3 Введение
Актуальность темы. Земельная реформа на территории Республики Башкортостан, как и в целом в Российской Федерации, проводится не впервые, но нынешняя имеет свои существенные особенности. Эти особенности в определенной мере обусловлены историей развития Республики Башкортостан.
Прежде всего следует отметить, что за башкирами со времени их добровольного вхождения в состав Российского государства в 1554-1557 годах и вплоть до революции 1917 года сохранялось право вотчинного пользования занимаемыми землями1. У башкир не было крепостной зависимости и поэтому «Манифест об отмене крепостного права» и «Положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19.02.1861 года2 на башкир не распространялись. Для башкир было издано специальное «Положение о башкирах» от 14.05.1863 года1 и утверждены особые «Правила о размежевании башкирских дач...» от 08.02.1869 года .
Декретом Советской власти от 19 февраля 1918 года «О социализации земли», Земельным кодексом РСФСР от 1923 года также были учтены особенности регулирования земельных отношений в автономных республиках.
Особенности правового обеспечения земельной реформы в Республике Башкортостан объясняются также тем, что Республика Башкортостан и в период проводимых в России реформ, начатых с 1990 года, получила особые права, которые привели к формированию ее довольно обширного и специфичного земельного законодательства. Так, по Договору Российской Федерации и Республики Башкортостан, разработанному в соответствии со ст.
История государства и права Башкортостана (В нормативных актах, документах и материалах официального делопроизводства). Часть1. Уфа: Китап, 1996. С. 14-15.
Комов Н.В., Родин А.З., Алакоз В.В. Земельные отношения и землеустройство в России. М.: Русслит, 1995. С. 19-64.
"' Законы Российской империи о башкирах, мешарях. тептярях и бобылях. Уфа: Китап, 1999. С. 421-444. 4 История государства и права Башкортостана. С. 167- 168.
4
11 и п.2 ст.78 Конституции Российской Федерации «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 года (ст.З) вопросы владения, пользования и распоряжения землей регулируются законодательством Республики Башкортостан.
При отсутствии четко выраженных общефедеральных основ регулирования земельных отношений положения этого Договора также имеют определенное значение и нуждаются во всестороннем научноправовом осмыслении. Они (положения Договора) нашли отражение и в Земельном кодексе Республики Башкортостан (ст.1)1.
Следует сказать и о том, что и сами положения в содержании земельного законодательства Республики Башкортостан значительно отличаются от аналогичных положений федерального законодательства. К их числу относится проблема разрешения частной собственности на землю. В условиях, когда вопрос о собственности на землю остается нерешенным в федеральном законодательстве, вряд ли можно однозначно отвергнуть нормы собственности на землю, предусмотренные в законодательстве субъектов Российской Федерации. Несмотря на известные положения Конституции Российской Федерации (статьи 9,36) и Гражданского кодекса Российской Федерации, как отмечает О.И.Крассов, во многих отношениях законодательство по вопросам собственности на землю «не совершенно и противоречиво, процесс формирования его не завершен, а эффективное применение сдерживается отсутствием нового кодификационного акта - Земельного кодекса РФ»2.
Почти все из имеющихся проектов нового Земельного кодекса Российской Федерации предусматривают распределение земельного фонда Российской Федерации на земли, находящиеся в федеральной собственности,
1 Сборник кодексов Республики Башкортостан с изменениями и дополнениями на 10.06.1999г. Уфа. 1999. С.9-40.
2 Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М: Белые альвы, 1995. С.5.
5 собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности,
собственности граждан и юридических лиц, а в действующем Земельном кодексе Республики Башкортостан земли федерального значения вообще не предусмотрены. При этом земельноправовая доктрина в Республике Башкортостан исходит из ст.9 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». По мнению диссертанта, смысл статьи 9 Конституции Российской Федерации должен быть всесторонне уяснен в интересах не только федерального центра, но и субъектов Российской Федерации.
Следует ко всему этому добавить и то, что в современных условиях потребность в правовой защите земель с учетом региональных и местных особенностей еще больше возрастает. Она обусловлена не только запустением многих земельных участков, но и явно неравномерным использованием их на местах, а также естественно-климатическими особенностями, полный учет которых более доступен именно региональному законодательству.
Актуальность проблемы, связанной с особенностями в правовом обеспечении земельной реформы в субъекте Российской Федерации, объясняется и тем, что федеральное земельное законодательство намного отстает от остроты разрешения отдельных земельноправовых проблем. Так, земельный фонд Республики Башкортостан составляет 14,3 млн. га и отличается большим разнообразием природных и экономических условий. В связи со спадом экономики в целом произошли значительные изменения в качественном состоянии земельных угодий: резко сократились площади мелиорированных земель, возросли площади деградированных земель. Все это обусловливает необходимость правовой и экономической защиты рационального использования и охраны земель. Однако для разработки и осуществления мероприятий по организации рационального использования и
6
охраны земель необходимо их соответственно оценить. Важнейшими условиями для правильной оценки земель являются: природное сельскохозяйственное районирование; зонирование и нормирование земель. Нормативные же правовые акты по этим вопросам в Российской Федерации до настоящего времени не приняты. Возникает вопрос: почему бы их не принимать в субъекте Российской Федерации? К тому же таких вопросов возникают все больше и больше.
Конечно, выделяя особенности в правовом обеспечении проведения земельной реформы в субъектах Российской Федерации, автор сознает, что пределы правотворчества субъектов Федерации и в этой области не могут не быть ограничены общепризнанными нормами международного права и принципом верховенства федеральных законов, принятых по предметам ведения Российской Федерации (ст.71 Конституции Российской Федерации) и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72 Конституции Российской Федерации). Однако, когда речь идет о регулировании земельных отношений в целом по Российской Федерации, отличающейся своим огромным природно-климатическим разнообразием, то необходимость учета особенностей в правовом регулировании земельных отношений в ее субъектах, по нашему мнению, приобретает первостепенное значение. К настоящему времени субъекты Российской Федерации накопили значительное количество собственного земельного законодательства, которое нуждается в более основательном научноправовом осмыслении, а не в отклонении чисто административными мерами со стороны федерального центра. Положения ст.76 Конституции Российской Федерации допускает при определенных случаях верховенство законов субъекта Российской Федерации, что в полной мере может быть отнесено к области регулирования и земельных отношений.
В целом проблема особенности правового регулирования земельных отношений в субъектах Российской Федерации сегодня приобретает особую
7 актуальность. К тому же во многих субъектах Российской Федерации эти
особенности уже проявились (Республика Татарстан, Саратовская область, Нижегородская область и другие), где приняты довольно специфичные нормативные правовые акты в области регулирования земельных отношений.
Значительная работа по созданию собственного земельного законодательства проделана в Республике Башкортостан. Земельная реформа здесь проводилась и проводится со значительными особенностями. Поэтому имеется объективная необходимость в их всестороннем научном осмыслении и в выработке на этой основе соответствующих рекомендаций для дальнейшего успешного развития земельной реформы и совершенствования земельноправовых отношений в Республике Башкортостан.
Разработанность темы исследования. До начала земельной реформы все вопросы правового регулирования земельных отношений основывались на единых для всех марксистских положениях о преимуществе государственной собственности и недопустимости частной собственности на землю, о преимуществах крупного общественного производства в земледелии и бесплатного пользования природными, в том числе земельными ресурсами.
Вся территория СССР представляла единый неделимый государственный земельный фонд. Право владения и распоряжения земельными ресурсами находилось в исключительной компетенции союзных и федеральных органов власти. Земля предоставлялась в пользование юридическим лицам. Граждане имели право получать земельные участки у юридических лиц только на условиях вторичного пользования. В связи с этим научные исследования по вопросам регулирования земельных отношений в условиях функционирования различных форм хозяйствования на земле в то время были неактуальными и не получили должного развития не только в Республике Башкортостан, но и в целом в стране.
Начало земельной реформы 1990-х годов дало мощный импульс развитию как реальных земельноправовых отношений, так и научно-
8 исследовательских и нормативно-творческих работ. При этом наиболее
острыми оказались проблемы темпов проведения земельных преобразований в стране и в Республике Башкортостан, выработка отношения к формам собственности на землю. Проблемы же частной собственности на землю, особенно на земли сельскохозяйственного назначения, остаются острыми до сих пор. Признавая важность научного и правового решения этой задачи, следует признать, что не меньшую значимость имеет и четкое разграничение понятий и правового положения земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности и собственности юридических лиц и граждан.
Значительный вклад в решение этих и некоторых других проблем земельного права внесли З.С.Беляева, С.А.Боголюбов, А.И.Бобылев, М.М.Бринчук, Г.Е.Быстрое, Н.А.Волкова, А.А.Варламова, А.К. Голиченков, Б.В.Ерофеев, И.А.Иконицкая, М.И.Козырь, О.М.Козырь, А.П.Коцуба, Б.Д.Клюкин, Н.В.Комов Н.И.Краснов, О.И.Крассов, Е.Н.Колотинская, Н.Н.Осокин, И.Ф. Панкратов, Л.И.Павлова, В.В.Петров, И.Е.Петров, Ф.М.Раянов, О.А.Самончик, Л.П.Фомина, Р.А.Ханнанов, В.Ш.Шайхатдинов, В.Г.Чубуков и другие. Однако в этих работах особенности проведения земельной реформы в субъектах Российской Федерации мало затрагивались. Что же касается особенностей правового обеспечения земельной реформы в Республике Башкортостан, то эта проблема всестороннему исследованию еще не подвергалась. В то же время необходимость проведения такого исследования определяется историческими, социально-экономическими, региональными и природными условиями.
Настоящая работа представляет собой первую попытку такого исследования с учетом развивающегося земельного законодательства Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации. К тому же федеральные законы о земельной реформе, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, о плате за землю, о сельскохозяйственной кооперации, о
9
собственности, а также указы Президента Российской Федерации о
неотложных мерах по осуществлению земельной реформы, о развитии аграрной реформы, в Республике Башкортостан были реализованы со значительными отклонениями. Поэтому к настоящему времени отдельные положения земельного законодательства Республики Башкортостан создают препятствия для согласованного развития его с федеральным земельным законодательством. Отсюда назрела необходимость в выработке научной концепции дальнейшего согласованного развития правовых норм федерального и республиканского земельного законодательства.
Все эти проблемы возникают в России, по существу, впервые за многие годы ее истории, а поэтому нуждаются в обстоятельном научно-правовом осмыслении.
Цели и задачи исследования. Целью настоящей работы является научное обобщение практики, сложившейся в Республике Башкортостан по регулированию земельных отношений, разработка предложений по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы для продолжения земельной реформы в Республике Башкортостан в качестве субъекта Российской Федерации.
В соответствии с этой целью диссертант ставил перед собой следующие задачи:
1) изучить историю развития земельных отношений на территории Республики Башкортостан и выявить их влияние на характер современных земельных преобразований;
2) изучить нормативно-правовую базу земельной реформы Российской Федерации и субъектов Федерации, СНГ и зарубежных стран для использования передового опыта при совершенствовании нормативно-правовой базы земельной реформы в Республике Башкортостан;
3) провести аначиз существующего земельного законодательства Республики Башкортостан и дать предложения по его совершенствованию;
10
4) изучить современное состояние земельного фонда Республики
Башкортостан и разработать предложения по оптимизации правового обеспечения его рационального использования и охраны применительно к особенностям современного этапа развития нашего общества;
5) обобщить опыт практического применения земельного законодательства субъекта Российской федерации органами местной власти и хозяйствующими субъектами;
6) подготовить научно-методические рекомендации для специалистов -землепользователей и землевладельцев, а также студентов по вопросам охраны и рационального использования земельных ресурсов, защиты прав граждан и юридических лиц на земельные участки.
Объектом исследования является становление и развитие земельного законодательства России и Республики Башкортостан и проблемы их соотношения в условиях формирования федеративного государства.
Предметом исследования являются исторически сложившиеся особенности правового регулирования земельных отношений в Республике Башкортостан и проблемы учета их в современном законодательстве.
Методической основой исследования является учение о правовом регулировании общественных отношений как важнейшем инструменте их отлаживания и обеспечения оптимального развития. В процессе работы над диссертацией использовались сравнительно-правовой, формально-логический, анатитический, статистический, исторический и другие общие и частные методы познания объективной реальности и общественных явлений.
Теоретической основой исследования являются труды российских, советских и зарубежных ученых-правоведов в области общей теории права, земельного, аграрного, гражданского, государственного и других отраслей права, учение о земле как природном ресурсе и средстве производства, о кооперации труда в земледелии. При разработке темы автор также использовал
11
труды ученых по вопросам землеустройства, охраны почвенного и растительного покрова.
Эмпирическая база исследования. В процессе работы над диссертацией использованы материалы Госкомзема, Госкомстата, Минсельхозпрода, Минлесхоза, Госсобрания Республики Башкортостан, обсуждения проекта нового Земельного кодекса Республики Башкортостан, а также личная практика автора, накопленная в период его работы в Госкомземе Республики Башкортостан и в Госсобрании Республики Башкортостан.
Нормативную базу исследования составляют международные нормативные правовые акты по земельным правоотношениям, Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан, законы и указы Российской империи, законы Российской Федерации, Республики Башкортостан и других субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации и указы Президента Республики Башкортостан, постановления Правительства Российской Федерации и Кабинета Министров Республики Башкортостан, а также ведомственные акты по земельному праву.
Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертации в комплексном виде проанализированы объективные и субъективные основы формирования собственной земельноправовой доктрины в Республике Башкортостан. Сложившиеся особенности в правовом обеспечении земельной реформы в Республике Башкортостан оценены с позиции требований демократического федеративного правового государства. Выработана концепция собственного правового регулирования земельных отношений субъектом Российской Федерации.
В диссертации впервые проанализированы внутренние противоречия в системе земельного законодательства Республики Башкортостан, объяснены причины их появления и пути устранения.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
12
1, Положение об объективной необходимости учета региональных
особенностей в правовом регулировании земельных отношений в Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации существенно различаются по количеству и качеству земель на душу населения, количеству сельского и городского населения, его национальному составу, образу жизни и т.д. Это объективно обусловливает необходимость различий земельного законодательства субъектов Федерации. В свою очередь, каждый субъект Российской Федерации отличается своими внутренними особенностями. Так, территория Республики Башкортостан отличается большим разнообразием природных и экономических условий - от засушливой степи до горно-таежных условий. В связи с этим требуется разработка долгосрочных прогнозов и проектов по использованию земельных ресурсов и регулированию земельных отношений, в проведении различных видов мелиорации и рекультивации нарушенных земель, защиты почв от эрозии и т.д.
2. Вывод о необходимости творческого развития положений Конституции Российской Федерации, позволяющих субъектам Российской Федерации по-разному определять сферу собственного правового регулирования земельных отношений. В соответствии со статьями 11, 76, 78 Конституции Российской Федерации полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации могут быть определены различными способами. Они могут быть оформлены в виде законов и иных нормативных правовых актов, договоров и т.д. Республика Башкортостан заключила с Российской Федерацией Договор «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 года, которым владение, пользование и распоряжение землей, а также создание земельного законодательства Республики Башкортостан отнесены к полномочиям органов государственной власти Республики Башкортостан.
13 3. Вывод о том, что земельное законодательство Республики
Башкортостан имеет глубокие исторические корни, которые необходимо учитывать при проведении земельной реформы, разработке нормативных правовых актов по регулированию современных земельных отношений.
На территории республики со времени добровольного вхождения башкир в состав Российского государства сохранялось право вотчинного (потомственного) владения землей. Это право было подтверждено Соборным Уложением 1649 года, Положением о башкирах от 14 мая 1863 года и многочисленными другими нормативными актами Российского государства.
Особые права башкирского народа на землю учитывались декретом ВЦИК «О социализации земли» от 19 февраля 1918 года, Земельным кодексом РСФСР от 1923 года, а также нашли отражение в Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий...» от 3 августа 1994года.
4.Положение об объективной необходимости и путях двухстороннего согласования норм федерального и республиканского земельного законодательства. Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также вопросы земельного законодательства отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а вопросы геодезии и картографии, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство - к ведению Российской Федерации. Статья 76 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность формирования собственного земельного законодательства субъектов Российской Федерации. Соблюдение этих положений Конституции Российской Федерации требует проявления усилий и со стороны федеральных органов власти по обеспечению согласованного развития земельного законодательства Российской Федерации в целом и ее субъектов.
14 Российская Федерация располагает богатым научным потенциалом по
обобщению земельного законодательства субъектов Федерации, СНГ и других зарубежных стран. Общими для Российской Федерации являются вопросы земельного кадастра, оценки земель, платы за землю и т.д. Все это обусловливает необходимость развития согласованного земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Одним из необходимых условий согласованного развития земельного законодательства Российской Федерации и ее субъектов является своевременное издание федеральных нормативных актов по основным направлениям. При опережающем издании нормативных правовых актов субъектов Федерации возникает объективная необходимость их последующего совершенствования, дополнения и изменения с учетом федерального законодательства.
5.Вывод о наличии существенных противоречий в действующем земельном законодательстве Республики Башкортостан по сравнению с аналогичным федеральным законодательством и путях приведения их во взаимное соответствие. Так, в Конституции Российской Федерации (ст.72) вопросы владения, пользования, распоряжения землей, а также земельное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а согласно статье 10 Конституции Республики Башкортостан 1993 года и пунктам 5 и 7 Договора «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 года земля на территории Республики Башкортостан является собственностью ее многонационального народа, а вопросы владения, пользования и распоряжения землей регулируются законодательством Республики Башкортостан.
На территории Республики Башкортостан имеются находящиеся в федеральной собственности предприятия, воинские части, автомобильные и железные дороги и т.д., а земли федерального значения Земельным кодексом
15 Республики Башкортостан на территории республики не выделены. Порядок
разрешения этой правовой коллизии не определен. В диссертации сделана попытка определить пути выхода из этого противоречия.
б.Вывод о необходимости более точного учета правового статуса Республики Башкортостан как субъекта Российской Федерации в дальнейшем развитии и совершенствовании ее земельного законодательства. В частности, имеется настоятельная необходимость в разработке законов «О государственных и муниципальных землях», «Об оценке земель», «О землеустройстве», «О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного использования» и других, а также внесении изменений и дополнений в ранее принятые нормативные акты. Это работа должна проводиться на базе научно-обоснованной концепции, разработанной учеными - юристами и другими специалистами с учетом как региональных особенностей республики, так и правового статуса Республики Башкортостан в качестве субъекта Российской Федерации.
7. Вывод о необходимости уточнения полномочий органов местного самоуправления по регулированию земельных отношений, охране и организации рационального использования земель. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции от 17.03.1997 года местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Конституцией Республики Башкортостан (ст.ст.108-110) установлены два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. В развитие положений Конституций приняты законы «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» и «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», которыми определены полномочия органов местной власти по регулированию земельных отношений, организации рационального
16
использования и охраны земель. Согласование земельного законодательства республики с федеральным обусловливает необходимость внесения корректив и в эти нормативные акты.
8. Положение о том, что земельное законодательство Республики Башкортостан должно соответствовать не только федеральному законодательству, но и учитывать опыт развития аналогичного законодательства в СНГ и других зарубежных стран. Прежде всего это касается способов проведения земельной реформы, формирования норм права собственности на землю и неразрывно связанных с нею объектов недвижимости. Необходимо также учитывать опыт создания геоинформационных систем Земельного кадастра, Единой системы регистрации прав на недвижимость. Но заимствование опыта других стран нуждается во всестороннем научном и правовом осмыслении с учетом особенностей Республики Башкортостан, так как даже во многих западных странах частная собственность на землю в настоящее время перестала быть абсолютным правом.
9.Вывод о необходимости согласования норм земельного законодательства Республики Башкортостан с нормами экологического, гражданского, градостроительного и других отраслей права Российской Федерации. Планирование и использование земель, сельскохозяйственное районирование, зонирование территорий населенных пунктов, плата за земли различного целевого назначения, ведение отраслевых кадастров предусмотрены не только в земельном законодательстве. Однако порядок проведения этих работ на землях разного целевого назначения до сих пор не согласован с нормами смежных отраслей законодательства.
10. Вывод о необходимости единого для всей Российской Федерации организационно-правового обеспечения проводимой земельной реформы. Введение многообразия форм собственности на землю, платности пользования ею и обязательности регистрации прав на земельные участки значительно
17 повысили требования к достоверности и оперативности сведений земельного
кадастра о правовом положении, природном состоянии и хозяйственном использовании всех земель, находящихся в ведении Республики Башкортостан. В то же время создание и обновление планово-картографических материалов как исходной основы для ведения государственного земельного кадастра, организации рационального использования, охраны и мониторинга земель находится в ведении Федеральной службы Роскартографии. Все это обусловливает настоятельную необходимость разработки и
усовершенствования механизма правового обеспечения работы служб по ведению государственного земельного кадастра, землеустройству, контролю за рациональным использованием, охраной и мониторингом земель в республике.
11. Вывод об участии субъектов Российской Федерации в разработке
нового_____механизма_____правового_____обеспечения_____экономической
заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в рациональном использовании и охране земель в условиях перехода страны на современный земельноправовой строй. Проводимая земельная реформа существенным образом изменила формы хозяйствования на земле, виды прав на землю, размеры платежей, но ни в федеральном, ни в республиканском земельном законодательстве не определен механизм финансового, организационного и экономического стимулирования охраны и рационального использования земель. В этом важном деле должны участвовать и субъекты Российской Федерации.
Практическая значимость результатов исследования .
Результаты исследований автора могут найти применение:
при разработке новых и совершенствовании существующих нормативных правовых актов по вопросам регулирования земельных отношений, организации рационального использования и охраны земельных ресурсов Республики Башкортостан; |
