3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Необходимость рассмотрения в отдельном цивилистическом исследовании правового регулирования кооперации в сфере жилищных отношений назрела уже давно. Последние труды на подобную тему были написаны еще в советское время. В них, как правило, рассматривался единственный вид кооператива - жилищно -строительный кооператив как вид государственных предприятий. Однако в настоящее время существует четыре вида кооперативов в сфере жилищных отношений, два из которых - жилищный накопительный кооператив и потребительский ипотечный кооператив являются новыми конструкциями для российского права. Причем последний упомянутый вид кооператива до настоящего момента не урегулирован нормами законодательства.
Несмотря на то, что первые зачатки кооперации появились еще в Древнем мире, многие исследователи ошибочно связывают появление кооператива в сфере жилищных отношений с реформами советских времен. В связи с данной проблемой в работе была прослежена история развития кооперации в сфере жилищных отношений как в России, так и за рубежом, построена периодизация развития кооперации.
Становление в России рыночной экономики породило множество новых хозяйственных явлений, а также изменило старые явления. Переход от административно - плановой к рыночной системе хозяйствования был для кооперативного движения непростым и противоречивым явлением. На первом этапе экономических реформ в России кооперация в целом и, в частности, кооперация в сфере жилищных отношений, оказались на грани исчезновения. Однако в последующем роль кооперации оказалось трудно переоценить.
В России за годы реформ объем жилищного строительства резко сократился. Забыв об опыте зарубежных стран, была предпринята попытка
4
привить в России американский рынок закладных. Но банки столкнулись со многими трудностями, которые вкупе с последствиями кризиса 1998 года вынудили региональные власти искать выход из создавшегося положения. Этим единственным выходом явилась организация кооперации в сфере жилищных отношений. В настоящее время происходит постепенное понимание роли кооперации в стране. На пути воплощения в жизнь данной идеи были приняты нормативно - правовые акты в этой области. С 1 марта 2005 года вступил в законную силу новый Жилищный кодекс Российской Федерации, регулирующий деятельность жилищно - строительных и жилищных кооперативов, с 1 апреля 2005 года - Федеральный закон «О жилищных накопительных кооперативах». Диссертант полагает, что такая позитивная тенденция понимания роли и места кооперативов в жизни страны является положительной. Однако в ходе проведенного исследования диссертантом сделан вывод о том, что принятые нормативно - правовые акты не только не соответствуют принятому международным кооперативным сообществом понятию кооперативной идентичности, не соответствуют международным кооперативным принципам, но и содержат в себе ошибочные положения как правового, так и экономического характера, что служит тормозом позитивных процессов в данной области.
Регулирование кооперативов в сфере жилищных отношений осуществляется посредством принятия разрозненных нормативно - правовых актов, подчас не соответствующих друг другу. В связи с данными фактами существуют объективные предпосылки для изменения действующего законодательства, а также систематизации действующего законодательства и унификации правового режима всех кооперативов.
Современная концепция российского законодательства относительно кооперации направлена на расширение возможности участия в кооперативах юридических лиц, в том числе и коммерческих. Исходя из практики, в настоящее время кооперативы в сфере жилищных отношений создаются не только в качестве организаций, осуществляющих свою деятельность с целью
5
удовлетворения потребности граждан в жилье, но и в иных (коммерческих) целях. Создавая кооператив, коммерческие организации изначально преследуют коммерческие цели. Данная схема не противоречит действующему законодательству, однако противоречит природе кооперативов. Многие кооперативы в сфере жилищных отношений фактически являются предпринимательскими организациями. Их учредители заботятся не о решении жилищных проблем своих членов, а об извлечении прибыли из деятельности таких кооперативов. Законодатели многих стран идут по пути принятия данной практики. В результате основной целью кооператива становится извлечение прибыли, которая легализуется законодательством, что противоречит природе кооператива в сфере жилищных отношений, его специальной правоспособности и цели деятельности, заключающейся в удовлетворении потребностей членов кооператива в жилье.
Как было указано выше, деятельность потребительского ипотечного кооператива в настоящее время не урегулирована законодательством, в связи с чем возникают проблемы в правоприменении. Отметим, что до вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации такого вида кооперативов, как потребительские ипотечные кооперативы, не существовало. Данные кооперативы осуществляли свою деятельность преимущественно в форме жилищных и жилищно - строительных кооперативов. Однако в связи с принятием Жилищного кодекса Российской Федерации, определившего правовое положение жилищных и жилищно - строительных кооперативов, деятельность кооперативов накопительного типа значительно сужается. Кодекс указывает на необходимость ограничения деятельности таких кооперативов строительством или покупкой одного многоквартирного жилого дома.
С 1 апреля 2005 года вступил в силу Федеральный Закон «О жилищных накопительных кооперативах», который определил правовое положение нового вида кооперации, жилищного накопительного кооператива. В данном законе содержалось указание на необходимость преобразования существующих кооперативов (кроме жилищных и жилищно - строительных) в жилищные
6
накопительные кооперативы. Также в законе содержалось множество ограничений, при соблюдении которых осуществление деятельности указанного вида кооперативов было невозможным. Исходя из вышеуказанных ограничений, не дожидаясь вступления в силу указанного закона, многие кооперативы сменили свой правовой статус на потребительский ипотечный кооператив.
Несмотря на то, что практика зарубежных стран показывает, что долгое существование различных видов кооперативов возможно и без регулирования их деятельности соответствующими нормативно - правовыми актами, в работе представлен вывод о необходимости принятия норм специального законодательства, направленных на регулирование всех видов кооперативов в сфере жилищных отношений.
Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что в настоящее время мировое сообщество призвано расширить количество кооперативов в мире, а также внедрить в общество понятие той значимости, которой они обладают. Исполнительная и законодательная ветви власти Российской Федерации поняли такую значимость и стремятся приблизиться к мировым стандартам, в связи с чем актуальность правовых исследований в этой области вообще, и диссертационного исследования, в частности, представляется достаточно высокой.
В настоящее время необходимо стремиться к поддержанию сложившейся тенденции, направленной на организацию кооперации в сфере жилищных отношений в России, а также стремиться к урегулированию существующих видов кооперации в сфере жилищных отношений посредством принятия новых и изменения действующих правовых норм. Использование и развитие апробированного в экономике промышленно развитых стран такого способа, как привлечение средств населения в жилищное строительство на базе программ, действующих в организационно - правовой форме кооператива, а именно в таком ее виде, как кооператив в сфере жилищных отношений, должны привести к обеспечению народа России жильем, удвоению валового
7
внутреннего продукта в стране в ближайшее время, а также к построению правового государства.
Теоретическая разработанность темы. Необходимость рассмотрения правового регулирования кооперации в сфере жилищных отношений появилась давно и была вызвана следующими причинами. Кооперативы в сфере жилищных отношений исследовались в основном в советское время, в период административно - плановой системы хозяйствования. Такие исследования были посвящены единственному существующему в то время виду кооператива в сфере жилищных отношений - жилищно - строительному кооперативу, В связи с переходом России к рыночной экономике были изменены правовая природа, принципы всей кооперации. Появились новые виды кооперативов в сфере жилищных отношений. В настоящее время существует четыре вида таких кооперативов, правовая природа которых мало изучена.
Кооперативы в сфере жилищных отношений, как правило, исследуются в комментариях к федеральному закону «О жилищных накопительных кооперативах», в комментариях к Жилищному кодексу Российской Федерации, то есть локально. Также указанная тема затронута в монографических работах, посвященных или кооперации в общем, или потребительской кооперации, куда относят и кооперацию в сфере жилищных отношений, Монографические работы, направленные на рассмотрения всего комплекса кооперативов в сфере жилищных отношений, диссертанту не известны. В связи с этим при подготовке работы использовались научные статьи и монографии по общим вопросам кооперации, которые тем или иным образом затрагивают вопросы по исследуемой в настоящей работе теме.
Принимая во внимание, что общие вопросы института кооперации в сфере жилищных отношений регулируются гражданским правом, при подготовке работы изучены нормативные акты и публикации, относящиеся к области регулирования гражданского права. Однако в работе использованы нормативные акты и работы в области конституционного, административного, гражданского, трудового законодательства и законодательства других отраслей
8
права. Значительное место в нормативно - организационном анализе занимают корпоративные нормы, содержащиеся в уставах, положениях и решениях кооперативов в сфере жилищных отношений.
Теоретическую основу исследования образуют научные труды авторов, работы которых посвящены кооперации, например, таких, как Абова Т.Е., Алиев Т.Т., Боровиков Н.А., Вишневская Н., Гринченко Н.Я., Гендзехадзе Е.Н., Калинина Л.А., Темирбулатов А.О., Тычинин СВ., Чаянов А.В., Чиквашвили Ш.Д., Швалев А.В.
Использованы научные работы дореволюционного времени, в частности таких авторов, как Вормс А., Кекуатов К.В., Меркулов А., Пажитнов К., Туган -Барановский М.И. Был использован опыт, отразившийся в работах авторов послереволюционного времени, например, таких как Бердичевский Н., Малицкий Н.П., Мюллер Г. Озерецковский Н., Пекарский В., Поволоцкий Л.И.
В исследовании также учитывался накопленный доперестроечный опыт, который отражен в работах таких авторов, как, например, Алойц А.С., Горнштейн Я.И., Прокопченко И.П., Райхер В.К., Штандель Е.Н.
Непосредственную научную базу составили труды таких ученых, как Алексеев С.С., Брагинский М.И., Витрянский В.В., Братусь С.Н., Суханов Е.А., Яковлев В.Ф.
К сожалению, в настоящее время не существует общего исследования правового регулирования кооперации в сфере жилищных отношений, которое объединяло бы в себе анализ исторических корней этого института, рассмотрение всех видов кооперативов в сфере жилищных отношений, а также современных подходов к ее регулированию в нашей стране и за рубежом.
С учетом международной тенденции к унификации всех видов кооперативов, в настоящей работе была предпринята попытка рассмотрения всех видов кооперативов в сфере жилищных отношений, были рассмотрены их общие черты и отличия. Наряду с традиционным для юридической науки анализом правовых документов, норм и правоотношений, при разработке конструкции кооперации и кооператива в сфере жилищных отношений самое
9
пристальное внимание было уделено общесоциальным, социально -экономическим аспектам осуществления деятельности кооперативов в сфере жилищных отношений, а также поиску возможности соответствия таких кооперативов международным принципам и стандартам.
Методологической основой работы послужили принципы диалектической логики, предполагающей изучение явлений в их развитии и взаимосвязи, общенаучные методы комплексного системного подхода и методы правовой науки - сравнительный, метод исторического исследования, структурно - системный и другие, широко применяемые в гуманитарных науках. Были также применены принципы единства логического и исторического подходов к анализу социально - экономических процессов, методы формальной логики (индукции, дедукции, анализа и синтеза), научной абстракции.
Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с кооперацией в сфере жилищных отношений.
Предметом исследования является законодательство, регулирующее правовые отношения, связанные с кооперацией в сфере жилищных отношений в условиях проведения реформ, направленных на расширение роли кооперации.
Целью исследования является теоретическое осмысление правовой природы кооперации и кооператива в сфере жилищных отношений и на этой основе выработка их конструкции, адекватной требованиям мирового сообщества, а также выработка предложений для усовершенствования существующего правового регулирования института кооперации в сфере жилищных отношений.
Задачи исследования: • анализ исторических предпосылок, становления, сущности и развития
института кооперации в сфере жилищных отношений.
10
• определение и анализ тенденций, существующих в настоящее время в области развития и совершенствования института кооперации в сфере жилищных отношений.
• выявление правовой природы кооператива в сфере жилищных отношений.
• исследование видов кооперативов в сфере жилищных отношений.
• поиск путей создания высокоэффективного законодательства в области кооперации в сфере жилищных отношений, а также осуществления адекватной правоприменительной практики,
• рассмотрение отношений собственности в кооперативах в сфере жилищных отношений.
• изучение членских отношений в кооперативах в сфере жилищных отношений, разработка модели таких отношений, в том числе исследование соотношения гражданско - правовых и административно -правовых методов в регулировании института членских правоотношений. Научная новизна исследования. Данная диссертация - первое
комплексное научное исследование правового регулирования института кооперации в сфере жилищных отношений. В работе проведено углубленное исследование истории развития кооперации в сфере жилищных отношений как в России, так и за рубежом, сформулированы определения кооперации, кооператива в сфере жилищных отношений, рассмотрены действующие основы российской кооперации в сфере жилищных отношений через призму международных кооперативных принципов, а также виды таких кооперативов, проблемы и задачи законодательства о кооперативах, отношения собственности и членские правоотношения в них. Результаты исследования позволили автору внести ряд предложений по совершенствованию конструкций кооперации и кооператива в сфере жилищных отношений, а также по совершенствованию законодательства в этой области.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы диссертационного исследования:
11
1. Опираясь на теоретическую концепцию о необходимости объединения производственных и потребительских кооперативов в единую организационно-правовую форму - кооператив, диссертант сделал вывод о месте кооперативов в сфере жилищных отношений. Кооперативы в сфере жилищных отношений являются самостоятельной разновидностью кооператива и не могут быть отнесены к числу потребительских кооперативов. Критерием для выделения указанной разновидности является особая социальная значимость. Предметом и целью деятельности рассматриваемых кооперативов является удовлетворение потребностей членов кооператива в жилье. Особенностью данных кооперативов является способ достижения ими цели своей деятельности. Они участвуют как в процессе производства жилья, так и в сфере его распределения, то есть могут быть отнесены как к потребительским, так и к производным кооперативам. На основании сделанного вывода предложено принятие единого специального закона о кооперации в сфере жилищных отношений. ;
2, Правовая особенность кооперативов в сфере жилищных отношений определяется в том числе предметом правоотношений, возникающих с их участием. Им является жилое помещение - недвижимость - с особым правовым режимом. Опираясь на указанную особенность кооперативов в сфере жилищных отношений, диссертант сделал вывод о необходимости повышенной защиты прав членов таких кооперативов. В частности, диссертантом, во -первых, обосновано предложение о дополнении действующего законодательства нормой, содержащей запрет на осуществление предпринимательской деятельности в кооперативе в сфере жилищных отношений. Во - вторых, диссертант предлагает исключить норму о праве члена кооператива получать при выходе из кооператива действительную стоимость пая. В - третьих, полагает необходимым предусмотреть в законодательстве норму о невозможности получения членом кооператива пая с учетом индексации.
12
3. Изучив правовое положение кооперативов в сфере жилищных отношений и практику применения законодательства об их деятельности, диссертант пришел к выводу, что членами рассматриваемых кооперативов не могут быть другие юридические лица. Членство юридических лиц в кооперативах в сфере жилищных отношений противоречит их специальной правоспособности и цели деятельности - удовлетворение потребностей членов кооператива в жилье. Членами кооперативов в сфере жилищных отношений могут быть только граждане и кооперативы в сфере жилищных отношений.
4. В российской правовой науке отсутствует разработанное понятие кооператива в сфере жилищных отношений. Предлагается следующее определение: кооператив в сфере жилищных отношений - это добровольное открытое объединение граждан и (или) кооперативов в сфере жилищных отношений, созданное на основе членства и солидарной ответственности, действующее на демократических началах с целью удовлетворения потребностей граждан в жилых помещениях, осуществляемое путем аккумуляции его членами имущественных паевых взносов.
5. Анализируя существующие в науке гражданского права точки зрения о правовой природе членства, диссертант пришел к выводу, что членство - это сложное правовое понятие. Членское отношение состоит из следующих элементов: членско - организационное, членско - финансовое, членско -жилищное, а также членско - ипотечное правоотношения. Делается вывод о наличии в членских правоотношениях вещных и обязательственных элементов.
6. Приобретение кооперативами в сфере жилищных отношений жилых помещений в домах - новостройках имеет особенности, которые нуждаются в адекватном правовом регулировании. Для защиты интересов членов таких кооперативов диссертант предлагает дополнить действующее законодательство нормой о переходе в силу закона к члену кооператива обязательственного права (требования) кооператива к третьему лицу о передаче жилого помещения в собственность с момента полной выплаты пая членом кооператива.
13
7. Сделан вывод о правовой природе членского договора и сформулировано его определение. Членским договором называется договор, направленный на возникновение и регулирование правоотношений между юридическим лицом -корпорацией и его членом. Этот договор является разновидностью корпоративного договора и отличается смешанным характером, так как объединяет в себе организационные элементы и элементы договоров о передаче имущества, о выполнении работ и оказании услуг.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней анализ, выводы и предложения могут быть использованы для решения проблем, связанных с регулированием кооперации в сфере жилищных отношений; совершенствования законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе в рамках соответствующего спецкурса по гражданскому праву, в практической работе кооперативов, а также для проведения дальнейших научных исследований в этой области.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре Гражданского и семейного права Московской государственной юридической Академии. При написании использовался практический опыт работы автора в потребительском ипотечном кооперативе «Строим Вместе». Основные выводы исследования составили основу научно - практических докладов автора на конференциях по проблемам кооперации, были использованы в выступлениях на семинарах по повышению квалификации руководящих сотрудников различных кооперативов в сфере жилищных отношений, а также отражены в опубликованных статьях в научных и специализированных изданиях.
Структура работы. Диссертация состоит из трех глав, включающих восемь параграфов, введения, заключения и библиографического списка.
14 Глава 1 Понятие кооперации в сфере жилищных отношений
§ 1. История развития кооперации в сфере жилищных отношений
Первые зачатки кооперации появились в Древнем Китае во времена правления династии Хань. Это была система «Ли - Ви»1. Затем элементы подобной системы стали появляться повсюду, где люди, пытаясь построить в одиночку жилье, понимали, что для них это практически неосуществимо. И тогда наиболее активные граждане объединяли свои скромные средства и заимообразно помогали друг другу. Экономической основой этих первых жилищных объединений граждан выступали средства их учредителей (участников), распределяемые по принципу касс взаимной помощи. Самые первые объединения являлись замкнутыми. Они были ограничены определенным количеством лиц2.
В римском праве были известны договоры товарищества (societas), В соответствии с договором товарищества несколько лиц вступали «... в общение всем своим имуществом или ради осуществления одного какого-либо предприятия, например, ради покупки или продажи рабов, масла, вина, хлеба в зерне» (1.3.25.). Как считали римские юристы, даже при нерушимом принципе сословности права «Лица, не равные по своему имущественному положению, могут вступать в товарищество; и это товарищество имеет силу, ибо часто более бедный восполняет своей работой то, чего по сравнению с другими участниками товарищества не хватает в его имуществе» (Д. 17.2.5.1.) Кооперативные начала наблюдались и в римских коллегиях, возникнувших в
1 Ли - Ви в переводе с китайского означает: «услуга - и ответная услуга»
2 Шваяев "А^ Дворяшйн"А;Х^оии Первая в России Система массовой социальной ипотеки «Строим Вместе» (Швалев А.В.). М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2005. С. 11
15
древности для нужд отправления культа и охватывающих как просто соседей, так и ремесленников, земляков, лиц, вскладчину обеспечивающих себе место на кладбище или в колумбарии. В коллегии с разрешения их учредителей допускалось принимать и рабов3.
Как упоминалось выше, самые первые кооперативные объединения являлись замкнутыми, ограниченными известным количеством лиц. В последующем замкнутые объединения также имели место. В средневековой Англии они были ограничены количеством жителей одной деревни или небольшого города, в СССР - количеством распределенных исполкомом квартир в данном конкретном доме. Но мало-помалу такие закрытые объединения перерастали в открытые долговременные сообщества, учредители которых создавали специальные юридические лица, привлекая к участию в их деятельности множество людей4.
Кооперация в сфере жилищных отношений в оформленном виде, то есть в том виде, в каком она существует в настоящее время, появилась во второй половине 18 - первой половине 19 веков. Люди обратились к кооперации прежде всего под давлением тяжелых обстоятельств, вследствие снижения уровня жизни. Рост кооперации был мотивирован прежде всего не какой - либо теорией, а тяжелыми экономическими обстоятельствами. Объективные предпосылки становления кооперации в сфере жилищных отношений можно подразделить на идеологические, политике - правовые, экономические и социальные.
Идеологическими предпосылками были просветительская и
организационно - практическая деятельность основоположников кооперативного движения. Необходимо отметить, что без данной субъективной предпосылки становление кооперации как одной из форм сознательного творчества людей было бы вряд ли возможно. На протяжении многих веков люди мечтали о таком обществе, где нет богатых и бедных. Пытаясь
3 Новые жилищные кооперативы. Опыт долгосрочных финансовых вложений в России. Учебно-практическое пособие/Швалев А,В. M.J 2001 г, ст. 5,
4 Первая в России Система массовой социальной ипотеки «Строим Вместе». (Швалев А.В.). М.: Издательский дом «Финансовый контроль», 2005, ст. 11
16
реализовать в жизнь идеи о создании общества, где люди равны и живут в справедливости, где отрицается эксплуатация человека человеком, люди объединялись в хозяйственные организации с элементами кооперации.
Политико - правовые предпосылки выразились в том, что во многих европейских странах в результате революций, а также в США в результате войны за независимость, получили нормативное регулирование следующие гражданские права и свободы: право на создание общественных организаций, свобода слова и т.д. Запрет на создание организаций лицами, работающими по найму, был отменен. Были изданы законы, регулировавшие деятельность акционерных компаний, что позволило кооператорам регистрировать свои организации под видом акционерных обществ. С середины 19 века создаются непосредственно кооперативные законы. Первый из них был принят в Англии в 1852 г.
Экономическими предпосылками становления L кооперации были господство рыночных отношений, быстрый рост городского ¦; населения, развитие жилищного строительства, повышение спроса на это строительство и соответственно рост цен. Во второй половине 18 и начале 19 веков сфера личного потребления была монополизирована купцами и ростовщиками, которые не были заинтересованы в строительстве дешевого жилья. Владельцы предприятий выдавали заработную плату продуктами из фабричных лавок, а также практиковали обязательные отчисления из заработка на жилье. Только в 1877 году по требованию тред-юнионов и кооперативов правительство Англии ввело полный запрет на выдачу заработной платы товарами. Примерно до этого же времени существовал обязательный для работников наем жилья у работодателей, которые могли устанавливать выгодную для себя квартирную плату. Предоставление хозяйского жилья по завышенным ценам как условие найма рабочих было одной из основополагающих причин возникновения кооперации в большинстве стран.
Социальной предпосылкой появления кооперативных организаций служило изменение социального состава общества. Основными классами стали
17
буржуазия, владевшая материальными и денежными средствами, и все больше распространявшийся класс наемных работников, не имевший в условиях того времени достаточных средств для проживания и существующий за счет рабочей квалификации. Лишенные собственности наемные работники находили единственный выход только в становлении кооперации.
Таким образом, вышеуказанные предпосылки повлекли за собой становление мощного механизма, решающего различные проблемы своих членов. В литературе было отмечено, что кооперативы являются единственной организацией, которая решает социальные и экономические проблемы своих членов5. Под натиском каких - либо тяжелых обстоятельств, люди поняли, что в одиночку им не решить своих проблем и стали объединяться в различные ассоциации. Сначала это были простейшие формы ассоциаций, затем более сложные. Одной из таких ассоциаций наиболее сложной формы явилась кооперация в сфере жилищных отношений, учитывающая исторический опыт деятельности ассоциаций более простых форм, например, сберегательных касс, обществ взаимного вспомоществования, потребительных ассоциаций. Говоря об обществах взаимного вспомоществования, Basria замечает, что это удивительное учреждение непригодно для одного человека, но применимо только в массах и может быть успешно в силу закона больших чисел6. С данным мнением следует согласиться и в отношении кооперации в сфере жилищных отношений, поскольку чем больше членов в кооперативе, тем быстрее и эффективнее решаются их жилищные проблемы.
Необходимо отметить, что во многих странах мира и, в частности, в современной России, понятие гражданского общества приобрело новое измерение в связи с развитием сектора некоммерческих (неприбыльных) организаций. Данный сектор выделяется в отдельный «третий сектор» экономики страны наряду с первым сектором, состоящим из совокупности частных коммерческих организаций и вторым сектором - совокупностью
3 Материалы кооперативного форума. Совершенствование кооперативного управления. Белгород: Изд-во
Белгородского ун-та потреб. Кооперации, 1999. С, 29.
6 Bastia Frederic. Harmonies economiques. Par m. Fr. Bastiat, Paris. Guillaumin. 1850 P. 342
|
