ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Социально - экономическое развитие
человечества тесно связано с усилением антропогенного воздействия на окружающую природную среду, что влечет за собой снижение ее способности к
Ф самовосстановлению. В последнее время в связи с ускорением темпов науч-
но-технического прогресса наблюдаются явные признаки экологического кризиса, проявляющегося в деградации окружающей среды, обеднении генетического фонда, истощении природно-ресурсного потенциала. Конечным проявлением негативного воздействия является ухудшение качества жизни населения.
В этих условиях возникает необходимость по-новому решать проблемы социально-экономического обоснования региональной политики. Если в советские времена ее фактическим решением служила теория единого народнохозяйственного комплекса, а в 90-е годы - прямое измерение межрайонных различий, то на современном этапе речь должна идти, прежде всего, об обосновании новой роли региональной политики как инструмента перехода к устойчивому развитию.
Практической реализацией устойчивого развития регионов является
* политика обустройства территории и строительства инфраструктуры. Сейчас
эта концепция рассматривается чаще всего через призму экологии. Однако необходимо отметить тесную связь экологических проблем с реализацией экономических механизмов природопользования. Таким образом, речь должна идти, прежде всего, о перестройке экономических отношений — переходе от экономики использования ресурсов к экономике их системного воспроизводства. Естественной ареной такого воспроизводства служит территория. Поэтому в эколого-экономической системе устойчивого развития роль ведущего звена должна перейти от производственных ячеек - предприятий - к территориальным - регионам и городам как к специализированным воспроизводственным системам.
4
Признание регионов субъектами устойчивого развития означает, что основным содержанием региональной экологической политики должна стать территориальная организация воспроизводства ресурсов. В сфере эколого-экономических обоснований это предполагает модернизацию системы регионального планирования и программирования.
Конструктивным компонентом новой региональной экологической политики становится механизм ее реализации. В современных условиях достаточно эффективными являются концепции, прогнозы, проекты и программы регионального развития.
К настоящему времени накоплен значительный опыт разработки региональных и муниципальных программ, который требует своего обобщения. Особое внимание при этом необходимо уделять обоснованию критериев выбора приоритетных региональных экологических проблем и обоснования программных мероприятий, для успешного решения программными методами наиболее важных проблем устойчивого развития регионов.
Объектом исследования является Пермская область, крупный про-мышленно развитый регион со сложной экологической ситуацией.
Предметом исследования определены основные механизмы управления охраной окружающей среды и природопользованием на региональном уровне.
Целью диссертационного исследования является территориальный анализ и диагностика экологической ситуации на территории Уральского Прикамья и обоснование совершенствования региональной экологической политики. Данная цель определила постановку и последовательное решение следующих задач:
1. Анализ и оценка правовой и методологической базы разработки и реализации региональной экологической политики на территории Российской Федерации.
5
2. Оценка состояния окружающей среды и определение основных экологических проблем Пермской области как основного краеобразующего субъекта Российской Федерации.
3. Анализ и оценка эффективности реализуемой экологической политики Пермской области.
5. Разработка алгоритма выбора приоритетов и методики оценки эффективности при формировании экологических программ.
6. Разработка методических рекомендаций совершенствования механизма формирования и реализации региональных экологических программ как основного механизма реализации положений Концепции экологической политики.
Теоретической и методической основой исследований послужили законы и нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и Пермской области, труды многих отечественных и зарубежных ученых в области экономики природопользования и охраны окружающей среды, связанные с разработкой и реализацией региональной экологической политики.
В исследования регионального управления значительный вклад внесли и приумножили его ученые экономгеографы Е.Г. Анимица, П.Я. Бакланов, В.К. Бугаев, Ю.Н. Гладкий, А.Г. Гранберг, В.П. Мосунов, Б.С. Хорев, А.И. Чистобаев, М.Д. Шарыгин, Я.Я. Яндыганов, A.M. Котельников, А.К. Осипов и др. Теоретические вопросы в исследовании экологических проблем получили развитие в трудах ведущих российских и зарубежных экологов-экономистов В.И. Вернадского, В.И. Данилова - Данильяна, А.А. Голуба, К.Г. Гофмана, В.А. Коптюга, Б.И. Кочурова, Д.Х. Медоуза, Н.Н. Моисеева, П.Г. Олдака, Ю. Одума, Б.В. Пояркова, Н.Ф. Реймерса, В.Л. Тихомирова, А.Д. Урсула, Т.С. Хачатурова и других. Вместе с тем, вопрос эффективного решения региональных экологических проблем до сих пор остается актуальным.
6
Цели и задачи работы предопределили междисциплинарный характер исследований, потребовавший обращения к широким научным обобщениям и системному анализу, применению методов математической статистики, аналогий и экспертных оценок.
Выполненная работа базируется на проведенных автором в 1997 — 2003 гг. исследованиях по анализу эффективности механизмов государственного управления в области охраны окружающей среды в субъектах Российской Федерации на примере Уральского региона, разработке приоритетов при формировании экологических программ, механизмов их реализации, оценке эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации федеральных целевых программ экономического и социального развития в Курганской, Тюменской, Оренбургской областях и других субъектах РФ, подготовке, согласованию и сопровождению экспертизы проекта федеральной целевой программы «Экологическая безопасность Урала» и других работах, в которых автор принимал непосредственное участие. Работы посвящены анализу экрлогических проблем и путей их решения на различных уровнях территориальной значимости (от локального до общегосударственного) на примере Уральского экономического региона, одного из ведущих в России по количеству накопленных отходов, по уровням загрязнения воздушного и водного бассейнов.
Информационной базой для работы послужили материалы отдела разработки и реализации экологических программ ФГУ УралНИИ «Экология», статистические материалы Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России по Пермской области, Управления по охране окружающей среды администрации Пермской области, Муниципального управления по экологии и природопользованию г. Перми: фондовые материалы Российской Государственной библиотеки, Пермской областной библиотеки им. М.Горького, библиотеки Пермского государственного университета, фондовые материалы кафедр социально-экономической географии и
7
физической географии и ландшафтной экологии Пермского государственного университета.
Научная новизна работы определяется тем, что в ней:
- выявлены факторы и условия пространственного развития негативных экологических явлений и сформирован проект Концепции региональной экологической политики;
- определена типология административных образований Пермской области в соответствии с уровнем антропогенного воздействия на компоненты окружающей среды (выбросы в атмосферный воздух, сбросы в водные объекты и накопление отходов);
- разработан алгоритм выбора приоритетов при формировании экологических программ;
- создана методика оценки эффективности реализации региональной экологической политики.
- разработаны методические рекомендации формирования программ экологической направленности, на основе которых сформирован проект программы «Обеспечение населения Пермской области чистой питьевой водой».
Практическая значимость. Реальность разработанных рекомендаций подтверждается их практическим использованием при подготовке и реализации федеральной целевой программы «Экологическая безопасность Урала» (положительное заключение Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации от 23.12.99 г. №54; интегрирована разделом в федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России»), областной программы «Охрана окружающей среды Пермской области на 2001 - 2005 годы» (Утвержденна решением Законодательного собрания Пермской области №915 от 20.04.2000г.), «Комплексной экологической программы г. Перми на 2001 - 2005 годы» (Утверждена решением Пермской Городской Думы № 77 от 22.05.2001 г.), а также при разработке областных программ и планов социально-экономического развития других субъектов Российской Федерации: Курганской, Тюменской, Оренбургской областей.
8
Установленные основные положения совершенствования механизма экологического планирования для Пермской области могут быть использованы в регионах со схожими природными и экономическими условиями для разработки региональных концепций, планов, программ и нормативно-методических материалов по рациональному природопользованию и охране окружающей среды в территориальных органах Министерства природных ресурсов Российской Федерации, в других федеральных министерствах и ведомствах, органах представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Апробация работ. Основные положения диссертационной работы докладывались на международной научно - технической конференции «Экологические проблемы промышленных регионов» (г. Екатеринбург, 1999); международной научно - технической конференции «Экологические проблемы промышленных регионов» (г. Екатеринбург, 2000); 2-й Школе — семинаре молодых ученых России «Проблемы устойчивого развития региона» (Улан-Удэ, 2001); международной научно - технической конференции «География и регионы» (г. Пермь, 2002); 5-й международной научно-практической конференции «Экономика, экология и общество России в 21-м столетии» (Санкт-Петербург, 2003); 7-м международном симпозиуме «Чистая вода-2003» (Екатеринбург, 2003).
Публикации. Результаты проведенного исследования отражены в 14 печатных трудах общим объемом 50 печатных листов.
§
1. Теоретико-методические подходы к формированию и реализации региональной экологической политики.
1.1. Подходы и методы решения экологических проблем 6
В последние годы ухудшение состояния окружающей природной среды ограничивает возможности экономического и социального развития крупных промышленных регионов, сказываясь на снижении жизненного уровня населения.
Обострение экологической обстановки - это результат накопленных за ** многие десятилетия структурных деформаций народного хозяйства, привед-
ших к доминированию природоемких отраслей промышленности, ресурсоемких и энергоемких устаревших технологий, к сырьевой ориентации экспорта [Национальный план действий по охране окружающей среды РФ, 1998]. .
Начало радикальной экономической реформы обострило вопрос о роли экологического фактора в развитии общества. Близость связи экономики и # экологии видна уже в названиях этих областей знания. Экономика (от грече-
ского oikonomike, буквально - искусство ведения домашнего хозяйства) — совокупность производственных отношений определенного общества, его экономический базис; народное хозяйство данной страны или его часть, включающая определенные отрасли и виды производства. Экология (от греческого oikos - дом, жилище, местопребывание и ... логия) — наука об отношениях растительных и животных организмов и образуемых ими сообществ между 'Я собой и окружающей средой [Большой энциклопедический словарь, 1991;
Ожегов СИ., 1991].
Автор термина «экология» немецкий биолог Эрнст Геккель еще в 1869г. определил его, как «область знаний, изучающую экономику природы, - исследование общих взаимоотношений животных как с живой, так и с неживой природой, включающей все как дружественные, так и недружествен-
10
ные отношения, с которыми животные и растения прямо или косвенно входят в контакт, - одним словом, экология - изучение сложных взаимоотношений, составляющих по Дарвину борьбу за существование» [Щипанов Н.А., 1993].
В XX в, в связи с усилившимся воздействием человека на природу, экология приобрела особое значение как научная основа рационального природопользования и охраны живых организмов. С 70-х гг. ушедшего века она получает широкое развитие, распадаясь на ряд научных отраслей и дисциплин, подчас далеких от первоначального понимания экологии как биологической науки: медицинская, промышленная или инженерная, социальная экология и др. [Васильенко В.А., 1995]
Терминология в, данной области знания не устоялась и существует много проблем в разработке понятийного аппарата. Несмотря на протесты специалистов - экологов против вольного употребления терминов [Щипанов Н.А., 1993], «экология» сегодня отождествляется, в основном, с «охраной окружающей среды».
С течением времени не только уточняется и расширяется понятийный аппарат, но и меняются приоритеты в применении терминов. Так, раньше пользовались только понятием «охрана природы», определяя его как комплексную межотраслевую дисциплину, разрабатывающую общие принципы и методы сохранения »и восстановления природных ресурсов (земель, вод, атмосферы, растительного и животного мира и природных комплексов). Теперь все чаще употребляется термин - «охрана окружающей среды». Этот термин более точен, так как включает социальные аспекты, сопровождающие проблему. Под охраной окружающей среды понимается совокупность охраны социально-экономической и природной сред, окружающих человека; комплекс международных, государственных, региональных и локальных (местных) административно-хозяйственных, технологических, политических и общественных мероприятий, направленных на обеспечение социально-экономического, культурно-исторического, химического и биологического
: 11
комфорта, необходимого для сохранения здоровья человека. В зарубежной научной литературе, говоря об охране окружающей среды, часто используется термин «инвайронментология». Охрану окружающей среды следует относить не к собственно экологии, а к междисциплинарной области научного знания, базирующейся на системе законов, правил и принципов экологии [Будыко М.И., 1977; Быков Б.А. 1989; Вернадский В.И., 1990; Вернадский В.И. 1990; Дедю И.И., 1989; Дре Ф., 1976; Ляликов Д. 1994; ВИНИТИ№ 3., 1992; Одум Ю.,1975; Одум Ю., 1986; Реймерс Н.Ф. 1990; Розанов Б.Г., 1984]. За время существования человеческого общества на земле создалась взаимоувязанная эколого-экономическая система: население- хозяйство — природа. В этой системе имеют место три вида связей (отношений):
- экономические, возникающие между людьми в процессе производства;
- технологические между человеком, средствами производства и природной средой;
- экологические между отдельными элементами природы, посредством которых последние взаимодействуют друг с другом уже без участия человека, хотя порой и при его косвенном содействии [Айзин СМ. 1991; Веснин В.Р., 1991; Лемешев М.Я. 1993].
Необходимо отметить, что эколого-экономическая система не может охватить всех взаимосвязей человека и природы. Таким образом, она представляет собой лишь часть более богатой и многообразной социально-экологической системы.
Долгое время человек чувствовал себя покорителем природы. Со времен развертывания промышленной революции сформировалась модель экстенсивного наращивания масштабов вовлечения природных ресурсов первоначально в расширении промышленной деятельности, затем транспортных коммуникаций и жилищно-бытовой сферы. В последние 25-30 лет резко возросла хозяйственная нагрузка на природные комплексы и со всей остротой
12
встал вопрос охраны окружающей среды от чрезмерного антропогенного воздействия.
Суть охраны окружающей среды состоит в поиске подходов рационального соотношения экологических интересов общества в чистой, здоровой и высокопродуктивной природной среде с его экономическими интересами, связанными с удовлетворением материальных потребностей людей. Эти интересы едины, так как в центре их стоит человек, обеспечение качества его жизни. Вместе с тем они противоречивы в своей основе. Человек не только объект воздействия окружающей среды, он одновременно является субъектом такого воздействия, отрицательно влияющего на его здоровье, благополучие, на состояние природной среды. Из создавшегося противоречия есть три основных выхода [Васильенко В.А., 1995]:
1. Ограничение или прекращение антропогенного воздействия на природу - экологический утопизм.
2. Развитие экономики без учета экологических ограничений - экономический экстремизм.
3. Сочетание экологических и экономических потребностей - развитие общества.
По мнению автора, в настоящее время перспективным является третье направление развития общества. Однако необходимо отметить, что сочетание эколого-экономических приоритетов бывает разное. Практика показывает, что предшествующее развитие общества шло под приоритетом экономики и привело к экологическому кризису. Следовательно, необходимо менять сложившееся соотношение в приоритетах, найти оптимальное сочетание экономических и экологических интересов.
Б. Коммонер сформулировал следующие законы взаимодействия человека с природой: все связано со всем; все должно куда - то деваться; природа знает лучше; ничего не дается даром. Он выделил пять видов человеческого вмешательства в экологические процессы:
- упрощение экосистемы и разрыв биологических циклов;
13
- концентрация рассеянной энергии в виде теплового загрязнения и рост отходов человеческой деятельности;
- рост ядовитых отходов от химических производств;
- введение в экосистему новых видов;
- появление генетических изменений в растениях и животных организмах.
В начале XX века В.И. Вернадский сформулировал основы учения о биосфере - единстве всех эволюционных процессов, протекающих на Земле, развития живого вещества и человеческого общества. Согласно этому учению на определенной ступени развития человечество должно будет принять на себя ответственность за дальнейшую эволюцию планеты [Вернадский В.И.1967, Вернадский В.И., 1990; Вернадский В.И., 1991; Тонких A.M., 1990]. «Человек впервые реально понял, что он - житель планеты и что он может и должен мыслить и действовать не только в аспекте отдельной личности, семьи или рода, государства или их союза, но и в планетарном аспекте» [Ишмуратов Б.М.,1994]. К настоящему времени сложилась достаточно целостная система законов, принципов и правил функционирования биосферы.
В последние десятилетия произошел резкий рост экономической взаимозависимости стран мира. В настоящее время наблюдается ускоренное развитие экологической взаимозависимости. Человечество живет в едином экологическом пространстве. Экология и экономика все больше переплетаются между собой на местном, национальном, и глобальном уровнях, формируя сложный комплекс причин и следствий. Если в прошлом тревогу вызывали последствия экономического, роста для окружающей среды, то теперь - последствия экологического стресса (ухудшение состояния атмосферы, лесов, качества почв, нарушение водного режима и др.) для экономического развития в будущем [Доклад международной комиссии по окружающей среде и развитию, 1989].
14
Одним из первых, кто подверг критике существующую модель экономического развития, построенную по принципу открытой системы с потребительским образом жизни, был американский экономист К. Боулдинг, который в статье «Экономика будущего космического корабля Земля» (1972) обосновал необходимость перехода от «ковбойской экономики» к «экономике космонавтов», работающей в режиме замкнутой системы [Солобоев И.С., 2000].
В 70-80-х гг. по инициативе Римского клуба был выполнен большой цикл работ по математическому моделированию мировой системы, анализу и прогнозу социальных, экономических и экологических процессов.
Глобальные модели стали рабочим методом комплексного прогнозирования глобальных проблем. С их помощью была выявлена острота демографической напряженности в мире, угрожающая стабильности биосферы, подчеркнута необходимость пересмотра системы ценностей, которой руководствуется человечество, отдельные страны и регионы. Методической основой глобального моделирования стал весь спектр современных направлений в математике и вычислительной технике — систем: динамика Дж. Форрестера, теория многоуровневых иерархических систем М. Месаровича, межрайонный межотраслевой подход затраты - пуск В. Леонтьева, математическое программирование Л. Канторовича [Ведрих Молдан, 1994].
Экологизация экономико-математических моделей внесла существенные изменения в результаты прогноза, превратив ранее существовавший оптимистический вариант развития в пессимистический, что подтвердили последующие работы Д. Медоуз («Пределы роста», 1972), а также М. Месаровича и Э. Пестеля («Человечество у поворотного пункта», 1974 г.). Таким образом, впервые была высвечена проблема возможности мировой катастрофы и обозначена важность природоохранной деятельности [Пегова С.А., 2000].
Точкой отсчета бурного развития процесса изучения окружающей среды, наблюдений за отдельными элементами биосферы, законодательного творчества в области охраны окружающей среды, разработки ресурсосбере-
15
гающих технологий послужила Стокгольмская конференция (1972 г.), посвященная проблемам окружающей среды.
Конференция приняла Стокгольмскую декларацию по окружающей среде и план действий, который явился основной программой международного сотрудничества и ориентиром для разработки национальной стратегии по вопросам окружающей среды. План действий содержал 109 рекомендаций, функционально разделенных на 3 части: оценка состояния окружающей среды, управление окружающей средой и поддерживающие мероприятия.
Оценка состояния окружающей среды является основой для управления экологической ситуацией. Вопросы управления качеством окружающей среды включают в себя разработку стратегии управления природными ресурсами и состоянием окружающей среды, соответствующие законы и подзаконные акты. Поддерживающие мероприятия обеспечивают усиление человеческих ресурсов в этой области через образование, подготовку кадров, расширение взаимосвязей экономики [Голубев Г.Н. 1990; Перелет Р.А., 2002; Рюмина Е.В., 2000].
За Стокгольмской конференцией последовала серия ей подобных, способствующих более тесному международному сотрудничеству в сфере охраны окружающей среды.
В 1978 г. на XIV Генеральной ассамблее Международного союза охраны окружающей среды (МСОП) была принята Всемирная стратегия охраны природы. Основная идея стратегии заключается в том, что в современных условиях глобальное воздействие на биосферу неизбежно и реальная охрана природы возможна лишь при рациональном использовании природных ресурсов и международном сотрудничестве. Цель Всемирной стратегии - способствовать достижению стабильного экономического развития путем сохранения природных ресурсов [Всемирная стратегия охраны природы, 1980; Чистякова Е.К., 2002; Бюллетень Центра экологической политики России, 2002].
16
В данном документе отмечается, что интеграция экономических и экологических интересов может быть достигнута за счет повышения эффективности извлечения благ при постоянных ресурсах [Программа ООН по окруж. среде (ЮНЕП),1979]. Стратегия придает большое значение развитию и эф-'& фективному применению правовых и административных рычагов в целях ох-
раны живой природы, в интересах всего человечества, совершенствованию государственного управления, законодательства и контроля в этой области. Она не только обозначает главные трудности в деле охраны природы, но и предлагает некоторые пути к их преодолению [Аллен Р., 1983].
В 1983 г. Международной комиссией по окружающей среде и развитию щ (во главе с Г.-Х. Брундтланд) было введено понятие «устойчивое развитие».
В заключительном документе «Наше общее будущее» (1987 г.) комиссия сформулировала его как «длительное непрерывное развитие, обеспечивающее потребности ныне живущих людей без ущерба удовлетворению потребностей будущих поколений» [Лотош В.Е., 2001].
В настоящее время в литературе имеется более 60 других определений устойчивого развития, отражающих его отдельные важные социально-эколого-экономические аспекты [Рюмина Е.В., 2000; Environmental market may hit $ ltrillion by 2000, 1997]
Выводы комиссии Г.Х. Брундтланд были положены в основу работы Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), в которой участвовали главы государств и правительств 171 страны мира [Голубев В., 1993, Доклад об итогах работы Конференции ООН по окружающей среде и развитию, 1994; Колбасов О.С., 1992; Колбасов О.С. 1993; Коптюг В.А., 1995; Хроника ООН, 1992; Данилов - Данильян В.И., 2000].
Повестка дня конференции в Рио содержала более десятка вопросов, но внимание участников сосредоточилось на принятии трех важнейших решений: Декларации окружающей среды и развитию («Декларация Рио»), долгосрочной программы дальнейших действий в глобальном масштабе («Повестка дня на XXI век») и Заявление с изложением принципов глобального кон-
17
сенсуса в отношении рачительного использования, сохранения и освоения видов лесов. Были подписаны также две конвенции: «О биологическом разнообразии» и Рамочная конвенция ООН об изменении климата.
Конференция в Рио-де-Жанейро сформулировала новые принципы экологической политики, главные из которых:
- переход от конфронтации экономического развития и охраны природы к совместимости целей;
- приоритет профилактических мер по охране окружающей среды от негативного воздействия (не исправлять, а предупреждать экологические ошибки);
- проведение мер по экономии ресурсов (сырья, топлива, энергии и т.д.);
- применение новой и экологически безопасной техники и технологии; и др. [Хинтерэггёр Г., 1993].
Одним из направлений реализации концепции экологически устойчивого развития является постепенное внедрение в жизнь экологически идеальной промышленной структуры производства, базирующейся на многоразовом потреблении, когда продукция в преобразованном виде может много-кратно использоваться. При этом должно быть создано такое производство, которое бы изначально предотвращало процесс загрязнения. Пока решение этой проблемы находится далеко от идеала. Исследование эффективности использования ресурсосберегающих технологий в нашей стране показало значительный разрыв по степени влияния на состояние окружающей среды существующих технологий от идеальных утилизационных процессов. Пока по всему миру преобладает эколого-технологический принцип «конца трубы», когда инвестиции направляются на обезвреживание отходов, а не на предупреждение их образования [Осипов Ю.Б., 1996].
Для достижения паритета экономических и экологических ценностей приведенное выше направление структурной перестройки производства может служить только фундаментом реализации концепции экологически ус-

Получить работу