же назначение местных выборов - это избрание представителей всего населения муниципального образования, через которых могут решаться основные вопросы местной жизни.
Институт муниципальных выборов в том виде, в котором он применяется в настоящее время в Российской Федерации, действует не многим более 10 лет, а соответственно оптимальные модели еще не определены. Поэтому наука российского муниципального права стоит перед необходимостью создания концепции форм реализации народовластия при осуществлении местного самоуправления как комплексной системы научных и практических выводов по совершенствованию нормотворческой деятельности в сфере институтов прямого народовластия, как на государственном, так и на местном уровне. В этом ключе можно сказать, что муниципальные выборы - это один из перспективных институтов демократического развития местного самоуправления в России.
В целом, необходимо отметить, что все вышесказанное диктует необходимость всестороннего исследования института выборов как формы
3
прямой демократии при осуществлении местного самоуправления. Автор провел комплексное исследование теоретических и правовых аспектов института прямого народовластия на уровне местного самоуправления, особенно уделив внимание ряду принципиальных положений о муниципальных выборах как оптимальной формы современного народовластия.
Степень научной разработанности темы. Сложность и многогранность такого института как муниципальные выборы делает его предметом изучения различных наук: социологии, политологии, теории управления, и юриспруденции.
Несмотря на достаточную разработку в последнее десятилетие различных аспектов местного самоуправления, данный институт народовластия применительно к местному уровню еще всесторонне не исследован. Поэтому можно отметить, что в науке муниципального права проблематика выборов в муниципальных образованиях остается мало разработанной.
Отечественная юридическая наука содержит обширный материал, касающийся основ теории муниципального права. Опираясь на классические труды по общественному самоуправлению, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, Б.Э.Нольде, Б.Н.Чичерина, и других, советские и современные авторы продолжили исследование местного самоуправления.
Различные аспекты форм прямой и представительной демократии в том числе применительно и к местному самоуправлению рассматривались в трудах таких российских ученых, как С.А.Авакьян, Г.В.Барабашев, А.А.Безуглов, А.А.Белкин, Е.В. Белоусова, Н.С.Бондарь, В.И.Васильев, Ю.А.Веденеев, А.А.Вешняков, Ю.А.Дмитриев, А.Р. Еремин, В.Т.Кабышев, С.Д.Князев, А.И.Ковлер, Г.Н.Комкова, М.А.Краснов. О.Е.Кутафин, А.В.Лагуткин, И.И.Овчинников, В.В.Пылин, А.Е.Постников, О.Л.Савранская, А.Я.Слива, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомиров, Е.С.Шугрина,
и др. Вместе с тем, насколько известно, избранная автором тема
4
освещалась только в контексте форм прямой и представительной демократии в основном на федеральном и региональном уровнях.
Таким образом, за пределами научных исследований остались проблемы реализации конституционных положений о конкретных путях осуществления местного самоуправления, в частности через муниципальные выборы, а также трудности и сложности, с которыми сталкиваются органы местного самоуправления на практике при их проведении. Представленная диссертационная работа призвана восполнить указанный пробел и, кроме того, выявить роль и место института муниципальных выборов в реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления в свете реформирования всей системы местного самоуправления.
Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертации является выявление теоретико-правовых предпосылок и практической значимости выборов как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации, а также выявление их особенностей.
Указанная цель достигается посредством анализа сущности и содержания законодательства о местном самоуправлении, выборах, практике его применения, перспектив развития отношений, возникающих в процессе реализации права населения муниципального образования на местное самоуправление.
Для достижения поставленной цели предполагается решить следующие задачи:
• исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение муниципальных выборов;
• раскрыть сущностные черты категорий «народовластие», «формы прямого народовластия», «муниципальные выборы» применительно к специфике местного самоуправления, а также проследить особенности их закрепления в нормативно-правовых актах субъектов Федерации;
5
• рассмотреть сущность и правовую природу муниципальных выборов;
• проанализировать отечественный и зарубежный опыт выборов в муниципальных образованиях;
• исследовать наиболее существенные пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании процедур проведения муниципальных выборов;
• предложить комплекс организационно-правовых мер, позволяющих повысить эффективность правового регулирования института муниципальных выборов.
Методологическую и теоретическую основу исследования составляет комплекс апробированных методов познания, выявленных и разработанных юридической наукой. Использованы общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: логический, сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-юридический, конкретно-социологический, сравнительно-исторический, статистический и другие методы познания. Их применение позволило провести обобщение некоторых важных аспектов правовой действительности, исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции. При написании работы использовался междисциплинарный подход. Автор опирался на современные достижения политологии и социологии, что способствовало комплексному изучению предмета исследования и выработке предложений по оптимизации механизма функционирования институтов прямого народовластия при осуществлении местного самоуправления.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия о местном самоуправлении, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях
6
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», другие федеральные законы, а также законы субъектов Федерации, касающиеся регулирования проведения выборов в муниципальных образованиях, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.
Эмпирическую базу исследования составили статистические данные, результаты изучения данных социологических исследований, проводимых в муниципальных образованиях, материалы судебной практики, анализ публикаций периодической печати. Автором проведено анкетирование 27 депутатов представительных органов местного самоуправления, сотрудников аппаратов указанных органов, деятельность которых связана с подготовкой и проведением муниципальных выборов. По отдельным вопросам диссертационного исследования был проведен опрос сотрудников Аппарата Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. При работе над диссертацией привлекались информационные правовые системы «Консультант-плюс» и «Гарант».
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения муниципальных выборов, деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленной на обеспечение конституционного права граждан на местное самоуправление.
Предметом исследования выступают муниципал ьно-правовые нормы, образующие правовой институт муниципальных выборов как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в том, что диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного рассмотрения
7
института муниципальных выборов как формы прямого народовластия граждан с учетом положений нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, который для отдельных субъектов РФ вступил в силу с января 2006 года. Это обусловило существование на территории Российской Федерации двух параллельных систем органов местного самоуправления, сформированных на основе положений Федерального закона 1995 и Федерального закона 2003 годов. Данная ситуация позволила выявить достоинства и недостатки каждой из этих моделей.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод о том, что природе местного самоуправления в наибольшей степени отвечает сочетание форм косвенного и прямого народовластия (референдум, выборы, сходы, обращения и др.), предполагающие непосредственное участие граждан в процессе принятия решений.
2. Положение о том, что практика проведения муниципальных выборов обусловливает необходимость применения мажоритарной системы определения результатов голосования как наиболее адекватной специфике муниципальных правоотношений.
Введение пропорциональной системы на местном уровне, особенно в современных российских условиях при неразвитости партийной системы, вряд ли оправданно. Это косвенно подтверждается тем фактом, что даже при выборах по одномандатным округам политические партии не способны выдвинуть своих кандидатов в представительные органы местного самоуправления, о чем свидетельствуют данные, представленные в работе.
При использовании мажоритарной системы общественные объединения более ответственно относятся к выдвижению кандидатов в избирательных округах и проведению их избирательной кампании, устанавливают более тесные связи с избирателями, активнее
8
взаимодействуют с избирательными комиссиями, развивают сеть своих местных организаций, чем при использовании любой другой системы.
3. Вывод о том, что необходимо правовое оформление на федеральном уровне института разрешения избирательных споров при проведении муниципальных выборов как универсального средства защиты прав избирателей и кандидатов, нормы которого регулируют конфликты по всему спектру вопросов организации и проведения выборов.
4. Положение о том, что в ведение субъектов Российской Федерации должны быть переданы следующие вопросы подготовки и проведения муниципальных выборов:
а) установление механизма регистрации кандидатов в зависимости от региональных условий, а именно:
- возможность автоматической регистрации выдвинутых кандидатов -без сбора подписей и внесения избирательного залога:
- возможность установления количества подписей, необходимых для регистрации кандидата в более широких пределах, нежели в настоящее время;
б) возможность самостоятельного решения вопроса о предоставлении пассивного избирательного права гражданам Российской Федерации, проживающим вне пределов территории муниципального образования.
5. Вывод о том, что необходимо урегулировать на законодательном уровне вопросы ведения агитации против участия в выборах. Такого рода ограничения представляют собой чрезмерное ограничение свободы слова и права на распространение информации. Агитация за кандидатов, равно как и агитация против (в том числе и агитация «против всех») является агитацией за участие в выборах. Агитация против участия в выборах не препятствует агитации за участие в выборах, точно так же, как и агитация против отдельных кандидатов (равно как и против всех кандидатов) не препятствует агитации за других кандидатов.
6. Вывод о том, что на федеральном уровне необходимо закрепить возможность отмены обязанности кандидатов предоставлять финансовые отчеты на муниципальных выборах при условии сохранения доступа избирательных комиссий к информации по избирательным фондам кандидатов.
7. Вывод о том, что норма в федеральном законе, обязывающая кандидата создавать избирательный фонд, нарушает принцип равенства, в частности, ставя осуществление гражданином пассивного избирательного права в зависимость от его финансовой самостоятельности.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Положения, теоретические выводы и предложения, полученные в ходе исследования, могут использоваться в нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам муниципальных выборов, в практике организации и деятельности местного самоуправления, в совершенствовании работы избирательных комиссий, муниципальных органов и должностных лиц.
Еще одним практическим применением материалов исследования может явиться их использование в ходе подготовки и преподавания курса муниципального права, спецкурсов по избирательному праву и процессу.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены автором в трех научных статьях, докладывались на семинарах и заседаниях кафедры, научных и научно-практических конференциях, в частности: научно-практической конференции «Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития» (Москва, 19.12.2002); научной конференции аспирантов и докторантов Московского Гуманитарного Университета (Москва, 28.11.2003); научной конференции аспирантов и докторантов Московского Гуманитарного Университета (Москва, 5.12.2004); научной конференции аспирантов и докторантов Московского Гуманитарного Университета (Москва,
18.04.2005).
10
Материалы диссертации используются при чтении курса Муниципальное право Российской Федерации в Московском Гуманитарном Университете, Государственном университете управления и Международном университете (г. Москва).
Рекомендации по проведению выборов в органы местного самоуправления направлены и применяются в деятельности избирательной комиссии муниципального образования г. Козельска Калужской области.
Структура диссертационного исследования. Цель и основные задачи, поставленные в диссертации, определили ее структуру. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 12 параграфов, заключения и списка использованной литературы.
11
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ОТЛИЧИТЕЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВЫБОРОВ В ОРГАНЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ.
§ 1. Правовые основы подготовки и проведения муниципальных выборов в Российской Федерации.
В настоящее время правовое регулирование подготовки и проведения муниципальных выборов в Российской Федерации осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном. Такое положение непосредственно вытекает из основ конституционного строя Российской Федерации. Во-первых, федеративная природа российского государства предполагает сочетание федерального и регионального законодательства по максимально широкому кругу предметов ведения, указанных в ст. 72 Конституции РФ, где говориться и об установлении общих принципов организации местного самоуправления. Во-вторых, «организационная и функционально-компетенциональная самостоятельность органов местного самоуправления и самостоятельность населения в определении структуры органов местного самоуправления создают необходимость в регулировании некоторых аспектов подготовки и проведения муниципальных выборов на местном уровне»1. Каждый из трех уровней имеет свои особенности и свою структуру.
Федеральный уровень составляет федеральное законодательство, а именно Конституция РФ 1993 года и федеральные законы, а также иные нормативные акты, среди которых многие правоведы называют и нормативные акты избирательных комиссий. Конституция Российской Федерации определяет саму систему местного самоуправления, закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
12
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года2 (далее «Федеральный закон об общих принципах») определяет муниципальные выборы как одну из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. По сравнению с Федеральным законом об общих принципах 1995 года новый федеральный закон практически ничего не добавляет к правовому регулированию проведения муниципальных выборов. Единственной существенной новацией является жесткое установление статуса представительного органа муниципального образования как субъекта права назначения всех выборов в органы местного самоуправления данного муниципального образования(часть 2 статьи 23). Следует отметить, что нормы главы 5 Федерального закона об общих принципах вступают в силу 1 января 2006 года и не применяются к выборам органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, которые назначаются в соответствии со статьей 85 названного федерального закона органами государственной власти субъектов Российской Федерации в 2005 году. В целом названный закон содержит отсылочные нормы к избирательному законодательству.
Основное регулирование на федеральном уровне содержится в Федеральном законе прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 года в ред. от 21.07.2005 «Об основных гарантиях избирательных (далее «Федеральный закон об основных гарантиях»)3 Данный закон определяет общий порядок проведения выборов в Российской Федерации, в том числе муниципальных выборов; содержит гарантии их проведения в случае отсутствия необходимой правовой базы на региональном и муниципальном уровнях;
1 Дмитриев 10. А. Правовое регулирование выборов депутатов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации» -(соавтор: Журавлева И.А.) - отдельное издание - М., 1999
2 Собрание законодательства Российской Федерации 06.10.2003 №40 ст. 3822
3 Собрание законодательства Российской Федерации 17.06.2002 №24 ст. 2253
13
регламентирует отдельные, значимые стороны муниципальных избирательных отношений.
Особое место в системе федеральных законодательных актов в данной сфере занимает Федеральный закон от 26 ноября 1996 года (в ред. от 22 июня 1998 года) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»4 (далее «Федеральный закон об обеспечении конституционных прав»). Данным федеральным законом утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Указанный федеральный закон применяется в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, при нарушениях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:
законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;
- представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;
- в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;
полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;
Собрание законодательства Российской Федерации 02.12.96 №49 ст.5497
14
- законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;
- истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
- выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;
- отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;
- органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;
- в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.
Как видно, названный Закон является достаточно специфичным: его нормы имеют лишь временный характер и применяются только в строго предусмотренных случаях к отдельным муниципальным образованиям. Закон об обеспечении конституционных прав в п. 2 и 5 ст. 3 устанавливает сроки проведения выборов со ссылкой на Федеральный закон от 28 августа 1995г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"5, что не соответствует переходным положениям нового Закона об общих принципах. При этом
15
порядок установления сроков проведения выборов в рассматриваемом случае новый Закон не оговаривает.
Кроме того, в п. 12 ст. 3 Закон об обеспечении конституционных прав устанавливает порядок определения сроков полномочий выборных органов местного самоуправления. Применительно к ситуации, предусмотренной ст. 85 Закона об общих принципах (если в переходный период органами государственной власти субъекта Российской Федерации не определены дата и порядок проведения выборов в органы местного самоуправления), он будет установлен судом, а сроки полномочий соответствующих органов составят 2 года. Адекватность этого порядка замыслам разработчиков Закона об общих принципах вызывает определенные сомнения.
Отметим также, что п. 2 ст. 4 Закона об обеспечении конституционных прав устанавливает иную численность депутатов представительных органов местного самоуправления, нежели это предусмотрено ст. 35 Закона об общих принципах.
Указанные неясности и противоречия свидетельствуют о том, что вряд ли можно говорить о безоговорочном применении Закона об обеспечении конституционных прав в переходный период реформы местного самоуправления. Вероятно, законодатель при принятии Закона об общих принципах не должен был ограничиваться включением в него нормы о применении упомянутого Закона. Следовало более подробно расписать процедуру применения данного Закона или других правовых актов, регламентирующих проведение муниципальных выборов в переходный период.
При применении Федерального закона об обеспечении конституционных прав следует также учитывать то обстоятельство, что данный закон принимался во время проведения предыдущей реформы местного самоуправления и был рассчитан на применение в тех субъектах
5 Собрание законодательства Российской Федерации 28.08.1995 №35 ст. 3506
16
Федерации, где отсутствовала законодательная база организации местного самоуправления. При наличии необходимых положений в законодательстве субъекта Федерации данный федеральный закон применяться не должен, что подтверждается обширной судебной практикой по спорам о защите прав граждан на осуществление местного самоуправления. При определении применимости названного федерального закона должны также учитываться нормы Федерального закона об основных гарантиях. В соответствии с пунктом 6 статьи 1 Федерального закона об основных гарантиях федеральные законы о выборах не должны ему противоречить. Поэтому «при наличии противоречий между нормами Федерального закона об обеспечении конституционных прав и нормами Федерального закона об основных гарантиях, применению подлежат нормы последнего, как специального акта по вопросам выборов»6.
Региональный уровень представлен только законами субъектов Российской Федерации в силу прямого указания на это в пункте 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 года. Такое решение представляется обоснованным. Нормативные акты органов исполнительной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации в силу конституционного принципа разделения властей не обладают достаточной юридической силой для регулирования вопросов подготовки и проведения выборов. Лишь в 1993, 1994 годах главы субъектов Российской Федерации имели право издавать положения о выборах, однако это было вызвано «чрезвычайными обстоятельствами -
6 Нудненко Л.А. Новеллы федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика - 2004. - №3
17 |
