Введение
Актуальность исследования объясняется тем, что на сегодня в России еще далеко не все аспекты проводимых аграрных преобразований в научном плане осмысленны. К их числу относится и проблема оптимизации роли государства в проведении аграрных преобразований.
Какой должна быть роль государства в сельском хозяйстве и какие нам нужны реформы в аграрном секторе - эти вопросы волновали россиян в процессе проведения всех аграрных реформ: начиная с середины девятнадцатого века и кончая сегодняшним днем. Поскольку эти вопросы остаются неразрешенными до сих пор, то на лицо сбои в проведении и современных аграрных реформ, шараханья в разные стороны. Так, если в начале реформ (1990 годы) все аграрные реформы связывали с развитием фермерства, то сегодня уже пишут о том, что фермер уже сделал свое дело и ставку надо делать «не на фермерство, которое так и осталось в России в зачаточном состоянии, а на создание крупнейших коопераций, которые и составят костяк соответствующих отраслевых союзов и будут контролировать до 50% аграрного рынка».1 В документе, названном «Основные направления агропродовольственной политики», рассчитанном до 2010 года ставится задача обеспечения роста к 2010 году производства сельскохозяйственной продукции на 3-5 % в среднем за год, преодоление разрыва в уровне жизни селян и горожан.2
Если сравнить то, что предусмотрено в этом документе с тем, что предполагалось в реформаторских документах в 1990-ые годы, то они существенно отличаются. Подобные расхождения, по нашему мнению, свидетельствует в пользу необходимости глубокого сравнительного
Российская газета - 2000. - 8 апреля.
2 Там же
анализа всех аграрных реформ в России, начиная с реформы 1861 года, выявления основных причин их неудачи и обнаружения того, что не хватает современным российским аграрным реформам. Наши изыскания позволяют нам утверждать, что между разными в историческом плане аграрными реформами есть много общего. Причем есть общее не только в поставленных целях перед аграрными реформами, проводимыми в разное историческое время, но и в причинах того почему и как поставленные задачи каждый раз не удавалось разрешить. Сегодня в России поставленные в 1990-ые годы задачи в области аграрных преобразований также еще не разрешены. Однако разговоры уже в большей мере идут не о том, как эти задачи доразрешить, а о том как переиначить их, свернуть в другое направление. Другими словами, также как и раньше, после каждой реформы в России наступали контрреформы, и сегодня многие не прочь вызвать те же контрреформаторские меры и оставить опять аграрный вопрос в России в нерешенном состоянии.
Научные изыскания в аспекте оптимизации государственного регулирования сельского хозяйства сегодня необходимы потому, что более или менее успешное достижение целей, стоящих перед аграрными реформами, в конечном счете, упирается в проблему правильного понимания взаимодействия государства и субъектов аграрного производства. Поэтому в качестве рабочей научной гипотезы в настоящей диссертации выносится положение о том, что российское государство сегодня наконец-то должно дорасти до такого политического уровня, чтобы создавать условия людям самим определиться в сфере сельскохозяйственной экономической деятельности. Людям надо дать право самим решать вопрос о том, как им организовать свою экономическую деятельность. Сама природа наделила людей разумом и в том числе в сфере реализации своих способностей к труду. Но наше
государство до сих пор сопротивляется, пытается оставлять у себя право распоряжаться разумом людей, указывать им в чем состоит выгодность или невыгодность той или иной формы деятельности.
Характерным для России остается именно то положение, что у людей здесь живущих еще никогда раньше, да и сегодня, не было и нет права самостоятельно разрешать свои проблемы, свою судьбу. И сегодня, когда Россия объявила всему миру о стремлении стать правовым государством, вопрос о том дать или не дать крестьянину право определить собственную судьбу находится в прежнем состоянии. Достаточно сказать, что только в России сегодня нет полноценной частной собственности на землю. Законы которыми лишили крестьянина прав на землю до сих пор государством не отменены.
Тогда как во всем цивилизованном мире аграрные преобразования привели к тому, что крестьянин стал собственником земли, получил право сам, на основе договора, реализовать произведенную продукцию, оставлять все свое богатство, включая и землю, в наследство, в России же нет ни одной из этих трех составляющих основу свободной сельскохозяйственной деятельности. Если в странах с развитой аграрной экономикой все усилия государства направлены на то, чтобы субъект сельскохозяйственной деятельности мог оптимально использовать институт права собственности, пользоваться договорным институтом и наследственным правом, то в России государство само пытается организовать производство сельскохозяйственной продукции, превращая всех крестьян в наемных работников. Соответственно этому аграрно-правовая наука в России больше занята поиском путей эффективного государственного управления сельским хозяйством, нежели поиском оптимизации государственного регулирования аграрных отношений, где государство и субъекты сельскохозяйственной деятельности выступали бы
взаимообязанными сторонами. К тому же в советское время представители аграрно-правовой науки не могли всесторонне исследовать теоретические принципы и проблемы возможного государственного регулирования развития сельского хозяйства. В лучшем случае они обобщали нормативно-правовые материалы, исходящие от государства и предназначенные для функционирования навязанных селу общественных аграрных отношений. Причиной подобному подхода послужило то, что основные вопросы государственного руководства и управления сельским хозяйством были определены основоположниками марксизма-ленинизма, а также соответствующими партийными инстанциями.
Выработке новых для России представлений о роли и месте государства в системе аграрных отношений, на основе обобщения результатов прежних аграрных реформ, и посвящена настоящая работа.
Целью исследования является выяснение сути государственного регулирования сельского хозяйства на разных исторических этапах развития российского общества для того, чтобы сформулировать рекомендации по оптимизации взаимодействия между государством и субъектами аграрного производства в процессе проведения современной аграрной реформы.
Согласно поставленной цели в диссертации ставятся следующие задачи: выявить роль и место государства в каждой из попыток проведения аграрной реформы в истории России; показать правильность или ошибочность позиции в определении роли и места государства в разрешении аграрных проблем; разработать конкретные предложения по совершенствованию законодательства, опосредующего роль и место государства в аграрной сфере современной России.
Теоретической основой исследования послужили труды советских и российских ученых-правоведов в области теории и истории государства
и права, аграрного, земельного, гражданского, финансового и других отраслей права, а также труды советских и российских историков, экономистов-аграрников в области анализа и обобщения российских аграрных реформ. В частности, при разработке темы имели огромное значение труды таких авторов, как С.С.Алексеева, Г.А.Аксененка, З.С.Беляевой, А.И.Бобылева, Г.Е.Быстрова, Б.Д.Клюкина, М.И.Козыря, Э.И.Павловой, И.Ф.Панкратова, Ф.М.Раянова, Е.А.Суханова, А.В.Чаянова, Г.В.Чубукова, З.М.Черниловского, В.Ш.Шайхатдинова, Р.А.Ханнанова и других.
Методологическими основами исследования выступают диалектический материализм и учение о правовом регулировании общественных отношений как о важнейшем инструменте координации жизни общества. В ходе диссертационного исследования использовались различные научные методы и особенно такие как сравнительно-правовой, системно-структурный, исторический и некоторые другие.
Объектом исследования является роль и место государства в разрешении аграрных проблем, возникающих в истории российского общества и в современный период.
Предметом исследования выступает историко-правовая характеристика взаимоотношений, складывающихся между государством и субъектами аграрного производства на разных этапах реформирования общественно-экономического развития российского общества.
Эмпирическая база исследования. В диссертации использованы эмпирические данные об эффективности аграрного производства России в разные периоды истории, а предложения по оптимизации взаимоотношения между государством и субъектами аграрного производства основаны на анализе деятельности аграрных товаропроизводителей разных стран мира.
Научная новизна исследования. В настоящей диссертационной работе впервые в отечественной юридической науке роль и место государства в аграрной сфере определяется в качестве гаранта свободы аграрных товаропроизводителей в выборе форм организации производства, и в распоряжении произведенной продукцией. Если в юридической науке до сих пор упор делается на проблеме путей совершенствования государственного управления сельскохозяйственным производством, то в этой работе основное внимание уделяется на совершенствование деятельности государства по созданию и обеспечению нормальных условий для свободного проявления и развития аграрного предпринимательства.
Основная идея настоящего диссертационного исследования заключается в том, что государство должно предоставить возможность и гарантировать сельскохозяйственному предпринимателю иметь в собственности землю и другие средства производства, свободно заключать договоры в процессе ведения сельскохозяйственного производства и реализации продукции, обладать полным наследственным правом в отношении всего нажитого имущества, включая землю. Если будут обеспечены эти три основных фактора ведения самостоятельного хозяйства, российское аграрное производство, по мнению диссертанта, должно получить условия для нормального развития. Пока же ни одна из проводимых в истории России аграрных реформ, включая и современную, не только не создала эти условия для свободного аграрного предпринимательства, но даже не ставила их перед собой.
Да и научных работ, акцентирующих свое внимание на разрешении именно этих проблем, которые стоят перед аграрной экономикой России, пока также еще не меняются.
К тому же настоящая диссертационная работа выполнена на стыке
двух наук - аграрного права и истории государства и права. Новым является и сам подход к разрешению аграрно-правовых проблем, который нацелен на совершенствование функции самого государства.
Основные положения, выводы и рекомендации, выносимые на защиту:
1. Положение о том, что в истории российских аграрных реформ до настоящего времени остается юридически неразрешенной основная проблема, связанная с формированием свободного аграрного предпринимателя.
В истории России ни одна аграрная реформа не была доведена до конца и не завершилась созданием правовых, организационных, экономических условий для свободной (рыночной) сельскохозяйственной деятельности. В России до сих пор остаются различные юридические и фактические препоны на пути к свободному аграрному предпринимательству, которые особенно проявляются в земельных, договорных отношениях. Российская Федерация собственного исторического опыта развитого аграрного предпринимательства не имеет, а поэтому здесь вполне приемлем опыт зарубежных стран, где оптимальность сельскохозяйственного производства в основном определяется уровнем развития аграрного предпринимательства.
2. Положение о необходимости переосмысления исторически сложившейся в России парадигмы, в соответствии с которой государство рассматривается как организатор непосредственного сельскохозяйственного производства.
В России, в отличие от других стран, сложилось представление, в соответствии с которым государство должно выступать непосредственным организатором сельскохозяйственного производства. Оно не только определяет сколько чего следует производить в сельском хозяйстве в
10
целом, но и создает собственные предприятия (особенно в советское время) для обеспечения продовольственной проблемы. Сложившиеся в России представления о государстве как организаторе (прорабе) сельскохозяйственного производства должны быть переосмыслены в пользу того, что государство вовсе не должно непосредственно организовывать сельскохозяйственное производство, а должно создавать условия для развития аграрного предпринимательства и в этом русле регулировать аграрные отношения.
3. Вывод о необходимости научного обоснования характера и содержания аграрных преобразований и роли государства при этом в современной Российской Федерации. Своеобразие современных аграрных преобразований в Российской Федерации состоит в том, что они происходят в стране, в которой государство до сих пор играет огромную роль в организации сельскохозяйственного производства. Поэтому именно государству необходимо полностью освободиться от недемократических законов, принятых в советское время и ограничивающих как свободу крестьянину в его деятельности по развитию сельскохозяйственного производства, так и возможность каких-либо инвестиций в аграрный сектор экономики. Соответственно этому должно быть определено и содержание аграрных преобразований, то есть последовательность и совокупность тех мероприятий, которые необходимо проводить государству для того, чтобы вывести российское село из кризисного состояния и поставить его на естественно-исторические основы развития.
4. Вывод о пересмотре традиционной государственной политики по отношению к крестьянству в России, которая сводилась к д^иффсренц^иации крестьян не по объему и качеству предпринимательской деятельности, а в зависимость от их
11
лояльности к власти и необходимости перехода к государственному протекционизму по отношению к предпринимателям на селе.
В России крестьяне всегда делились на различные группы в зависимости от интересов государства.
В советское время была организована прямая поддержка крестьянской бедноте, терпимое отношение к середняку и объявлена война против богатых крестьян (кулаков). Такая политика государства не могла не привести к массовому обнищанию (опора власти - бедняки) крестьянства. Попытки же выхода из этого бедствия строились не через поощрение предпринимательства и состоятельных крестьян, а через превращение всех крестьян в наемных работников у государства.
Государство, заинтересованное в развитии сельского хозяйства и рассчитывающее на достижение благополучия своего населения, не может не вести протекционистскую политику по отношению к преуспевающим предпринимателям на селе.
5. Положение о потребности в освобождении сельского хозяйства от административно-командной системы управления и перевода его на свободные условия самоорганизации. Речь идет о том, чтобы вернуться к тем условиям жизни крестьян, которые существовали до их насильственного вовлечения в коллективные хозяйства. Ведь естественно-историческое развитие крестьян ни в одной другой стране мира не привело к созданию колхозов и совхозов советского образца. Даже этот пример уже показывает, что в ход относительно самостоятельного развития крестьян грубым образом вмешалось государство, и именно оно определило историческую судьбу крестьян, а не сами крестьяне. Между тем государство здесь должно было выполнить иную роль, которая способствовала бы свободному выбору самими крестьянами форм организации сельскохозяйственного производства.
12
6. Положение о государственном регулировании в сельском хозяйстве как совокупности правовых мероприятий, направленных на создание и гарантирование условий для оптимального аграрного предпринимательства.
Взамен тех организационно-правовых мероприятий, которых государство использовало для поддержания административно-командной системы экономики (особенно в советское время), сегодня государству необходимо выработать комплекс организационно-правовых мер, направленных на обеспечение развития свободного предпринимательства на селе. К числу этих мер относятся: законодательство о налогах, выполняющих не только фискальные, но и производственные функции; антимонопольное законодательство и законодательство о свободной конкуренции в сфере аграрного производства; законодательство о борьбе с экономическими правонарушениями в сфере производства и реализации сельскохозяйственной продукции. Должно быть разработано применительно к новым условиям аграрной экономики: законодательство о зонировании сельскохозяйственных земель для правильного осуществления налоговой, кредитно-финансовой деятельности; законодательство о мелиорации земель; законодательство о качестве сельскохозяйственной продукции, об использовании в сельском хозяйстве ядохимикатов и некоторые другие для осуществления контрольных функций со стороны государства в целях обеспечения здоровья и благополучия населения.
7. Вывод о том, что в настоящее время необходимо обобщить цели и задачи проводимых в истории России аграрно-правовых реформ, сравнить их с аналогичными реформами в других странах и сформулировать так называемые уроки, которых следовало, бы учесть в современных условиях. В диссертации проведено такое
13
обобщение и сформулированы некоторые уроки, чтобы их можно было бы учесть в процессе проведения современных аграрных преобразований в Российской Федерации.
8. Вывод о том, что в современных условиях государственно-правового развития России, которая по Конституции является правовым государством, необходимо переосмыслить традиционное представление о преимуществе в России крупных, общинно-коллективных форм организации сельскохозяйственного -----------------------------------------------------------------------------------------
производства в пользу предоставления юридической свободы субъекту аграрного производства в выборе форм организации своей деятельности.
В России испокон веков со стороны государства поощрялась общинно-коллективная форма организации сельскохозяйственного производства. Такое положение объясняется отсутствием приверженности к демократии, правам и свободам человека. Поэтому и сегодня в нашем обществе (а отсюда и среди государственных чиновников) преобладает отрицательное отношение к развитию частной (индивидуальной) инициативы как в общественной жизни вообще, так и в организации сельскохозяйственного производства.
Крестьянско-фермерские хозяйства, которые в 1990-1992 гг. получили бурное развитие почти во всех регионах России, опять переживают не лучшие времена. Речь при этом идет не только о том, что им не оказывается надлежащая государственная помощь, но они до сих пор даже юридически не приравнены к традиционным коллективным формам хозяйствования. Даже сегодня, когда государство не оказывает должной помощи фермерским хозяйствам, оно все же пытается ограничить им просторы в распоряжении производственной продукции (во многих субъектах России приняли решение о запрете вывоза
14
сельскохозяйственной продукции за пределы своей территории).
Нам не следует навязывать или поощрять какие-то формы организации сельскохозяйственного производства, а создать возможность свободно определять самим субъектам аграрного предпринимательства определиться в формах организации производства. Государство же должно строить свою аграрную политику на поощрение, создание условий для развития любой сельскохозяйственной деятельности, а не выделять какую-то отдельную форму, считая ее перспективной.
9. Рекомендации о выработке научно-обоснованных государственных программ разного уровня (федерального, на уровне субъектов федерации, муниципального). направленных на конкуренции государственной аграрной политики применительно к различным регионам, сельскохозяйственным зонам страны.
Известно, что во всем мире сельский предприниматель не обходится без государственного протекционизма, прямой его поддержки за счет бюджетных средств.
Теоретической основой такого протекционизма государства является закон известного экономиста Энгеля, в соответствии с которым по мере роста доходов населения, соответственно уменьшается доля расходов на продовольствие по сравнению с другими расходами. Если не будет соответствующей корректировки со стороны государства, то многие сельскохозяйственные товаропроизводители объективно окажутся в худших условиях по сравнению с другими предпринимателями.
Для того, чтобы государство смогло оказать аграрным товаропроизводителям определенную поддержку, ему необходимо усвоить правило оказания помощи аграрным предпринимателям, которые функционируют в рыночных условиях. По опыту других стран, да и из опыта уже самой России последних лет, такую поддержку лучше
15
организовать через программы содействия развитию сельского хозяйства.
Практическое значение исследования. Идеи, положения, выводы и рекомендации настоящей диссертации могут быть использованы:
- в процессе формирования государственной аграрной политики Российской Федерации;
- в процессе законотворческой работы по реализации аграрной политики Российской Федерации;
- при разработке государственных программ содействия развитию сельского хозяйства в нашей стране;
- в процессе совершенствования учебно-методической литературы по курсу «Аграрное право»;
- в процессе дальнейших научных исследований по проблемам правового регулирования аграрных отношений.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были доложены автором на научно-практических конференциях:
- «Проблемы совершенствования экологического, аграрного и земельного законодательства». Екатеринбург. 1998.
«Проблемы правового регулирования государственного протекционизма аграрного сектора экономики в России». Уфа. 1999.
- «Правовые и социально-демографические проблемы». Ижевск. 1999.
- «Эколого-правовые и аграрно-правовые проблемы современного периода». Екатеринбург. 2000.
- «Актуальные проблемы правопорядка». М. 2000.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, разбитых на семь разделов, а также списка использованной литературы. Цель и задачи исследования предопределили построение и изложение
16
работы по определенной схеме, которая сводится к следующему: рассмотрению общих вопросов, касающихся выяснения роли и места государства в развитии сельского хозяйства России; анализу основных направлений государственного регулирования в сельском хозяйстве России; показу возможностей учета опыта государственного регулирования сельского хозяйства в России в процессе реализации аграрных преобразований в современной России.
17
Глава 1. История аграрных преобразований в России: общая характеристика роли государства и основные уроки для
современности
1.1. Общая историческая характеристика роли российского государства в аграрных преобразованиях
История российских аграрно-правовых преобразований берет свое начало еще с давних времен. Под преобразованиями мы здесь предполагаем определенное применение существующих порядков в области сельскохозяйственного землепользования, замену одних порядков ведения сельского хозяйства другими. Причем мы здесь имеем в виду лишь такие изменения, такую замену порядка, которые осуществляются со стороны государства, с помощью его законов и других нормативно-правовых предписаний.
Вот если подойти под этим углом зрения к проблеме истории государственного осуществления аграрных преобразований в России, то истоки ее уходят к началу XVII века. Именно тогда, а точнее в 1628 году по Указу государя Михаила Федоровича на всей территории Российского государства, вплоть до Сибири был начат подземный сыск или, по современной терминологии, инвентаризация земель с целью «наделения служилых людей за их службу землей в потомственное (вотчинное) или временное (поместное) пользование». Для этого в разные концы государства были посланы писцы с наказом на основании имеющихся документов «произвести записи в границах уездов, волостей и станов о землях поместных и вотчинных, землях сел и деревень по видам землевладений»1. Писцовые можно считать первой земельной реформой
Комов Н.В., Родин А.З., Алакоз В,В. Земельные отношения и землеустройство в России. - М: Русслит, |
