Актуальность темы. Закон " О Президенте РСФСР" от 24 апреля 1991 г. характеризовал Президента как высшее должностное лицо РСФСР и главу исполнительной власти в РСФСР. В своем развитии этот институт претерпел определенные изменения. С принятием Конституции Российской Федерации -1993 г. произошла трансформация статуса Президента РФ из главы исполнительной власти в главу государства. С момента введения поста Президента в России прошло почти десять лет. Президент большую часть своих функций главы государства реализует посредством издания правовых актов.
В науке конституционного права предпринимались попытки анализировать правовые акты Президента РФ, но эти исследования носили преимущественно несистематизированный, фрагментарный характер и касались в основное только указов главы государства. Но наряду с указами Российский Президент издает распоряжения. Поэтому необходимо определить юридическую силу, как указов, так и распоряжений, выявить их критерии разграничения.
Кроме вышеназванных актов, российский Президент подписывает различного рода письма, заключения и запросы, издает документы программно-политического содержания - послания, программы, заявления. Однако попытки их комплексного анализа в государственно-правовой науке предпринимались редко.
Исследуя правовые акты Президента Российской Федерации, можно представить недостатки нашей сегодняшней правовой системы и пути их устранения. Эти обстоятельства определили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы и круг источников.
В науке проблемы, связанные с деятельностью российского Президента постоянно находятся в центре внимания многих ученных; юристов,
политологов, представителей наук.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских ученных; В.О.Лучина, Ю.А.Тихомирова, Признавая важность вклада этих и многих других ученых в разработку проблемы статуса отечественного Президента, его деятельности, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную разработанность проблемы самих актов, издаваемых Президентом Российской Федерации, их особенностей и отличительных признаков.
Необходимо отметить отсутствие в научной юридической литературе всестороннего анализа и обобщения нормотворческой практики главы российского государства.
В диссертации используется широкий круг правовых источников, среди которых не только действующая Конституция РФ 1993 г., но также конституции РСФСР, СССР, конституции таких государств как США. Франция. Италия, Испания. Великобритания, Польша, Португалия, некоторые конституции стран - участников Содружества Независимых Государств, законы СССР РСФСР и Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы РФ, указы и распоряжения Президента СССР и Президента РФ, акты Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Теоретическую основу диссертации составили также послания российского Президента Федеральному Собранию. Автором исследованы аналитические и статистические документы, посвященные деятельности Президента Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Основной целью диссертации является рассмотрение процессов становления и развития института Президента в России; исследование понятие юридической природы правовых актов главы государства, их классификаций видов и, подготовка порядок издания правовых актов Президента Российской Федерации и место правовых актов Президента
Российской Федерации в системе нормативно правовых актов. В связи с этим поставлены следующие задачи исследования:
- проанализировать институт Президента, особенности его функционирования и тенденции развития; выявить его место в системе органов государственной власти Российской Федерации;
- определить понятие, виды и юридическую природу актов Президента РФ, классифицировать их;
- исследовать проблему «указного права» и рассмотреть вопрос о делегированном законотворчестве;
- определить критерии соотношения актов Президента РФ и федеральных нормативно правовых актов;
- выявить соотношение актов российского Президента и нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации;
-выработать научно-практические рекомендации по
совершенствованию нормотворческой деятельности Президента
России.
Методологическая основа исследования.
При решении поставленных задач в интересах достижения цели диссертационного исследования автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на методах исторического, сравнительно-правового анализа. При изучении конституционных и правовых норм применялись методы диалектического познания, системный, статистический и логический подходы, иные научные приемы исследования, что позволило определить роль и значение актов Президента РФ, выявить основные проблемы, связанные с нормотворческой компетенцией главы государства и возможные пути их разрешения.
Научная новизна диссертации состоит в рассмотрении круга вопросов, не являвшихся ранее предметом научного анализа.
Диссертационное исследование относится к числу первых работ, по-
5
5
священных изучению истории становления и развития правотворческой деятельности Президента Российской Федерации.
Комплексное и систематизированное исследование правовых актов главы государства позволяет выявить их сущность, юридическую природу, проанализировать практику их издания и применения. Автором вносятся предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере.
Научная новизна работы предопределяется и характером рассматриваемых проблем, недостаточно изученных в юридической литературе (анализа конституционно-правового механизма и практики взаимоотношений Президента с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проблемы делегированного законотворчества в Российской Федерации).
На основе этих исследований в диссертации предлагаются меры по повышению эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с другими органами государственной власти.
На защиту выносятся следующие положения.
-Правовые акты Президента Российской Федерации, форма реализации его конституционных полномочии.
По мнению диссертанта, в условиях формирования новой правовой системы существовала необходимость продлить полномочия Президента по изданию указов законодательного характера, которые действовали бы до вступления в силу соответствующих федеральных законов, оформив данную прерогативу на конституционном уровне.- Конституция России отводит Президенту особую роль в механизме государственной власти. Реализуя свои полномочия, глава государства издает правовые акты. Предлагается классификация этих актов в зависимости от компетенции главы государства. Выделяют следующие акты и официальные документы Президента России: указы, распоряжения, послания, программы, концепции, положения, доктрины, заключения, письма, запросы, заявления. Все они издаются в целях реализации внутренних и внешних функций
6
6
7
главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.
Обосновывается необходимость наделения специальной юридической силой ежегодного послания Президента Федеральному Собранию России. Диссертант подчеркивает, что президентские послания -это политико-правовые документы, которые служат ориентиром законодательной деятельности парламента. В тоже время по отношению к федеральному Правительству их императивность очевидна.
- Между правовыми актами Президента РФ, чаще всего - указами и распоряжениями, возникают противоречия. Встречаются акты, дублирующие друг друга. Решить эти проблемы поможет скорейшее принятие Закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», а также обобщение, систематизация актов главы государства.
- Активное участие российского Президента в законодательном процессе свидетельствует о его значительном влиянии на судьбу принимаемых законов. Особенно это проявляется на стадии их подписания, когда глава государства вправе наложить вето на принятый Федеральным Собранием закон. По нашему мнению, данное конституционное право Президента РФ необходимо оформлять не письмом, а указом главы государства, поскольку:
I/ указ - нормативный акт, подлежащий опубликованию не только в газете, но и более хранимом издании - «Собрании законодательства Российской Федерации», что позволяет кодифицировать такие акты;
2/ между указом и преодолевающим вето федеральным законом, принятым парламентом, есть установленная иерархия.
В случае если парламент преодолевает вето Президента РФ по тому или иному федеральному закону, но закон не соответствует Конституции по порядку принятия, имеет смысл закрепить за Президентом право обращаться в Конституционный Суд РФ после повторного принятия закона Федеральным Собранием, но до его обнародования в случае, если глава
8
государства считает, что закон принят с нарушением установленной Конституцией РФ процедуры. Таким образом, предлагается предусмотреть еще одну /факультативную/ стадию законодательного процесса. В связи с этим следует внести соответствующие дополнения в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» и регламенты палат Федерального Собрания. Федеральные конституционные законы глава государства обязан подписывать все без исключения, но одновременно с этим. в случае необходимости, он должен обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ с целью выяснения соответствия рассматриваемых законов Конституции, в том числе по процедурным вопросам.
Важное значение имеет вопрос о соотношении указов Президента РФ с федеральными законами. Поскольку действующая Конституция исходит из принципа верховенства законов Российской Федерации, указ Президента является подзаконным актом. Однако на случаи, когда требуется срочное законодательное решение тех или иных вопросов, целесообразно предусмотреть право Президента издавать указы, имеющие силу закона, которые будут действовать временно, вплоть до вступления в силу федеральных законов.
В работе уделяется внимание проблеме делегированного законотворчества. Анализируя зарубежную конституционную практику, автор приходит в выводу, что в России назрела необходимость введения этого института Делегирование законотворческих полномочий Президенту парламентом позволит главе государства легитимным путем издавать указы по вопросам. требующим законодательного регулирования.
Практическая значимость исследования состоит в том, что многие положения и выводы, а также концептуальные подходы по проблемам нор-мотворческой компетенции главы российского государства, содержащиеся в диссертации могут быть использованы в практической работе Президента РФ и его Администрации при издании указов и распоряжений. Отдельные
положения диссертации могут приниматься во внимание в процессе подготовки посланий Президента РФ Федеральному Собранию, иных актов и документов главы государства.
Результаты исследования важны также для воплощения в жизнь новой конституционной модели государственной власти в России.
Теоретические выводы данной работы могут быть использованы при чтении курса лекций по конституционному праву Российской Федерации и учтены при разработке спецкурсов, учебно-методических пособий. | Апробация результатов исследования.
Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования опубликованы в журнале: Юрист №5 2000 г и в журнале «Адвокатская практика» № 2 2000 г.
9
9
10
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ.
§ 1 Основание правовых актов Президента РФ.
В нормативно-правовом массиве все более заметную роль играют в последние годы правовые акты Президента. Их признаки требуют тщательного анализа, а проблема правовых актов Президента для нашей правовой системы новая, возникала она еще до появления первых указов, в период оживленного обсуждения вопроса о введении института Президента в России. 17 марта 1991 г. на вопрос: "Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?", — большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно. На этой правовой основе началось конституционное конструирование института Президента как связующего звена высших законодательных и исполнительных органов РСФСР. На третьей сессии Верховного Совета РСФСР, где принимался Закон РСФСР "О Президенте РСФСР" и на IV Съезде народных депутатов РСФСР, где утверждался Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", в общем, контексте проблемы будущей президентской власти соотношение Конституции и указов Президента стало предметом дискуссии. Водоразделом мнений стал вопрос
д
об определении места поста Президента в иерархии Российского государства согласно принципу разделения властей. Примечательно, что Закон РСФСР "О Президенте РСФСР" от 24 апреля 1991 г., закрепляя правовой статус Президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР, определил подзаконный и исполнительно-распорядительный характер его деятельности1. Это выражалось, прежде всего, в том, что Президент наделялся правом издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. При таком четком "легальном основании" для принятия указов и с учетом принципа разделения государственной власти Верховный Совет РСФСР допускал относительно широкие пределы для указанной деятельности Президента и гарантии ее стабильности.2 В соответствии со ст. 8 названного Закона Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР могли отменить указы Президента лишь в случае противоречия их Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Конституционный Суд фактически предполагался в качестве арбитра в оценке конституционности указа Президента Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР. Таким образом, указам Президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей. Из обозначенных в Законе от 24 апреля 1991 г. двух форм правоприменительной деятельности
1 |
