4 ВВЕДЕНИЕ
Реформирование структуры Государственной противопожарной службы (ГПС) МЧС России, вызванное расширением ее функций, ставит задачу разработки новых методов анализа и синтеза организационной структуры ГПС, которые отличались бы не только и не столько точностью, сколько простотой применения. Это требование вызвано масштабом реформ, которые затронут каждое подразделение и систему управления подразделениями ГПС в целом. Единственной концептуальной основой для создания технологичных и легко применимых методов синтеза организационной структуры являются нормативы численности сотрудников.
Следует заметить, что в научной и специальной литературе вопросам синтеза структур управления уделяется большое внимание. За последние 25 лет опубликовано свыше 50 монографий, в которых рассматриваются различные аспекты данной проблемы. Здесь следует отметить публикации Н.Н.Брушлинского, Ю.МГлуховенко, Б.З.Мильнера, Б.Л.Овсиевича, Г.Х.Попова, В.Л.Семикова, Г.Э.Слезингера и др. Однако большинство работ этих авторов посвящены анализу и синтезу структур управления на основе моделирования их основных характеристик.
Практика управленческой деятельности показывает, что применение типовых структур, нормативов численности в тех отраслях, где они были разработаны, повысило качество управления и дало ощутимый экономический эффект. Особенно возрастает роль типовых структур и нормативов численности управленческого персонала в условиях структурных реформ, поскольку они являются действенными инструментами в борьбе со штатными и структурными излишествами.
Изучение современного состояния организационных структур управления в ГПС показало, что во многих подразделениях, особенно небольших, неоправданно встречается многоступенчатость управления, существуют параллельные структуры, что ухудшает деятельность системы управления,
5
снижает ее эффективность и приводит к излишним расходам на управление. В этой связи особенно важно повсеместно переходить к научно обоснованным методам построения системы управления подразделениями ГПС.
Поэтому задача разработки методики синтеза организационной структуры системы управления подразделениями ГПС на основе нормативов численности является безусловно актуальной.
Цели и задачи исследования.
Целью работы является разработка методики синтеза организационной структуры системы управления подразделениями Государственной противопожарной службы на основе нормативов численности.
Для достижения поставленной цели в работе были поставлены и решены следующие задачи:
• анализ методов проектирования структуры системы управления подразделениями Государственной противопожарной службы и принципов разделения труда в процессе управления ею;
• оценка существующих моделей синтеза организационной структуры различных социально-экономических систем;
• создание алгоритма разработки нормативных коэффициентов централизации функций управления;
• разработка методики синтеза организационной структуры системы управления подразделениями Государственной противопожарной службы на основе нормативов численности;
• разработка предложений по совершенствованию нормативов численности сотрудников органов управления Государственной противопожарной службы.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования в работе являются органы управления Государственной противопожарной службы различного уровня.
Предмет исследования - организационная структура органов управления Государственной противопожарной службы различного уровня.
6
Методы исследования включают метод системного анализа, методы математической статистики и теории вероятностей, метод экспертного анализа.
Научная новизна заключается в разработке методики построения организационной структуры системы управления подразделениями Государственной противопожарной службы МЧС России на основе предложенных в диссертации алгоритма разработки нормативных коэффициентов централизации функций управления и предложений по совершенствованию нормативов численности сотрудников органов управления Государственной противопожарной службы.
Положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся:
1. Методика синтеза организационной структуры системы управления подразделениями Государственной противопожарной службы на основе нормативов численности.
2. Алгоритм разработки нормативных коэффициентов централизации функций управления.
3. Предложения по совершенствованию нормативов численности сотрудников органов управления Государственной противопожарной службы.
Научно-практическая значимость работы. Практическая значимость полученных в диссертации научных результатов заключается в возможности непосредственного использования разработанных нормативов централизации функций при проектировании и совершенствовании организационной структуры системы управления подразделениями Государственной противопожарной службы.
Апробация исследования осуществлялась в рамках Международной конференции Международного форума информатизации в 2002 году, а также в рамках отраслевых научно-практических конференций, проведенных в Академии ГПС МЧС России в 1997 - 2003 годах и в Санкт-Петербургском институте ГПС МЧС России в 2003 году.
I'
I
j
7
Результаты исследования использованы при совершенствовании действующей организационной структуры органов управления ГПС Брянской и Волгоградской областей и в учебном процессе Академии ГПС МЧС России.
Публикации. По результатам исследования автором лично опубликовано 5 печатных работ.
Объем и структура диссертации. Основное содержание диссертации изложено на 127 страницах и состоит из четырех глав, введения, заключения, и приложения. Библиография включает 107 источников.
1. УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ТРУД В ПОДРАЗДЕЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЫ И МЕТОДЫ ПРОЕКТИРОВАНИЯ
СТРУКТУРЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЫ
1.1. Труд в системе управления подразделениями Государственной
противопожарной службы и принципы его разделения
Сущность и характер функциональной кооперации процессе труда обуславливает объективную необходимость выделения при росте объемов общественного производства особой функции - функции управления. Рассматривая управление в качестве самостоятельной экономической категории, исследователи отмечают, что всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма. Таким образом, управление, возникая вместе с кооперацией и разделением труда, есть необходимый момент всякого способа деятельности и составляет неотъемлемую часть совокупного процесса труда в любых социально-экономических условиях.
8
1. УПРАВЛЕНЧЕСКИЙ ТРУД В ПОДРАЗДЕЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЫ И МЕТОДЫ
ПРОЕКТИРОВАНИЯ СТРУКТУРЫ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ
СЛУЖБЫ
1.1. Труд в системе управления подразделениями Государственной
противопожарной службы н принципы его разделения
Сущность и характер функциональной кооперации процессе труда обуславливает объективную необходимость выделения при росте объемов общественного производства особой функции - функции управления. Рассматривая управление в качестве самостоятельной экономической категории, исследователи отмечают, что всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма. Таким образом, управление, возникая вместе с кооперацией и разделением труда, есть необходимый момент всякого способа деятельности и составляет неотъемлемую часть совокупного процесса труда в любых социально-экономических условиях.
С утверждением кооперации как формы общественного труда, в которой труд каждого работника составляет часть планомерно организованной совокупной деятельности, управление приобретает новое содержание. Оно является той организующей и координирующей силой, которая направляет и регламентирует целесообразную деятельность людей со специфической целью оптимизации деятельности, повышения ее эффективности путем непрерывного воздействия на этот процесс. При этом, во всех работах, при выполнении которых кооперируются между собой многие индивидуумы, связь и единство процесса представлены одной управляющей волей и функциями, относящимися не к
9
частичным работам, а ко всей деятельности. Это положение имеет принципиальное значение для оценки управленческого труда и, в частности, для правильного понимания природы этого труда.
В отечественной экономической литературе и статистической практике нет единого мнения в решении вопроса о характере труда по управлению общественным производством. При этом некоторые авторы оценивают по-разному отдельные виды труда, затрачиваемого в самом управлении, с точки зрения производительных и непроизводительных затрат, считая, что в целом служащие «не входят в состав совокупного рабочего, непосредственно создающего материальную продукцию по предприятиям» [1]. Тем самым сущность явления подменяется распределением работников по категориям и должностям.
Затраты управленческого труда входят необходимой составной частью в общественные издержки производства и поэтому приобретают производительный характер при любой социально-экономической системе. Труд по надзору и управлению является общим для всех способов производства и непосредственно и неразрывно связан с производительными функциями, которые налагаются всяким комбинированным общественным трудом на отдельных индивидуумов в качестве особого труда. При этом наличие различных элементов в управлении, которые в отдельности нельзя назвать производительными затратами введение книг, учета и т.п., не меняет производительного характера всего управленческого труда в целом, поскольку, являясь необходимыми элементами управления, они тем самым представляют собой часть производительных затрат.
Труд, обеспечивающий процесс жизнедеятельности, его рациональную организацию, экономию живого и овеществленного труда, является неотъемлемой частью функций совокупного рабочего. Следовательно, труд по управлению подразделением - особая разновидность труда, а работники, занятые данным трудом, выступают в качестве составной части совокупного работника подразделения, выполняя при этом одну из его подфункций.
10
Признание производительного характера управленческого труда имеет исключительно важное значение, так как тем самым признается его непосредственная связь с общественным производством. Рациональное использование труда в управлении призвано способствовать повышению эффективности функционирования подразделения в целом.
Существование управления требует затрат специфического управленческого труда. В труде работников управленческого аппарата значительную часть занимают творческие элементы, основанные на интенсивной умственной деятельности. Творческие процессы протекают по совершенно специфическим законам и не поддаются внешнему контролю, поэтому учитывать их можно только косвенно. Это во многом определяет особенности как нормирования, так и организации труда служащих.
Труд работников в сфере управления условно можно подразделить на следующие элементы механические и формально-логические или шаблонные, организационные, творческие.
Доля механического труда у вспомогательного или технического персонала существенна, в то время как у специалистов и руководителей она весьма незначительна. Такого рода работы легче поддаются количественному измерению и, с этой точки зрения, представляют благоприятный объект для исследования. Формально-логические повторяющиеся, шаблонные элементы составляют определенную часть в деятельности специалистов и руководителей. Совершенствование этих элементов труда теснейшим образом связано с улучшением организации труда служащих и разработкой стандартов и процедур выполнения такого рода работ.
К организационным элементам труда можно отнести различные трудовые процессы, связанные с руководством, координированием и организацией (например, выдача заданий, консультирование, контроль за ходом работы, проведение совещаний, оформление договоров и заявок и т.д.). Это, в основном, труд руководителей подразделений, инженеров и других специалистов высокой квалификации. Одним из наиболее сложных элементов умственной деятельности
11
является творчество, в наибольшей степени присущее специалистам и руководителям. Так, произведенное экспертным путем распределение рабочего времени ряда руководителей, специалистов и технических исполнителей в аппаратах Управлений ГПС области показало следующие результаты (табл. 1.1).
Таблица 1.1. Распределение рабочего времени руководителей ГПС
ДОЛЖНОСТИ Элементы затрат рабочего времени, %
Организа-ционно-админист-ративная работа Творческая работа Техническая работа (механические и шаблонные элементы труда) Подго-тови-тельно-заклю-читель-ное время Повышение квалификации j
Начальник УГПС и его заместитель 45 45 5 5
Начальник отдела УГПС 30 60 5 5
Заместитель начальника отдела УГПС 15 65 10 5 5
Старший инженер 10 60 20 5 5
Инженер - 60 30 5 5
Инспектор - - 90 5 5
Творческий характер труда руководителей проявляется прежде всего в том, что работник из различных вариантов должен выбрать наиболее оптимальное решение, ведущее к цели кратчайшим путем при минимальных затратах труда и средств. Эта область управленческой деятельности практически не поддается непосредственному наблюдению и измерению.
12
Важная специфическая черта труда служащих состоит и в том, что предметами их труда являются, прежде всего, различного рода документы, решения, чертежи, приказы и т.п. Это обусловливает значительное разнообразие управленческих работ по характеру и содержанию, неравномерности периодов их выполнения, необходимости их оценки не только по затратам труда, но и по достигнутым результатам с точки зрения влияния на деятельность предприятий.
Перечисленные особенности характера труда служащих обуславливают определенную специфику в выборе методов анализа его организации и совершенствования.
Не менее важным является также вопрос о принадлежности той или иной работы к управленческой. Здесь следует отметить, что в теории и на практике нередко в понятие управления не включают функции специализированного управления подразделением.
Между тем, как совершенно справедливо указывает Г.Э.Слезингер, «...управление следует рассматривать в широком смысле, начиная от подготовки производства и кончая определением результатов хозяйственной деятельности предприятия» [2]. При этом следует отметить, что невозможно провести четкую грань между деятельностью по управлению подразделением в широком и узком смысле слова, ибо в таких комбинированных системах, как современное подразделение ГПС, почти все сотрудники занимаются как одним, так и другим видом деятельности, т.е. выполняют одновременно и исполнительские и административно-управленческие функции.
Следовательно, под органом управления подразделением ГПС следует понимать весь состав сотрудников, выполняющих различные функции управления, объединенных в соответствующие структурные подразделения и располагающих необходимыми техническими средствами. Такой подход обусловлен тем, что система регулирования численности сотрудников ГПС должна охватывать все их категории без ограничений, которые имеются в существующей форме отчетности, тем более, что каждый из сотрудников
I
13
подразделения в той или иной степени занят различными видами управленческой деятельности (руководством, подготовкой решений, обеспечением информацией).
В этой связи труд в сфере управления целесообразно, на наш взгляд, поделить на общее (линейное) руководство всем подразделением, его отделами и отделениями, осуществляемое соответственно руководителями подразделения, начальниками отделов и отделений, и функциональное руководство, а сотрудников органа управления подразделять на руководителей, специалистов и технических исполнителей.
Деление последних на три категории (руководители, специалисты и технические исполнители) - одно из направлений функционального разделения управленческого труда. Это деление на практике может приобретать несколько условный характер, так как в деятельности различных сотрудников функции могут переплетаться (например, руководитель в некоторых случаях решает вопросы, относящиеся к функциям специалистов, а специалист нередко выполняет различного рода техническую работу). Степень переплетения функций зависит, главным образом, от того, насколько рационально решены в данном подразделении вопросы разделения труда и четко конкретизированы управленческие функции.
Научно обоснованное решение задачи разделения труда сотрудников неразрывно связано с совершенствованием организационной структуры органа управления в подразделении ГПС. Под организационной структурой следует понимать специфическую форму разделения труда в управляющей системе, выступающую в виде комплекса объективно необходимых, относительно устойчивых участков - функций управления. Это разделение труда в управлении характеризуется составляющими элементами (подразделениями, службами или отдельными исполнителями) и системой информационных связей между ними. Рационально построенный орган управления должен основываться на оптимальном разделении труда сотрудников, обеспечивающем наибольшую эффективность выполняемых работ при наименьших затратах трудовых и материальных ресурсов.
14
Исходным принципом научно-обоснованного формирования органа управления является принцип первичности функций и вторичности органа управления. В основе построения иерархии управления, разделения элементов на основные, вспомогательные и обслуживающие лежит именно система функций, анализ которой - необходимая предпосылка исследования проблемы структуры управления. Поэтому, приступая к формированию системы управления и определению ее организационной структуры, необходимо установить состав функций управления, необходимых для достижения целей объекта.
Практическое значение правильного подхода к функциональному разделении управленческого труда состоит также и в том, что оно служит основанием для отнесения сотрудников к категории управленческого персонала в соответствии с выполняемыми ими функциями. Более детальное расчленение функций управления сл)?жит основой построения его структуры. Важнейший методологический принцип теории управления - исходить из особенностей управляемого объекта - реализуется при проектировании и совершенствовании структуры управления через воздействие на нее функций. Поэтому вполне правы те специалисты, которые видят прямую зависимость структуры управления от функций [3, 4].
Под функцией управления понимается продукт процесса разделения труда в сфере управления, вид управленческой деятельности, характеризующийся общей целевой направленностью, однородностью содержания и методов выполнения. Выделение в управлении различных функций было важнейшей вехой в подходе к научному анализу проблемы управления на всех этапах проводимых в этой сфере исследований. Исключительная роль функций как исходной базы при разработке и совершенствовании структуры управления требует более детального их рассмотрения, В специальной литературе, методических и учебных пособиях существует много различных подходов к проблеме классификации функций управления. Отсутствие среди специалистов единой точки зрения относительно содержания функций большей частью обусловлено тем, что отдельные авторы, отстаивая ту или иную их классификацию, исходят из однозначности последней
15
по одному какому-либо признаку и тем самым исключают возможность их деления по другим признакам.
Так, например, В.Г.Афанасьев [5] разделяет функции управления в соответствии со стадиями управленческого процесса. К ним он относит: выработку и принятие управленческого решения; организацию; регулирование, корректирование: учет и контроль.
С позиции субъекта (самого управления) рассматривает функции управления и ряд других авторов. При этом классификация по данному признаку имеет свои разновидности. Так, Э.Я.Стуре, Д.М.Крук и др. [6.,.8] предлагают выделять в качестве таких функций пять: планирование, организацию, координацию (регулирование), распорядительство (мотивирование, активизация) и контроль производственных процессов. Перечисленные виды деятельности направлены соответственно на определение целей и задач управления, а также путей и средств их достижения; формирование управляющей и управляемой систем: установление гармонии между ними и согласование отдельных процессов труда: личное руководство в рамках администрирования и стимулирование, заключающееся в выборе методов активизации: осуществление наблюдения и проверки всех сторон деятельности объекта управления и принятие соответствующих мер.
Некоторые авторы наряду с концепцией, различающей в управлении производством функции планирования, организации, координации, руководства и контроля, выделяют также функцию прогнозирования (анализ перспектив развития управленческого процесса) или предлагает более укрупненную модель функционального разделения труда. Например, коллективом авторов [9], исходя из соображений, что обособившийся участок управленческой деятельности является одновременно результатом сразу нескольких принципов разделения труда, приводится следующая классификация функций этап предварительного управления (выработка целей управления и прогнозирование); планирование; оперативное управление (организация и распорядительство) и контроль (учет и собственно контроль). При этом справедливо отмечается что «...невозможно
16
найти один, универсальный принцип классификации ибо один и тот же объем управленческой деятельности может рассматриваться с различных позиций».
Классификация функций с позиций самого процесса управления как это показано выше, предусматривает этапы, которые относятся к каждой функции управления, связанной с объектом (т. е. и к управлению финансами, и к
* управлению качеством, и к управлению сбытом). Это обусловлено тем, что
никакая система управления не существует сама по себе, она производна от управляемого объекта. В зависимости от характера объекта управления функции, а также элементы управленческой системы наполняются конкретным содержанием, а управляющая система обретает специфическую структуру.
В этой связи представляют интерес и другие существующие классификации функций управления [10]. Так, О.А.Дейнеко разделяет функции (безотносительно к масштабу и иерархии управления) на исследовательские и проектные, нормативные и плановые, организаторские и координационные, обеспечивающие, учетно-контрольные и аналитические. С.Е.Каменицер различает функции общего
i „ руководства, технического, экономического, оперативного, руководства
внешними хозяйственными связями, трудом и бытом. В.И.Олигин-Нестеров считает, что функциональное содержание труда образуется совокупностью действий, связанных с общим и специализированным управлением и техническим
; обслуживанием последнего. В.К.Квартовкин предлагает подразделять
управленческий труд по его месту в общественном производстве, т. е. на труд по
; управлению деятельностью; труд по технико-экономической и организационной
I подготовке деятельности; труд по технико-экономическому и организационному
i
обеспечению деятельности.
Существуют и другие разновидности подобной классификации в зависимости от задач исследования и соответствующих признаков. Например, по h принадлежности к различным видам управленческого труда управление
подразделяется на административные, технические, производственные, экономические и хозяйственные функции; по степени дифференциации работ
17
внутри каждой функции управления - исходя из требования общего, частного и единичного разделения управленческого труда и т.д.
Таким образом, из многообразия возможных принципов классификации функций, в соответствии с рассмотренными выше, можно выделить наиболее важные их типы, осуществляемые по двум основным признакам: с позиции субъекта управления (по содержанию управленческого процесса) и с позиции объекта управления (по принадлежности к сферам производственно-хозяйственной деятельности, являющимися объектами приложения функций). Иными словами, в обоих случаях речь идет о видах управленческой деятельности, но специализированных либо по этапам самого управления (при первом типе классификации), либо по элементам производства. При этом необходимо отметить, что деление на функции по содержанию процесса управления является основополагающим, поскольку для осуществления процесса производства необходимы подготовка, планирование, координация, учет и контроль всех его элементов.
Таким образом, методологической основой функционального разфаничения управленческого труда является, по нашему мнению, определение целей и задач исследования процесса управления в соответствии с его содержанием и характером, т,е. как части совокупного общественного труда. В этом плане в качестве основных функций следует считать перечисленные их виды с позиции самого управления.
Вместе с тем следует отметить, что основные функции нельзя рассматривать как последовательно осуществляемые этапы циклического процесса, поскольку эти функции характерны для любой из управляющих систем, в любой отрасли производства и на каком бы уровне они не находились. Носителем основных функций является вся управляющая система в целом, а функциональное разделение труда при этом отражает стадии управления под влиянием присущих ему законов и изолированно от признаков управляемого объекта (стадий процесса производства, его составных элементов и параметров).
|
