3 Введение
Актуальность темы диссертационного исследования
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Россию демократическим федеративным государством, состоящим из равноправных субъектов Российской Федерации. Федеративное устройство России предполагает наличие федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, что образует единую правовую систему Российской Федерации. Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации является неотъемлемой частью ее законодательства в целом. Объем и пределы законодательной деятельности субъектов Российской Федерации зависят от разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вне пределов ведения непосредственно Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации осуществляют самостоятельное разностороннее нормативно-правовое регулирование общественных отношений, что делает весьма актуальным научные исследования данной сферы.
Такое новое для России явление как законодательство субъектов Российской Федерации имеет сравнительно небольшую историю, начало которой было положено созданием в субъектах Российской Федерации законодательных органов государственной власти. Их правотворческая деятельность весьма плодотворна и оказывает значительное позитивное воздействие на социально-экономические и политические процессы в регионах. Между тем, развитие законодательства субъектов Российской Федерации сопровождается наличием существенных недостатков, препятствующих построению эффективной единой правовой системы России. В отличие от федерального, у регионального законодателя отсутствуют необходимые опыт и традиции законодательной деятельности. В субъектах Российской Федерации нередко отмечается бессистемность,
4 поспешность в подготовке и принятии законов, следствием чего становится
их противоречие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в целом, а также внутренняя противоречивость законодательства субъектов Российской Федерации. Это подрывает принцип равноправия, единые конституционные гарантии основных прав и свобод человека и гражданина на всей территории страны, служит препятствием для создания единого политико-правового и экономического пространства. При этом, существует чрезвычайно высокая потребность в эффективном законодательном регулировании политических, экономических и социальных преобразований именно на региональном уровне.
Задача юридической науки на современном этапе развития правовой государственности и федерализма в России видится в изучении и осмыслении столь нового для России явления как законодательство субъектов Российской Федерации, а равно и в оказании соответствующей научной, методической и практической помощи законодательным органам субъектов Российской Федерации.
Степень разработанности темы
В отечественной юридической науке проблемы законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации привлекали и привлекают внимание многих ученых. Исследованию этих проблем посвящены работы А.И, Абрамовой, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Гаджиева, И.В. Гранкина, Ю.П. Еременко, Г. Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, И.В. Котелевской, B.C. Крылова, О.Е. Кутафина, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Рахманиной, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Г.Т. Чернобель, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и ряда других авторов.
Особо следует выделить научно-методическое пособие «Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации» под редакцией А.С. Пиголкина, в котором впервые проанализирован и обобщен опыт
5 законодательной деятельности субъектов Российской Федерации,
систематизированы рекомендации по ее совершенствованию.'
Отмечая важность вклада ученых в теоретическое осмысление основ законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную разработанность проблемы конституционного статуса регионального законодательного органа, его компетенции. Причина видится в продолжающейся реформе государственной власти в России, нестабильности федерального законодательства, регулирующего указанные вопросы, зачастую в несовершенстве конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
Разумеется, немалый интерес в рассматриваемой сфере представляют достижения советской юридической науки. В этой связи можно отметить работы О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета, С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина и др. Однако статус и деятельность представительных органов государственной власти республик, краев и областей в составе СССР существенно отличается от статуса и деятельности нынешних органов государственной власти субъектов Российской Федерации, вставшей на путь радикальных демократических реформ.
Сегодня внимание юридической науки большей частью сконцентрировано на вопросах основных направлений нормотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, изучении нового
массива нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, соотношения федерального и регионального законодательства, разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом отсутствует обобщенное, комплексное исследование именно законодательной деятельности, и, в частности, не
1 См.: Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие. Отв. редактор - А.С. Пиголкин, М., 1998
6
разработана единая классификация ее направлений. Практически неизученными остаются и вопросы регионального законодательного процесса, его специфики.
Цель и задачи диссертационного исследования
Исходя из актуальности обозначенной темы, ее недостаточного исследования в научной литературе, целью настоящего диссертационного исследования является развернутая характеристика различных сторон законодательной деятельности субъектов Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- изучить и обобщить научные материалы, имеющиеся по проблемам исследования, определить степень теоретической разработанности темы;
- осветить процесс становления законодательных органов субъектов Российской Федерации как элемента новой системы государственной власти Российской Федерации;
- исследовать вопросы конституционного статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации и его компетенции;
- классифицировать основные направления законодательной деятельности субъекта Российской Федерации;
- выявить стадии законодательного процесса на основе анализа федерального и регионального законодательства, а также практики законодательной деятельности субъектов Российской Федерации;
- провести анализ содержания законодательного процесса, установить состав его участников, их права и обязанности, последовательность совершаемых ими действий, а также требования каждой стадии законодательного процесса;
- обобщить федеральное и региональное законодательство, регулирующее законодательный процесс в субъекте Российской Федерации;
- выявить закономерности законодательной деятельности субъекта Российской Федерации;
7
- выработать научные рекомендации и предложения по совершенствованию правовой регламентации законотворческого процесса.
Объект исследования - осуществление государственной власти в субъектах Российской Федерации посредством законотворчества.
Предмет исследования - сущность и содержание законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации на современном этапе построения правового государства.
Методологическая основа исследования
При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на общенаучные методы познания: диалектический, системный, исторический, конкретно-социологический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и др. Применение различных методов и научных достижений позволило осмысливать и раскрывать предмет исследования в обобщающих закономерностях и в разнообразных ракурсах, деталях и, в конечном счете, решить поставленные автором задачи, достичь обозначенную цель.
Источниковедческой базой исследования стали Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, широкий массив законодательства субъектов Российской Федерации. Одновременно диссертационное исследование велось на основе научных трудов в области конституционного права и теории государства и права. В процессе подготовки работы были использованы материалы законодательной деятельности Волгоградской областной Думы, в том числе личный опыт работы соискателя как сотрудника аппарата Волгоградской областной Думы.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в рамках конституционного права она представляет собой одно из первых комплексных исследований законодательной деятельности субъектов Российской Федерации в постсоветский период. В ней освещается такой малоисследованный вопрос, как конституционный статус законодательного
8 органа субъекта Российской Федерации, дается оригинальная классификация
основных направлений законодательной деятельности в зависимости от разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, анализируются принципы законодательного процесса, характеризуются его основные стадии. Диссертантом выявлены закономерности законодательной деятельности субъекта Российской Федерации, разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию нормативного регулирования законодательного процесса.
Новизна диссертации проявляется также в обобщающем анализе Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в целом, регулирующего законодательную деятельность в субъектах Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы:
1. После принятия Конституции 1993 года субъектами Российской Федерации были созданы качественно новые органы государственной власти - законодательные органы, являющиеся постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, входящие в единую систему государственной власти Российской Федерации. Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации они наделены собственной компетенцией. Законодательные органы осуществляют свою деятельность по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий субъекта Российской Федерации и по предметам ведения субъектов Российской Федерации,
2. Законодательная деятельность в субъектах Российской Федерации, являющаяся основной функцией законодательных органов, может быть классифицирована по ряду критериев, основным из которых является деятельность в зависимости от разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами.
9
3. Закон субъекта Российской Федерации — нормативный правовой акт,
принимаемый законодательным органом субъекта Российской Федерации или населением посредством референдума и направленный на урегулирование наиболее важных общественных отношений. Предлагается расширить традиционное понимание закона субъекта Российской Федерации и сделать акцент на его характеристике как нормативном правовом акте, принимаемом в рамках предметов ведения субъекта Российской Федерации и полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Принятый в рамках предметов совместного ведения закон субъекта Российской Федерации не должен противоречить федеральному закону, а в рамках исключительного ведения субъекта Российской Федерации он обладает приоритетом в отношении федерального закона.
4. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации понимается как процедура принятия закона законодательным органом, состоящая из следующих стадий: законодательная инициатива; рассмотрение законопроекта в законодательном органе; принятие закона; обнародование и вступление в силу закона. Этап предварительной подготовки законопроекта и повторное рассмотрение закона не следует рассматривать в качестве самостоятельных стадий законодательного процесса.
5. Эффективное осуществление законодательной деятельности субъекта Российской Федерации требует строгой регламентации законодательного процесса. Анализ стадий законодательного процесса позволил выделить определенные требования к каждой его стадии и сформулировать их правовые признаки.
6. В целях обеспечения конституционности законодательной деятельности субъектов Российской Федерации необходимо дальнейшее
« совершенствование системы федерального контроля и усиление мер
конституционной ответственности законодательных органов за принятие
10 законов, противоречащих Конституции Российской Федерации и
федеральным законам.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование законодательной деятельности субъектов Российской Федерации, а также повышение эффективности регулирования общественных отношений.
Материалы диссертационного исследования могут быть применены в учебном процессе при преподавании курсов теории и истории права и государства, конституционного и административного права, спецкурсов по проблемам законодательной деятельности и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Результаты исследования могут быть использованы законодательными органами.
Апробация результатов исследования
Основные положения и выводы диссертации обсуждались на межрегиональной научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации и социально-правовые условия становления местного самоуправления» (Волгоград, 1996), межвузовской гуманитарной научно-практической конференции студентов и молодых ученых Волгоградской области (Волгоград, 1997), всероссийской конференции «Местное самоуправление, федеральная и региональная власть» (Москва, 2000), межвузовской научно-практической конференции «Юридическая ответственность в современном российском праве» (Волгоград, 2000).
По теме диссертации опубликовано три статьи. Материалы диссертационного исследования использовались в организационном обеспечении законодательного процесса в Волгоградской областной Думе, в том числе при подготовке проекта Устава Волгоградской области, в работе по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы организации государственной власти и местного самоуправления Волгоградской области, избирательного законодательства.
11
Структура диссертации
Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиофафического списка.
12
Глава 1. Общая характеристика законодательной деятельности субъекта Российской Федерации
§ 1. Конституционный статус законодательного органа
Исследование в области законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации предполагает обращение внимания к деятельности законодательного органа, основной функцией которого является принятие закона субъекта Российской Федерации. Определение статуса законодательного органа, его политико-правовой природы, положения в системе государственной власти имеет практическую значимость для достижения целей диссертационного исследования.
В юридической литературе проблема конституционного статуса представительного органа была предметом пристального рассмотрения. Этому вопросу посвящены работы ряда советских ученых, среди которых можно отметить О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета, С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина и ряд других авторов.1 Сегодня данные труды имеют лишь историческую ценность для исследователя. Причина этого видится в построении новой системы организации государственной власти в России в ходе осуществления конституционной реформы.
Ранее государственную власть в краях, областях, автономной области, автономных округах осуществляли Советы народных депутатов, которые относились к местным органам государственной власти. Народ осуществлял свою власть через Советы народных депутатов, все другие органы были подконтрольны и подотчетны им. Советы народных депутатов являлись органами государственной власти, образуемыми для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов
1 См.: Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986; Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). М., 1980; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971.
13 граждан. Местные Советы принимали решения в пределах полномочий,
предоставленных законодательством. Исполнительными и
распорядительными органами местных Советов народных депутатов являлись избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты, которые были подотчетны избравшему их Совету. Важнейшие вопросы, отнесенные к ведению соответствующих Советов народных депутатов, рассматривались и решались на их сессиях. Советы народных депутатов составляли единую систему органов государственной власти.
Как известно, Конституция Российской Федерации 1993 года внесла существенные коррективы в конституционное положение как самих субъектов Российской Федерации, так и систему их органов государственной власти. С позиций новой Конституции вопросы конституционного статуса законодательных органов субъекта Российской Федерации мало исследованы. Исключение составляют материалы учебной литературы, публикации в периодических изданиях.'
Признавая важность вклада данных исследований в разработку вопросов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, необходимо тем не менее отметить недостаточную разработанность проблемы конституционного статуса законодательного органа субъекта Российской Федерации.
Федеративное устройство Российской Федерации основывается на ряде принципов, таких как государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
' См.: Баглай М.В., Габричидзе Б.Н, Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1996; Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М.. 1996; Гранкин И.В. О принципах формирования деятельности законодательной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 1998. №4/5. С.79-84; Малый А.Ф. О статусе законодательных органов краев и областей // Журнал российского права. 1998. №8. С. 52-59
14 государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и
самоопределение народов в Российской Федерации.
Единство системы государственной власти в Российской Федерации выражается в наличии единой системы органов, составляющих в своей совокупности государственную власть. В эту систему входят федеральные государственные органы, а также государственные органы субъектов Российской Федерации. Единство системы государственной власти находит отражение в том, что совокупная компетенция этих органов охватывает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства.
В разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей невозможно существование федерации. В Российской Федерации создана такая система государственной власти, в которой каждый орган осуществляет государственные полномочия по строго определенному кругу вопросов и которая в своей совокупности реализует государственную власть в целом.
Одним из фундаментальных принципов построения государственной власти в Российской Федерации, провозглашенным Конституцией Российской Федерации, является ее разделение на законодательную, исполнительную и судебную. Это положение относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Внимание исследователя обращено к органам, относящимся к законодательной ветви власти.
15 Период создания законодательных органов власти субъектов Российской
Федерации относится к осени 1993 г., когда начался процесс реформирования представительных органов. Правовой основой реформирования послужили указы Президента Российской Федерации, изданные в рамках полномочий Президента Российской Федерации, определенных Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».1 Несмотря на то, что Указ содержал положения о сохранении полномочий представительных органов власти, в ряде субъектов Российской Федерации, в том числе в Волгоградской области, с учетом рекомендаций Президента Российской Федерации, сформулированных в его телевизионном обращении 6 октября 1993 г., и концепции поэтапной конституционной реформы были назначены выборы в новые органы представительной власти на 12 декабря 1993 г.
Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливалась необходимость реформирования органов представительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения, а республикам в составе Российской Федерации было рекомендовано решить вопросы реформы государственных органов с учетом положений Указа.2 Населением субъектов Российской Федерации должны были быть избраны органы представительной власти (собрания, думы и т. п.). До начала работы новых органов представительной власти исполнительно-распорядительные функции, закрепленные за Советами народных депутатов, осуществлялись администрациями соответствующих субъектов Российской Федерации. В
1 Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, №39. Ст. 3597 *" Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 41. Ст. 3924
16
случае самороспуска Совета народных депутатов или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума, функции органа представительной власти должны были временно осуществляться администрациями. Президентом Российской Федерации была образована Федеральная государственная комиссия по вопросам реформы органов представительной власти и организации местного самоуправления, которой было поручено разработать предложения по организации новых органов представительной власти и правовому обеспечению выборов в эти органы.
Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» определил сроки выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации - с декабря 1993 г. по март 1994 г,1 Республикам в составе Российской Федерации было рекомендовано осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений Указа. Указом было утверждено Положение «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов на период поэтапной конституционной реформы», которым было установлено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют органы представительной (законодательной) и исполнительной власти. Представительные (законодательные) органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа наделялись полномочиями осуществлять правовое (законодательное) регулирование по вопросам ведения субъекта Российской Федерации, а
1 Указ Президента Российской Федерации от 22 октября 1993 г. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, №43. Ст. 4089
17 также по вопросам совместного ведения федеральных органов
государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Введением этой нормы края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа были уравнены в своих правах с республиками в составе Российской Федерации и отныне могли осуществлять законодательное регулирование общественных отношений на соответствующих территориях. Это положение позднее было закреплено в Конституции Российской Федерации 1993 г.: в соответствии со статьей 5 республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ - устав и законодательство.
Положением было установлено, что принимаемые законодательные акты края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа не могут противоречить указам Президента Российской Федерации, федеральному законодательству. Была определена процедура принятия и подписания законодательных актов в субъектах Российской Федерации. Правом их подписания, обнародования, а также правом вето был наделен глава администрации соответствующего субъекта Российской Федерации. Принятие законодательных актов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, а также других актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет бюджета субъекта Российской Федерации, было возможным лишь при наличии положительного заключения администрации.
Президентом Российской Федерации был принят Указ от 27 октября 1993 г. «Об утверждении основных положений о выборах в представительные органы власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа».1 А Указом Президента Российской
1 Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г, // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, №44. Ст. 4189 |
