ВВЕДЕНИЕ
Актуальность диссертационного исследования.
Рассмотрение административно-правового статуса органов исполнительной власти является достаточно традиционной темой научных исследований, проводящихся в рамках науки административного права. Однако при этом вопросы правового статуса таможенных органов являются одними из наименее разработанных административно-правовой наукой. Такая ситуация сложилась в силу ряда объективных причин.
На протяжении практически всего периода существования Союза ССР в стране господствовала государственная монополия внешней торговли. Такое положение, помимо прочего, привело к обеднению таможенного дела и соответствующего законодательства, резкому сокращению функций таможенных органов и упрощению их внутренней структуры, падению роли и места в системе государственного управления.
Коренной перелом в развитии таможенного дела был осуществлен в начале 90-х годов, когда произошла либерализация внешнеэкономической жизни страны, и государство отказалось от чисто командного управления внешней торговлей. Изменение таможенного законодательства, стремительное увеличение объема задач, стоящих перед таможенным ведомством, привело как к повышению его статуса и значения в системе органов государственной власти России, так и к коренной перестройке его внутренней структуры.
В таких условиях научный анализ правового статуса таможенных органов именно с административно-правовых позиций является весьма актуальным, поскольку во всех правоотношениях, возникающих в сфере таможенного дела, наряду с лицом, перемещающим товары через таможенную границу, другой их стороной выступает уполномоченный государством таможенный орган Российской Федерации. При этом нельзя не отметить оп-
ределяющую роль таможенных органов в развитии всего таможенного дела и законодательства. От того, насколько совершенными будут организационная структура и функциональная компетенция таможенного ведомства, насколько стоящие перед таможенными органами цели и задачи отвечают требованиям сегодняшнего дня, насколько достаточны и разумно распределены функции и права, предоставленные таможенной системе, и, наконец, насколько эффективно таможенные органы осуществляют свою практическую деятельность, в конечном итоге во многом зависят состояние и развитие всей внешнеэкономической деятельности страны, защищенность ее экономических интересов и, конечно, интересы конкретных лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу.
Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования.
Серьезные научные исследования таможенно-правовой проблематики стали появляться в России еще в XIX веке. Из числа дореволюционных исследователей, чьи работы сохранили определенную актуальность, следует отметить К. Лодыженского, ЕВ. Осокина, Д. Толстого, И.М Кулишера1.
К авторам советского периода, рассматривавшим в своих исследованиях некоторые аспекты статуса таможенных органов, следует отнести А.И. Потяева, Л.Н. Маркова, К.К. Сандровского, В.Г. Храбскова2.
В современный период вопросы правового положения таможенных органов в той или иной мере затрагивались в работах А.Ф. Ноздрачева,
1 См.: К. Л()()ылгепскш'1. История русского таможенного тарифа. СПб.. 1X86: !:..В. Осомт. Внутренние таможенные пошлины в России. Качань. 1850:,'/. [Ъ.'кнюй. История финансовых учреждений России со времен основания государства до кончины императрицы Екатерины ]]. СПб.. 1848: ИМ. К\:шшср. Очерки истории таможенной политики. СПб.. 1903.
" См.: .4.//. Потяен Теория таможенного дела. М. 1927: .7/7. Маркой. Таможенное право СССР. Учебное пособие Иркутск. 1973: К.К. CaiKtpotickuii. Таможенное право. Киев. 1974: II Г. Арабское. Таможня и икон. М.. 1979.
А.А. Гравиной, U.K. Терещенко, МП Шестаковой , Б.Н. Габричидзе2, АН. Козырина', ученых Российской таможенной академии4.
Отдельные аспекты таможенного права анализировались в ряде специальных работ'.
Комплексный анализ данных работ позволяет разделить их на несколько категорий:
Во-первых, часть книг написана вообще не юристами и посвящена либо истории таможенного дела, либо экономическим, организационным и иным его аспектам.
Во-вторых, ряд исследований посвящен лишь отдельным аспектам таможенного права и потому не может быть положен в основу комплексного изучения правового положения таможенных органов.
В-третьих, наиболее значимыми и серьезными являются научные работы, охватывающие, с той или иной степенью подробности, практически все аспекты правового регулирования таможенного дела. Такие работы выходили в виде учебников, научных монографий и научных комментариев к важнейшим законодательным актам в сфере таможенного дела. Однако именно в силу того, что их авторы стремились в одной книге объять абсо-
' См.. например. Комментарий Таможенного кодекса Российской Федерации. М . 1(Ж>; Таможенное 'законодательство Практический комментарий М.. 1997: Таможенное чаконодатсльство. Судебная практика М. 1998: Таможенное право. М. 1998.
: См.. например. ЦП. Габричи&х. В.!'.. 1обов Таможенная служба в Российской Федерации. М. 1993: НИ. Уабричи&н.'. П.И. lonim, 1.Ф. :[испа, ИЛ. Максимцее.. Таможенное право М . 1995: Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации., авторский коллектив под руководством Б.Н Габричидчс и В.А. Максимцева М. 1ВД7: li.lt. Габричи&л: И.К. Ыта. Л.Ф. Лист;. II..1. \1аксимцт, АН Пухтиярт. Российское таможенное право. М. 1998: li.ll. Га6ричи<)зс. Практика применения Таможенного кодекса Российской Федерации М.. 1998.
См.. например. Таможенное право России. Общая часть. М.. 1995: Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации., авторский коллектив МГИМО МИД РФ под руководством А.Н. Кочырина. М.19%: Комментарий 'Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе».. // Хозяйство и право. №№ 10-12 ta 1996 г. №№ 1-8 ча 1997 г.: Таможенная пошлина М.. 1998: Валютный контроль внешнеторговой деятельности. М . 1998 1 См.. например. Основы таможенного дела, под ред В Г Драганова М.. 1998.
См.. например. К.Г. Борисов «Международное таможенное право». М. 1997: Михеев Ю.В.. Павленко О.М.. Соколова И.В.. Соленая СВ. «Таможенный валютный контроль». М. 1997: В.И. Михайлов «Контролируемая поставка как оперативно-рочыскная операция». М..19У8: ИВ Петров «Ответственность ча нарушения таможенных правил». СПб. 1998 идр
лютное большинство вопросов таможенного права, вопросам организационного построения и полномочиям таможенных органов отводилось достаточно скромное место.
Таким образом, несмотря на указанный выше довольно внушительный объем научно-исследовательских работ, опубликованных по таможенной тематике, следует отметить отсутствие среди них таких, в которых во главу угла были бы поставлены вопросы административно-правового статуса таможенных органов'.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью диссертационной работы является комплексное исследование административно-правового статуса таможенных органов, включающее последовательное рассмотрение вопросов их организационной структуры и функциональной компетенции. Указанная цель обусловила определение следующих задач:
1. Установить зависимость организационной структуры таможенных органов и объема их функциональной компетенции от общего курса внешнеэкономической политики государства.
2. Определить роль и место таможенных органов в системе органов государственной власти Российской Федерации.
3. Выявить отношения власти - подчинения и иные управленческие связи между таможенными органами и высшими органами государственной власти Российской Федерации, а также иными органами.
1 На уровне диссертационных исследований одной из последних работ, более - менее соответствующей тематике настоящего исследования, является кандидатская диссертация, защищенная в 1998 году начальником Астраханской таможни А.Г. Кабальновым. Следует, однако, учитывать, что в ней было проанализировано (на основании практики работы таможен Северо-Кавказского региона) только одно и! четырех звеньев таможенной системы - таможни Российской Федерации. См.: А.Г. Кабальнов «Совершенствование административно-правового статуса таможен Российской Федерации». Авторсф дисс. к.ю.н. М. 1У98.
4. Показать роль таможенных органов в определении стратегических направлений развития внешнеэкономической и особенно таможенной политики страны.
5. Провести систематизированный анализ основных функциональных направлений деятельности таможенных органов.
6. Установить объективно существующие факторы и потребности государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, обусловившие наделение таможенных органов существующим объемом компетенции.
7. Провести организационно-структурный анализ системы таможенных органов:
а) описать основные компоненты таможенной системы, установленные законодательством;
б) показать разновидности таможенных органов в каждом звене таможенной системы, установить необходимость наличия специализации отдельных таможенных органов;
в) проанализировать существующие внутри таможенного ведомства управленческие связи, установить возникающие при этом управленческие проблемы;
г) показать характер взаимоотношений территориальных таможенных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
8. Раскрыть практические аспекты реализации таможенными органами своей компетенции, то есть показать, как имеющийся объем полномочий используется на всех уровнях таможенной системы для организации осуществления основных направлений таможенной деятельности.
9. Сформулировать предложения по совершенствованию и дальнейшему развитию административно-правового статуса таможенных органов.
Объект и предмет диссертационного исследования.
Объектом настоящего исследования является основанная на государственной внешнеэкономической и таможенной политике многообразная регулирующая, контрольно-фискальная и правоохранительная деятельность, осуществляемая на всех уровнях таможенной системы, в пределах полномочий таможенных органов.
Предметом исследования являются научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно - правового статуса таможенных органов, их организационной структуры и функциональной компетенции, роли и места в системе государственного регулирования внешнеэкономических связей, формировании доходной части федерального бюджета, обеспечении и защите экономических интересов и безопасности государства.
Методологическая основа диссертационного исследования
При изучении административно-правового статуса таможенных органов автором были использованы основные методы, способы и приемы исследовательской деятельности, применяемые в правовых науках. Наиболее значимыми методами научного познания, легшими в основу анализа правового положения таможенной системы и позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились:
формачыю-логический, который использовался для анализа нормативно-правовой стороны статуса таможенных органов. При помощи указанного метода удалось выявить несоответствие ряда правовых норм, регулирующих вопросы структуры и компетенции таможенных органов, реалиям жизни и государственной стратегии развития внешнеэкономической и таможенной политики, противоречия правовых актов между собой;
исторический, позволивший рассмотреть таможенные органы не только под углом зрения настоящего их состояния, но и с позиций их про-
шлого и предполагаемого будущего. Весьма важными при этом явились ответы на вопросы, касающиеся причин и условий, вызвавших необходимость появления таможенных учреждений в государственном механизме, основных факторов их становления и развития в настоящем и прошлом, основных перспектив и тенденций их эволюции в будущем;
системный, с учетом которого таможенное ведомство рассматривалось как социальная система и как сложное организационно-структурное образование, состоящее из многих взаимосвязанных и взаимозависимых элементов (частей), взаимодействующее при этом с внешней средой как единое целое. При помощи системного метода были проанализированы внутренние и внешние, прямые и обратные связи системы таможенных органов, выявлены функциональные задачи частей системы ведомства, согласованность и рассогласованность их действий в различных ситуациях. Таким образом, системный метод посредством выявления всего многообразия внутренних и внешних связей таможенной системы позволил установить недочеты в ее функционировании и сформулировать предложения по их устранению;
комплексного исследования, призванный рассмотреть статус таможенных органов с точки зрения нескольких правовых наук. Автор строго придерживался анализа таможенных органов с административно-правовых позиций, но сама сущность таможенного права как комплексной отрасли права обуславливает наличие в функциональной компетенции таможенного ведомства полномочий, проистекающих из налогового, банковского, уголовного и др. отраслей права. Таким образом, чтобы не нарушить внутреннюю логику и взаимосвязь различных частей таможенной компетенции, был применен именно комплексный подход. При этом центр тяжести исследования, в любом случае, находился в рамках административно-правовой науки;
сравнительного правовеОения, который позволяет сравнить и оценить как и почему решен тот или иной вопрос административно-правового статуса таможенных органов в законодательстве различных стран. Метод сравнительного правоведения вообще весьма актуален для таможенного права, поскольку современное российское таможенное законодательство имеет в своей основе таможенное законодательство Европейского Союза;
конкретно-социологический и статистический, при помощи которых были получены количественные, а через них и качественные характеристики функционирования таможенной системы.
Теоретическая основа диссертационного исследования.
Исследование в рамках настоящей работы достаточно крупного комплекса вопросов вызвало необходимость обращения к широкому кругу работ по теории государства и права, конституционному и административному праву. При этом использовались труды:
по теории государства и права - С.С. Алексеева, Т.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Т.В. Кашаниной, М.Н. Марченко, Д.А. Керимова, Т.Н. Радько, Ю.А. Тихомирова и др.;
по конституционному праву России - О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Н.А. Михалевой и др.;
по административному праву - А.Б. Агапова, ТО.С. Адушкина, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, З.А. Багишаева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, А.Н. Козырина, А.П. Коренева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Ю.А. Тихомирова.
Нормативно-правовая база исследования
При проведении исследования правового положения таможенных органов были использованы основополагающие федеральные законы, затрагивающие вопросы правового регулирования таможенного дела. Наиболее значимыми из них явились: Конституция Российской Федерации 1993 года,
Таможенный кодекс Российской Федерации1, Налоговый кодекс Российской Федерации , законы Российской Федерации: «О таможенном тарифе»3, «О валютном регулировании и валютном контроле»'1, «О безопасности»3, федеральные законы: «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»6, «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами»7, «О службе в таможенных органах Российской Федерации»8, «Об оперативно-розыскной деятельности»9, «О Правительстве Российской Федерации»1", «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»" и многие другие.
Кроме того, при написании данной работы были проанализированы правовые акты Президента и Правительства России, а также ведомственные акты ГТК России, в которых устанавливались задачи, функции и права таможенных органов, их отдельных структурных подразделений, а также регулировались конкретные механизмы осуществления таможенных процедур (таможенное оформление, таможенный контроль, валютный контроль, контроль таможенной стоимости, порядок взимания таможенных платежей, производство по делам о нарушении таможенных правил и т.д.).
1 Ведомости Съечда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. №31. ст. 1224.
' Собрание чаконодатсльства Российской Федерации. 1998. № 31. ст. 3824.
1 Ведомости Съезда народных дсп>татов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 23. ст. 821.
I Ведомости Съечда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992 г.. № 45. ст. 2542.
Ведомости Съсчда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 15. ст. 769. 6 Собрание 'законодательства Российской Федерации. 1995. № 42. ст. 3923
Собрание чаконодатсльства Российской Федерации. 1998. № 16. ст. 1798. м Собрание чаконодательства Российской Федерации. 1997. № 30. ст. 3586. ' Собрание чаконодатсльства Российской Федерации. 1995. № 33. ст. 3349. "' Собрание чаконодатсльства Российской Федерации. 1997. № 51. ст. 5712.
II Собрание чаконодатсльства Российской Федерации. 1999. № 1. ст. 1.
Научная новизна и основные положения, выносимые на защиту.
С учетом общей недостаточной разработанности научно-теоретических основ административно-правового статуса таможенных органов определенной степенью научной новизны, по мнению автора, обладают следующие положения и выводы диссертации, выносимые на защиту:
1. На основе анализа роли и места таможенных органов в системе федеральных органов исполнительной власти обосновывается необходимость более четкого распределения на законодательном уровне компетенции между Президентом и Правительством России в вопросах общего руководства таможенными органами с учетом как практики осуществления ими руководства системой федеральных органов исполнительной власти, так и нормативных правовых актов, действующих в данной области.
2. Изучение таможенного ведомства с позиций теории государственного управления приводит к выводу о необходимости более четкого определения в Таможенном кодексе Российской Федерации компетенции ГТК России в вопросах руководства нижестоящими таможенными органами, совершенствования внутриведомственных управленческих связей, повышения эффективности управленческой деятельности региональных таможенных управлений, изменения порядка организации каналов обратной связи внутри таможенной системы.
3. Существование в таможенной системе органов специальной компетенции предполагает разработку объективных правовых критериев, положенных в основу принятия решений о создании новых типов указанных органов.
В диссертации предполагается использовать два основных критерия: - наличие крупного, обособленного, автономного направления таможенной деятельности, осуществление которого целесообразно поручить орга-
ну, не обремененному решением иных задач. Примером такого направления может быть правоохранительная таможенная деятельность. - существование отдельных категорий товаров, обладающих высокой степенью специфичности, особым режимом ввоза/вывоза, и порожденная указанными факторами необходимость наличия для их таможенного оформления специальных знаний и материально-технического оснащения. Примерами таких категорий товаров могут служить энергоносители, драгоценные металлы и драгоценные камни, делящиеся радиоактивные материалы, подакцизные товары.
4. Наличие в таможенном ведомстве не предусмотренного Таможенным кодексом звена - специализированных таможенных управлений - привело к серьезному искажению внутриведомственных управленческих механизмов, необоснованному изъятию из компетенции центрального аппарата ГТК России целого ряда важнейших таможенных функций. Для исправления указанного положения и нормализации управленческих каналов в таможенной системе аргументируется преобразование указанных структур в департаменты центрального аппарата ГТК России.
5. Анализ почти десятилетней практики строительства системы таможенных органов современной России позволяет в рамках настоящего исследования, во-первых, определить некоторые оптимальные цифры количества таможенных органов каждого звена, необходимых государству в настоящее время для нормального использования им таможенно-правовых механизмов регулирования внешнеэкономической деятельности, а также защиты своих экономических интересов и безопасности, и, во- вторых, сформулировать предложения по совершенствованию таможенной организационно-структурной политики в части рационализации размещения всего созданного массива органов.
6. Проведенный в диссертации систематизированный анализ всей совокупности таможенных функций приводит к выводу о наличии в деятельности таможенных органов трех основных направлений: фискального, регулирующего и правоохранительного. Комплексное изучение правового положения указанных органов позволяет сформулировать конкретные предложения, касающиеся совершенствования таможенных функций по следующим направлениям:
- повышение эффективности деятельности по взиманию таможенных платежей;
- улучшение использования таможенно-тарифных механизмов регулирования внешнеэкономической деятельности;
- совершенствование таможенного оформления, форм и методов таможенного и валютного контроля;
- совершенствование правоохранительных таможенных функций.
Практическая значимость диссертационного исследования Настоящая работа написана в русле научных исследований, направленных на модернизацию, совершенствование функционирования системы таможенных органов Российской Федерации. Ее практическая значимость заключается в двух основных моментах:
- в анализе роли и места таможенных органов в механизме регулирования внешнеэкономических связей государства с рыночной экономикой. Указанный анализ предполагает выявление и рассмотрение основных функций, прав и обязанностей, которые должны быть возложены на таможенные органы в данных условиях, а также обоснование с точки зрения теории управления оптимальной организационной структуры ведомства и системы управленческих и иных связей между отдельными его структурными компонентами. На основе проведенного анализа выстраивается научная модель таможенного ведомства;
- в одновременном рассмотрении практических аспектов таможенной деятельности, позволяющем выявить реальные проблемы функционирования таможенной системы, которые могут быть и не видны на теоретической схеме. Такой анализ позволяет скорректировать модель, исходя из объективно существующих ре&чий жизни.
В итоге, комплексное рассмотрение административно-правового статуса таможенных органов позволяет получить полную и объективную картину состояния и функционирования современной таможенной системы России, сформулировать обоснованные предложения, касающиеся ее совершенствования .
Апробация результатов диссертационного исследования
Научный анализ вопросов административно-правового статуса таможенной системы, многие выводы и рекомендации, содержащиеся в данном исследовании, были использованы автором при подготовке целого ряда нормативно-правовых актов и аналитических документов таможенного ведомства, в том числе: Общих положений о региональном таможенном управлении, таможне и таможенном посте, утвержденных приказом ГТК России от 10.01.96 № 12', программ модернизации таможенной службы, разрабатываемых ГТК России на основе Федеральной целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации на 1996 - 1997 годы и на период до 2000 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 01.09.96 № 1052', правовых актов по вопросам совершенствования компетенции юридических служб таможенных органов , правотворческой деятельности ГТК России и правоприменительной
1 Российские вести № 73 от 18.(14.%. № 78 от 25.04.96. № 89 от 16.(15.96. : Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 40. ст 4650.
1 См . например, приказ ГТК России от (12.06.97 № .i92 «О совершенствовании деятельности юридических служб таможенных органов». Опубликован не был; Инструкцию о порядке подписания и визирования правовых актов и иных документов руководителями юридических служб таможенных органов, утвержденную приказом ГТК России от 02.12.97 № 711. Официально опубликован не был.
практики нижестоящих таможенных органов, государственной службы в таможенных органах2, а также иных документов, касающихся организационно-структурной политики таможенной системы. Кроме того, по теме диссертации автором опубликован ряд статей.
Структура диссертации
Настоящая диссертация состоит из введения, двух глав, в которых рассматриваются вопросы организационной структуры и функциональной компетенции таможенных органов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
В приложениях к диссертации приведены: структура таможенных органов и организаций системы ГТК России; структура центрального аппарата ГТК России; типовая структура регионального таможенного управления и таможни; регионы деятельности таможенных органов Российской Федерации; категорирование таможенных органов Российской Федерации.
1 См.. например, приказ ГТК России от 10.12.97 № 724 «О совершенствовании работы по подготовке нормативных правовых актов ГТК России» // Официально опубликовано не было: указание ГТК России от 02.07.97 № 01-14/836 «О применении таможенными органами 'законодательства Российской Федерации»//Таможенный вестник. 1997. № 14.
" См.. например. Положение о порядке заключения контракта о службе в таможенных органах Российской Федерации, утвержденное приказом ГТК России от 26 11 97 № 701 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1У98. № 3
ГЛАВА I.
Организационное построение и система управления российской таможенной службой
§1-
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ
Установление государством статуса своих таможенных органов, их организационного строения, прав и обязанностей имеет свою внутреннюю логику, вытекающую из общей экономической политики государства и его внешнеэкономической и внешнеполитической линии в первую очередь. Существует несомненная историческая преемственность в развитии таможенных учреждений. Ряд принципов их построения и деятельности являются настолько неотъемлемыми, что сопровождают деятельность таможенного ведомства на всем протяжении его существования. Иные же приобретают первостепенное . значение либо отходят на второй план в зависимости от общей направленности государственной политики. Таким образом, понять компетенцию, структуру и перспективы развития современных таможенных учреждений невозможно без знания истории их становления и деятельности в предыдущие периоды.
Первый этап развития российской таможенной службы охватывает период до начала преобразований Петра I.
В настоящее время невозможно с полной достоверностью установить время появления на Руси таможенного дела1. Первоначально оно существова-
По мнению Л.Н. Маркова: «Поскольку а человеческом обществе торговле всегда сопутствовали торговые и проезжие пошлины, думается, что задолго Оо образования Киевского государства древние восточные славяне не могли быть в стороне от лннх порядков и взимание таможенных поиинн служило в какой-то степени средством укрепления moiuu союзов племен и княжеств». (См Л Н. Марков «Очерки по истории таможенной службы». Иркутск. 1987. стр. 25).
|
