ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Длящийся уже свыше пятнадцати лет противоречивый и весьма болезненный по своим политическим и социально-политическим последствиям процесс преобразования прежней советской государственности самым радикальным образом изменил ситуацию в области национальной безопасности не только России, но и всех ныне независимых государств, возникших на просторах бывшего СССР.
Оглядываясь назад, весьма трудно оценить неизбежность и объективную необходимость многого из того, что сделано в последние годы. Развал СССР и потеря Россией роли одного из главных гарантов стабильности и безопасности мирового сообщества вряд ли предполагались в плане первоначальных целей демократических преобразований страны. Мало кто мог предположить и то, что преследовавшие самые благие цели реформы повлекут за собой резкое падение не только уровня жизни населения, но и оборонного потенциала, да и в целом всей системы безопасности Российской Федерации.
На волне демократической эйфории были фактически разрушены или самым серьезным образом подорваны базовые устои системы национальной безопасности. Существовавшие в условиях СССР органы безопасности были подвергнуты всесторонней обструкции и поначалу расценивались не иначе, как одна из первопричин и базовых оснований командно-административной системы. В таких условиях именно система государственной безопасности стала одним из первых объектов деструктивных действий псевдодемократов, в одночасье решивших, что безудержная свобода и нерегулируемый рынок сами по себе приведут к изобилию, господству права и безопасности личности, общества и государства.
Действительность, однако, выглядела иначе. Уже в первые годы реформ обнаружилась их концептуальная недостаточность и во многих отношениях антигосударственная направленность. Резкий экономический спад породил к
жизни острейшие социальные и политические проблемы. На волне беззакония и произвола чудовищными темпами стала возрастать преступность, организованная часть которой буквально подмяла под себя еще только нарождавшийся отечественный капитал.
Ослабление потенциала государства и в целом государственного влияния на потенциально опасные сферы общественных отношений привело в действие множественные угрозы безопасности, которым государство и общество не могли дать должного отпора. Резко активизировалась разведывательная и подрыв- ная деятельность иностранных спецслужб. Не менее разрушительной для системы национальной безопасности оказалась и собственные действия властей. Уже за первые пять лет экономического реформирования объем валового внутреннего продукта снизился почти на 40 процентов, промышленное производство - почти в 2 раза и сельское хозяйство - почти на 35 процентов.
Крайне негативными оказались структурные сдвиги в промышленности. Вместо изменения структуры производства в пользу конечной высококачест-венной продукции наметившийся ныне экономический рост более всего осно- ван на торговле нефтью и газом. Сохранение существующих тенденций может привести к устойчивому доминированию в стране экономической модели, ос- нованной на преимущественном экспорте топливно-сырьевых ресурсов. Огромный внешний долг еще более усугубляет ситуацию в экономике и соци- альной сфере. В конечном счете реформы 80-90-х гг. в области политического, государственного, социального и экономического управления реально привели к значительным издержкам. По общему признанию, управляемость во всех сферах общественной и государственной жизни значительно снизилась. В результате произошел резкий спад производства, существенно возросли смертность и гибель людей, коррумпированность государственного аппарата, расширились масштабы организованной преступности. При этом следует обратить внимание на то, что в последнее время Президентом и Правительством Россий-ской Федерации предпринимаются попытки исправить создавшееся положение.
Важное значение имеет и утвержденная в январе 2000 года новая редакция Концепции национальной безопасности Российской Федерации, в которой утверждается, что основные источники угроз безопасности России находятся внутри страны и состоят прежде всего в продолжающемся экономическом кризисе. Исключительное место по сравнению с другими концептуальными разработками и документами отводится здесь вопросам обеспечения законности и правопорядка, борьбы с терроризмом.
Безусловно следует подчеркнуть, что за время реформ подходы к обеспечению безопасности как со стороны ученых, так и практиков значительно изменились. Однако и сегодня даже на уровне понятийного аппарата встречается немало вопросов, по которым ведутся довольно острые дискуссии. И это не просто схоластические споры о понятиях. Речь о дальнейшем развитии положений концепции национальной безопасности, о вычленении этого центрального для любого государства явления из числа других, о поиске адекватных его природе форм и методов деятельности по обеспечению безопасности личности, общества и государства в условиях демократии и стремящегося стать правовым российского государства.
Совершенно неоднозначно выглядит и ситуация, когда в сферу национальной безопасности стараются включить все больше и больше составляющих (видов) безопасности. Бесспорно, что в условиях перманентного и всестороннего кризиса, сопутствующего всему ходу российских реформ, возникло множество ситуаций, когда недостатки различных благ можно расценить как угрозу всеобщей безопасности. Но ведь следуя такой логике, можно и все, что происходит в рамках кризиса характеризовать с точки зрения таких угроз. Закономерным следствием этого станет полный или частичный отказ от долгожданной свободы и демократических ценностей в пользу всеобъемлющих полицейских мер по поддержанию безопасности. Такого рода настроения в обществе существуют, однако потворствовать им равнозначно тому, чтобы вернуться во времена тоталитарного прошлого. В связи с этим требуется ясно различать угрозы
национальной безопасности и угрозы безопасности вообще. Ведь совершенно безопасной жизни нет и не может быть. До тех пор, пока угрозы безопасности находятся в допустимых пределах, расценивать их с позиций национальной безопасности просто-напросто нельзя.
Вообще свобода и обеспечение безопасности в известном смысле антиподы. Чем выше уровень свобод, тем больше возможностей для возникновения угроз безопасности и наоборот. Разумная же политика в области национальной безопасности должна исходить из допустимого порога всей некоторой совокупности наиболее значимых угроз. Все остальное должно оставаться за рамками национальной безопасности и "отрабатываться" ординарными общественными и государственными механизмами управленческих воздействий на социальные процессы и явления. Скажем, в органах внутренних дел существуют различные режимы деятельности личного состава, часть из которых расценивается внутри этой структуры как чрезвычайные. Однако это вовсе не значит, что преодолеваемые в рамках этих режимов угрозы являются угрозами национальной безопасности. Отсюда очевидная необходимость в уточнении понятийного аппарата, которым описываются явления и процессы в сфере безопасности. Немало споров в научной литературе о роли современного российского государства в обеспечении национальной безопасности. Однако при всей разнопо-лосице имеющихся здесь точек зрения чаще всего упускается из виду тот факт, что государство в своем собственном устройстве и функционировании довольно часто выступает источником специфических угроз безопасности. Действительность ясно продемонстрировала, что само несовершенство государственной власти, негативные и преступные проявления среди должностных лиц, ошибки в политике, несовершенство федеративного устройства, слабость местного самоуправления и создание препятствий на пути формирования полноценного гражданского общества, а также другие факторы способны серьезно подорвать безопасность страны, стать зримой угрозой на пути эффективных демократических преобразований.
7
Если учесть наличие собственных государственных (управленческих) интересов, которые довольно часто не только не совпадают с общественными, но и противостоят им, данное положение приобретает вполне объективную основу.
Еще более проблема актуализируется в связи с недостатками организации и деятельности современного государственного аппарата, наличием множественных фактов коррупции и предательства интересов государственной службы, массированным стремлением криминальных авторитетов занять значимые позиции в органах государственной власти и местного самоуправления. Увы, существующие институты публичной службы далеки от совершенства и содержат множество недостатков и пробелов, ослабляющих возможности формирования полноценного корпуса эффективных чиновников современной России.
В настоящее время в Российской Федерации сформирована довольно разветвленная система обеспечения безопасности. Однако комплексности в ее изучении и описании пока явно недостаточно. Этот вопрос также требует отдельного анализа и освещения. Многими авторами анализируется современное правовое регулирование вопросов обеспечения безопасности. Между тем, не все здесь в достаточной мере изучено. Автор исходит из того, что обеспечение национальной безопасности требует особого подхода к правовому регулированию данной сферы. Представляется, что ключевым здесь является понятие правового и более всего — административно-правового режима, посредством которых в действительности достигается должная степень упорядоченности как самой системы безопасности и ее составляющих, так и отдельных процессов в области обеспечения безопасности личности, общества и государства. Наконец особое значение придается в исследовании ситуациям, когда угрозы национальной безопасности явно превышают допустимые пределы и должны нейтрализовы-ваться неординарными и вообще чрезвычайными мерами. Это также особая проблема в области правового регулирования безопасности.
8
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения национальной безопасности России.
Предмет диссертации - правовые и организационные основы государственной системы обеспечения национальной безопасности
Из изложенного вытекает цель настоящего исследования, которая состоит в поиске теоретических ориентиров и выработке практически значимых рекомендаций совершенствования деятельности государства в области обеспечения национальной безопасности России.
Поставленная цель определила необходимость решения следующих основных задач исследования:
- проанализировать развитие понятийного аппарата безопасности в исторической ретроспективе;
- проследить генезис представлений об обеспечении национальной безопасности в современной России;
- проанализировать систему главенствующих факторов, определяющих современную стратегию государства в области национальной безопасности;
- рассмотреть основные компоненты сложившейся к настоящему времени системы обеспечения национальной безопасности;
- проанализировать специфику правового регулирования в сфере обеспечения безопасности;
- разработать предложения по совершенствованию правового обеспечения национальной безопасности.
Теоретическую основу настоящего диссертационного исследования составляют научные труды в области истории государства, права, философии права, теории права и государства, конституционного (государственного) права, административного права, государственной и вообще публичной службы. При подготовке диссертации использованы научные работы отечественных ученых-правоведов Васильева А.В., Веремеенко И.И., Габричидзе Б.Н., Дьякова СВ., Дмитриева Ю.А., Ефимова В.И., Жилинского С.Э., Каска Л.И., Козло-
• вой Е.И., Кузнецова М.Н., Кутафина О.Е., Лазарева Б.М., Макеева А.В., Маль-
1 цева Г.В., Манохина В.М., Нерсесянца B.C., Оболонского А.В., Петрова СМ.,
Семенова В.А., Станкевича З.А., Степашина СВ., Черноголовкина Н.В., Шамба Т.М., Шульца В.Л., Шумилова А.Ю., Юрьева С.С., Яценко И.С. и ряда других авторов, а также материалы Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации и семинаров в рамках научно-исследовательской и информационной программы Института научной информации по общественным наукам РАН.
% Вопросы обеспечения безопасности силами и средствами государства
исследовались автором иве историческом аспекте с использованием трудов русских ученых и государственных деятелей XVIII-XIX столетий: Андреевского И.Е., Тарасова И.Т., Зданевича М.В., Палена К.К., Победоносцева К.П.; немецких юристов XVIII-XIX веков: И.Г.Г. Юсти, И. Зонненфельса и Г. Еллине-ка.
Кроме того, в работе рассматривались теоретические взгляды таких мыслителей и философов, как: Платон, Аристотель, Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, Б. Спиноза и других.
В диссертации проанализирован значительный объем законов, иных нормативных правовых актов, документов.
Научная новизна диссертации состоит в том, что это — первое в современной отечественной правовой науке монографическое исследование, в кото-I ром сделана попытка выстроить концептуальные основы системы обеспечения
i национальной безопасности в современной России, которая включает:
i - авторскую трактовку основных элементов понятийного аппарата теории и
практики обеспечения национальной безопасности;
- отграничение понятия и проблем обеспечения национальной безопасности от безопасности вообще;
- анализ основных элементов системы обеспечения национальной безопасности I
и органов ее осуществляющих;
i
10
- определение специфики правового регулирования системы обеспечения национальной безопасности.
В связи с этим автором уточнен понятийный аппарат современной теории безопасности, проанализирована государственная система ее обеспечения, сделан новаторский вывод о необходимости формирования специального правового режима защиты национальной безопасности и принятия соответствующего кодекса законов о защите национальной безопасности для преодоления наиболее существенных угроз.. Известной новизной отличается авторский подход к пра- вовому регулированию обеспечения безопасности в рамках комплексных правовых и особенно административно-правовых режимов.
Теоретическая значимость исследования состоит в системной интерпретации понятийного аппарата теории безопасности, новаторском подходе к вопросам ее обеспечения и защиты собственного национальной безопасности применительно к современной России. Диссертация способна послужить методологической основой для последующих научных исследований в данной области, а ее отдельные положения в существенной мере развивают соответствующие разделы теории административного права и государственного управления, в которых рассматриваются основы формирования и организационно-правовая специфика сферы обеспечения и защиты национальной безопасности.
Практическая значимость исследования определяется его общей направленностью на решение крайне важных для современной России проблем обеспечения национальной безопасности, а также авторскими выводами и предложениями по проблемам совершенствования системы национальной безопасности и ее правового обеспечения.
Результаты исследования могут быть использованы в нормотворческой деятельности органов государственной власти, а также в учебном процессе учреждений высшего профессионального образования.
На защиту выносятся следующие основные положения:
11
1. Концептуальные основы системы обеспечения национальной безопасности в современной России. К ее основным элементам отнесены:
— уточненный и дополненный понятийный аппарат теории и практики обеспечения национальной безопасности;
- теоретическое и организационно-правовое отграничение понятия и проблем обеспечения национальной безопасности от безопасности вообще;
— ведущие компоненты системы обеспечения национальной безопасности и соответствующие органы общей и специальной компетенции;
- особый подход к определению приоритетных форм и методов правового регулирования системы обеспечения национальной безопасности.
2. В качестве важнейшей и первоочередной функции власти обеспечение безопасности нуждается в развитой системе правового регулирования. В условиях формирования демократического правового российского государства ее основы закрепляются в федеральной Конституции и развиваются в законодательстве и правоприменительной практике преимущественно в форме особых правовых (чаще всего административно-правовых режимов).
3. Общее понимание безопасности государства как определенного состояния общественных отношений позволяет выделить в теоретическом и практическом аспектах ее различные виды (например, политическую, экономическую, военную, научно-техническую, социальную, экологическую и иную), где зарождаются и развиваются противоречия, ведущие к появлению соответствующих угроз - объектов целенаправленной деятельности по обеспечению безопасности. Отсюда вытекает необходимость классификации всей суммы отношений в сфере безопасности на её определенные виды, их относительно самостоятельный анализ и своевременное диагностирование опасностей в их наиболее серьезных и агрессивных формах. Естественным следствием такого подхода является определение приоритетов в сфере обеспечения безопасности, позволяющее оптимизировать распределение сил и средств, минимизировать социально-
12
I
I • политические издержки и потери, при реализации функций обеспечения безо-
| пасности.
4. С точки зрения определения соотношений между элементами исходной для
i
обеспечения безопасности триады "личность-общество-государство", необходимо подчеркнуть, что оно претерпевает инверсию при переходе от анализа самого понятия безопасности к ее обеспечению. Если в понятии безопасности приоритет принадлежит личности, затем обществу и, наконец, государству, то в обеспечении безопасности приоритет принадлежит государству, которое коор-Ш динирует усилия общества и государства в плане преодоления угроз безопасно-
сти.
5. Приоритет государства в сфере обеспечения безопасности актуализирует проблему соотношения безопасности государства и государственной безопасности, которые нередко и неправомерно отождествляются отдельными иссле-
\ дователями. В этой связи следует постоянно иметь в силу своей объективной
природы государство в собственном функционировании может порождать угрозы безопасности. В этом плане государственная безопасность в ее сегодняшнем понимании и должна трактоваться как состояние государства, при котором возникающие в нем угрозы безопасности не превышают некоторых пороговых 1 значений. Обеспечение государственной безопасности требует формирования и
1 эффективного функционирования специальных государственных институтов и
1 механизмов, а также эффективного общественного контроля за деятельностью
государственных структур.
6. С точки зрения решения задач обеспечения безопасности основополагающим актом является ныне утвержденная Указом федерального Президента "Концепция национальной безопасности". При этом понятия безопасности в смысле Закона Российской Федерации и национальной безопасности имеют сущностные отличия, в целом отражающие приоритетную роль и стратегию государства в обеспечении безопасности.
13
7. Обеспечение национальной безопасности в ее современном понимании допускает наличие угроз безопасности, ограниченных определенными пороговыми значениями. Поэтому состояние национальной безопасности - это отнюдь не отсутствие угроз, а наличие механизмов, эффективно ограничивающих и пресекающих их недопустимые проявления. Поэтому в качестве угроз собственно национальной безопасности следует рассматривать лишь те, что нарушают устойчивое состояние национальной безопасности. В рамках этого состояния угрозы безопасности существуют, однако они не должны расцениваться как угрозы, специально подчеркнем, национальной безопасности.
8. Разделяя понятия безопасности и национальной безопасности, следует сделать вывод о том, что система обеспечения национальной безопасности должна иметь два уровня. Первый, своего рода внутренний, представляет собой подсистему преодоления угроз безопасности, не являющихся угрозами безопасности национальной. Второй - это подсистема преодоления собственно угроз национальной безопасности. Первая подсистема соответствует обычному ординарному режиму обеспечения безопасности личности, общества, государства. Именно она в наибольшей мере представлена в существующих ныне представлениях и структурах. Другая - система чрезвычайная, которая в ординарных условиях функционирует в режиме отслеживания угроз национальной безопасности, а при их актуализации должна обеспечить преодоление этих угроз.
9. Обеспечение безопасности — важнейшая сфера государственного управления, которая в наибольшей мере насыщена властью и властными полномочиями действующих здесь государственных органов и должностных лиц. Это обстоятельство предопределяет ее наполненность административно-правовыми режимами. Без них правомерная реализация имеющегося здесь объема власти вряд ли достижима. Административно-правовые режимы в сфере обеспечения безопасности отличаются комплексностью и многомерностью. Переплетаясь между собой, они, помимо этого, включают в себя значительное число иных админи-
14
стративно-правовых режимов, распространяющих свое действие на другие сферы и отрасли государственного управления.
10. Защита национальной безопасности обеспечивается действием чрезвычайных правовых режимов, которые в перспективе могли бы быть объединены в кодекс законов о защите национальной безопасности.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования докладывались на межвузовской научно-практической конференции "Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации" (Санкт-Петербург, 27-28 мая 1993 г.), международном симпозиуме "Права человека и статус правоохранительных органов (Санкт-Петербург, 3-4 марта 1994 г.), международной научно-практической конференции "Безопасность человека и преступность" (Санкт-Петербург, 23-25 ноября 1994 г.), международном научно-практическом симпозиуме "Право, государство и безопасность человека в современном мире" (Санкт-Петербург, 24-26 апреля 1995 г.), международной конференции "Децентрализация и локальная демократия" (Минск, 25-26 февраля 1995 г.), межвузовской научно-практической конференции "Общество, право, полиция" (Санкт-Петербург, 23-24 мая 1996 г.), межвузовской научно-практической конференции "Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики" (Санкт-Петербург, 20-21 марта 1997 г.), научно-теоретической межвузовской конференции (Санкт-Петербург, 26-27 апреля 1999 г.), теоретическом семинаре "Проблемы реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации" (Москва, 2000 г.), научно-практической конференции "Проблемы деятельности уголовно-исполнительной системы в современных условиях" (Рязань, 2001 г.). Основные положения диссертации опубликованы в двух авторских монографиях, учебнике и статьях, общим объемом свыше 60 п.л.
15
Глава I. ПОНЯТИЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: РОЛЬ И МЕСТО ГОСУДАРСТВА В ЕЕ ОБЕСПЕЧЕНИИ
§ 1. Формирование понятия безопасности в исторической ретроспективе
Ныне для любого здравомыслящего человека неоспоримо, что обеспечение и поддержание состояния безопасности является "одним из фундаментальных устоев общества и государства"6. Иного и не может быть, поскольку там, где нет безопасности, невозможно прогрессивное развитие. Только состояние защищенности в любой ячейке социума дает возможность всесторонней реализации прав и свобод человека, позитивному раскрытию потенциала всего богатства общественных отношений в условиях полноценной современной демократии. В этом смысле можно согласиться с мнением В.А. Голубева о том, что понятие безопасности имеет выраженное человеческое измерение и в известном смысле может быть истолковано по аналогии с инстинктом самосохранения индивида7, если, конечно, рассматривать его в поле общенаучных системных представлений в качестве особого проявления понятия и явления гомеоста-зиза. Последнее является объективной закономерностью, свойственной любой целостной системе, и состоит в обусловленном природой самой целостности стремлении к стабильности на уровне эмерджентных характеристик.
Появление политической организации общества, которое также являет собой одну из разновидностей целостных систем, повлекло за собой развитие
6 Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право. 1998. С. 452.
7 Голубев В.А. Правовое обеспечение безопасности высших органов исполнительной власти Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
16
* особой функции концентрированно воплощающего собой социальную целост-
ность государства. То, что в системной методологии имеет универсальную определенность в качестве гомеостазиса наиболее явно предстает здесь в качестве функции обеспечения безопасности. При этом в силу сложности социальных систем безопасность следует трактовать лишь как одно, однако крайне важное проявление. Понятно есть и другие, скажем устойчивое воспроизводство консервативных тенденций в политической жизни, бюрократизм в управлении и др. Однако в данном исследовании мы акцентируем внимание именно на безо-4 пасности. Как раз здесь лежат истоки и поле конкретных усилий публичной
власти, направленных на упрочение ее господства и сохранение основ существующего политического режима.
Проблема безопасности и ее обеспечения на уровне выработки категориального аппарата обществознания на протяжении многих веков находилась в центре внимания философов, политологов, историков и правоведов. Уже в трудах известнейших мыслителей древности: Геродота, Платона, Аристотеля и др. содержатся не только ценнейшие сведения о государственном и политическом устройстве современного им общества, но и раскрывается содержание основных свойств, признаков, задач и функций институированного государства, в том числе в сфере обеспечения безопасности.
Так, по мнению Платона, "из стражей надо выбирать таких людей, ко-I торые, по нашим наблюдениям, целью всей своей жизни поставили самое рев-
ностное служение государственной пользе и ни в коем случае не согласились бы действовать вопреки ей. Они охраняли бы государство от внешних врагов, а внутри него оберегали бы дружественных граждан, чтобы у этих не было желания, а у тех - сил творить зло. А юноши, которых мы называем стражами, были бы помощниками правителей и проводниками их взглядов".8
8 Платон. Государство//Собр. соч. Т. 3. М, 1994. С. 129.
17
По мнению Аристотеля: "Должно быть, прежде всего, пропитание; затем - ремесла (человеческая жизнь нуждается во многих орудиях); в-третьих, оружие (оружие необходимо для участников государственного общения как для поддержания власти против неповинующихся внутри государства, так и против внешних врагов, если они попытаются нанести обиду)...".9 Уже отсюда явствует, что древнегреческие философы, конструируя модели идеального государства, выделяли присущие ему внутриполитические и внешнеполитические задачи. Причем задачи эти должны решаться специальными субъектами — стражами, обладающими особыми качествами и личными достоинствами, сообразными функции охраны государства и граждан.
Здесь же можно встретить и понимание безопасности как состояния защищенности, которое ставится в прямую зависимость от формы государственного устройства: "Как бы то ни было, демократический строй представляет большую безопасность и реже влечет за собой внутренние распри, нежели строй олигархический. В олигархиях таятся зародыши двоякого рода неурядиц: раздоры друг с другом и с народом; в демократиях же - только с олигархией; сам против себя народ — и это следует подчеркнуть — бунтовать не станет".10 При этом следует признать, что выделяемые мыслителями древности внутренние противоречия общества, как "первоисточники внутренних междоусобиц" и основные угрозы безопасности государственному устройству — "распорядку в области организации государственных должностей вообще, и в первую очередь верховной власти", которая "повсюду связана с порядком управления", по сути универсальны для понимания сущности и содержания политико-правовой проблемы обеспечения безопасности.
9 Аристотель. Политика//Антология мировой политической мысли. В 5 т. Т. 1.М., 1997. С. 126.
10 Там же. С. 123.

Получить работу