ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования связана с возрастанием интереса науки и практики к проблемам дефицита федерального и региональных бюджетов и активизацией процесса государственных заимствований, как внутренних, так и внешних, обусловивших возрастание государственного долга. Негативный потенциал сложившихся тенденций в области регулирования денежно- кредитных отношений нашел свое проявление в масштабных деформациях системы платежно-долговых отношений выдвинул на первый план в качестве одной из ключевых экономических проблем страны -проблему формирования и обслуживания государственного долга.
Кризис на рынке государственного долга нанес значительный ущерб экономике страны, так как объемы заимствований превысили все возможные пределы для экономики России переходного периода. Особенно негативные последствия имели ошибочные представления и практические просчеты в области бюджетно-налоговой политики, в частности, это касается неэффективной политики заимствований, слабой платежной дисциплины, чрезмерности расходных обязательств государства, отсутствия реального контроля за использованием государственных средств, их несоответствия возможностям экономики.
Бюджетно-налоговые механизмы должны быть ориентированы на обеспечение и поддержку сбалансированного роста доходов, эффективное распределение ресурсов, оптимизацию системы государственных заимствований, создание условий для выхода экономики страны на траекторию устойчивого развития. К этому необходимо добавить необходимость решения организационных проблем регулирования государственных заимствований, связанных с налаживанием системы государственного финансового контроля, способного повысить эффективность управления «долговым сегментом» экономики страны, снизить уровень угроз безопасности экономике в этой сфере.
Это обусловило основную ориентацию данного исследования, связанную с анализом особенностей долгового кризиса экономики, обоснованием системы управления государственным долгом и выработкой активной государственной политики в этой сфере, решением федеральных внешних и внутренних платежно-долговых проблем и региональных
аспектов сохранения задолженности, а также выработка эффективной стратегии снижения долговой нагрузки на экономику страны.
Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является комплексное исследование особенностей государственных внешних и внутренних заимствований и выработка научно обоснованных рекомендаций по оптимизации системы управления государственным внутренним долгом, включая стратегию снижения долговой нагрузки на экономику страны. Цель исследования предопределила круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание диссертации. К основным из них относится:
• анализ тенденций обострения кризисной ситуации в сфере государственных заимствований, особенностей деформационных тенденций в бюджетном процессе и финансовой системе страны;
• исследование теоретико-методических основ формирования и обслуживания государственного внутреннего долга;
• выработка рекомендаций по формированию современной системы управления государственным долгом;
• разработка методических рекомендаций по государственному контролю за формированием и обслуживанием государственного внутреннего долга;
• исследование и подготовка рекомендаций по использованию механизмов региональной системы регулирования заимствований;
• обоснование стратегических подходов к выходу экономики из долгового кризиса.
Предмет и объект исследования.
Предметом исследования являются процессы государственных заимствований, комплекс бюджетно-налоговых отношений, связанных с формированием и обслуживанием государственного долга.
Объектом исследования является финансово-бюджетная система страны и ее сегмент, связанный с управлением государственным долгом.
Научная методология исследования базируется на методических подходах, обоснованных в фундаментальных трудах отечественных и зарубежных ученых, исследованиях проблемы бюджетно-налогового регулирования и процессов государственных заимствований.
В процессе исследования использовались указы, постановления и распоряжения Президента и Правительства РФ, решения Федерального собрания РФ, методические и инструктивные материалы Центрального банка России, Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства финансов РФ, Счетной палаты РФ, данные Госкомстата России и др.
В ходе исследования были применены методы системного, логического и сравнительного анализа, статистический анализ динамических рядов, факторный анализ и др.
Научная новизна исследований состоит в комплексном анализе современных тенденций государственных заимствований, механизмов бюджетно-контрольного регулирования долговых отношений, выработке практических мер по управлению государственным долгом и стратегии выхода из долгового кризиса.
Наиболее существенные результаты, полученные лично автором:
• выявлены причины и нарушения финансово-экономического равновесия в экономике под влиянием воспроизводственных дисбалансов и обоснована принципиальная схема вхождения российской экономики в платежно-долговой кризис;
• предложены теоретико-методологические основы формирования и обслуживания государственного внутреннего долга, его генезис, структура и классификация долга, выявлен мультипликационный эффект неплатежей и долговых обязательств и определены воспроизводственные ограничения экономики долгов и неплатежей;
• обоснованы принципы и механизмы формирования современной системы управления государственным долгом, тенденции его реструктуризации, систематизированы методы управления госдолгом и предложена организационная схема управления госдолгом;
• даны предложения по повышению эффективности использования государственного финансового надзорно-контрольного ресурса при решении долговых проблем экономики, разработаны методические указания по контролю за формированием и обслуживанием внутреннего государственного долга;
• определены стратегические приоритеты регулирования региональных задолженностей, разработаны рекомендации по формированию
региональных антидолговых программ, включая сценарные подходы к выходу из долгового кризиса субъекта Федерации;
• разработаны предложения по обеспечению экономической безопасности в сфере государственных заимствований, в частности, обоснованы меры по ограничению теневой экономики, снижению уровня бегства капитала, предложена система индикаторов (пороговых значений) безопасности в области долговых отношений;
• предложена концепция выхода из долгового кризиса на основе реализации стратегии умеренного увеличения государственного долга, определены основные меры долгосрочной программы обеспечения предельных объемов госдолга.
Практическое значение и апробация работы. Результаты данного исследования использованы в практической работе по подготовке рекомендаций в области регулирования процесса государственных заимствований, обслуживанию государственного долга, активизации работы государственных контрольных служб по улучшению
использования финансового ресурса бюджета, выработке мер по реструктуризации задолженностей экономических субъектов и налаживанию платежно-расчетных отношений.
Разработки автора использовались при проведении экспертизы и ревизий деятельности ряда государственных ведомств, а также организаций в 1991-2001 гг., в частности; нефтяного комплекса России в 1996 г., Министерства финансов республики Башкортостан по организации и исполнению доходов и расходов бюджета в 1996 г.; расходования средств федерального бюджета на осуществление международной деятельности 1996 г.; Валютного департамента и Главного управления казначейства Минфина РФ; использования внешних займов, предоставленных Кемеровской области в 1993-1997 гг.; ЦБ РФ в части размещения золотовалютных резервов РФ и валютных фондов, Внешэкономбанка, Минфина России, Технопромэкспорта в части законности получения и распоряжения государственными долговыми обязательствами в виде облигаций государственного валютного займа 2000 г. и др.
При активном участии автора были подготовлены Временные методические указания по усилению контроля за исполнением
федерального бюджета в части государственного внутреннего долга (Счетная палата РФ, 1998 г.).
Основные положения диссертационной работы докладывались на конференциях, симпозиумах, научно-практических совещаниях, в частности, на научной конференции «Реформация советской экономики и перспективы включения СССР в мировые интеграционные процессы» (Москва, 1991 г.); на конференции «Проблемы и перспективы внешнеэкономических связей РФ (1992 г.); на научных семинарах в Центре финансово-банковских исследований Института экономики РАН и в Финансовой Академии при Правительстве РФ.
Публикации. По материалам диссертационного исследования опубликовано 9 работ общим объемом около 10 п. л., лично автором 6,0 п.л.
8
Глава I. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
ЗАИМСТВОВАНИЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
§ 1. Тенденции проявления системного кризиса экономики и его долговая
доминанта
К началу XXI века российская экономика завершила раннереформационный этап своего развития на пути к цивилизованной современной рыночной экономики. Обострение экономической ситуации, финансовые негативы проводимого курса поставили на повестку дня вопрос о дальнейших путях развития экономики, выбора эффективного реформационного курса. Необходимость "реформ реформирования"1 перешла из области теоретических доказательств в практическую плоскость.
Основное содержание мер, предпринимавшихся правительством в последнее время, составляла борьба за достижение финансовой стабилизации. Эта стратегия принесла определенный результат, по сравнению с начальным периодом реформ темпы инфляции существенно снизились, был приостановлен спад производства. К сожалению, данный итог оказался достаточно дорогим и сопровождался широким веером отрицательных явлений. "Финансовое сжатие экономики" привело к значительному сокращению финансовых возможностей всех участников экономического процесса и прежде всего государства, так как снижение его финансового потенциала нанесло серьезный удар (почти смертельный) по реальному сектору страны. Неплатежи, недоплата бюджетным секторам, раскручивание внутреннего долга, недобор налогов, внешние заимствования привели к появлению своеобразной ''конверсии государственных обязательств" в систему хронического финансового долга, результатом чего стало возникновение "стратегических нестыковок" в финансовой политике, особенно в отношении платежно-расчетных отношений.
Очевидно, что прежний курс в расчете исключительно на механизмы рыночной самоорганизации, которые должны были автоматически вывести
! Определение "реформы реформирования" было использовано Е Примаковым в докладе на саммите в Давосе в январе 1999 г.
страну на траекторию экономического роста (с активным подавлением инфляции) привел к долговому и бюджетному кризисами серьезным потерям производственного потенциала. И дело не только в двукратном сокращении производства и обнищании населения, деградации структуры промышленности, разрушении значительной части научно-производственного и интеллектуального потенциала общества. Это означает, что в современной российской действительности возможностей для устойчивого экономического роста нет.
Экономика России, не имея ни надежной связующей ее рыночной системы, ни административных каналов и контуров управления движется во многом стихийно, нерационально, не достигая тех целей, которые формируются в программных правительственных документах.
На первых этапах российских реформ совершенно за рамками оказались национально-государственные интересы России. В результате геополитические, геоэкономические и конкурентные позиции страны резко ухудшились. В основу реформационного процесса попытались заложить концепцию догоняющей модернизации. Эта теоретическая конструкция не учитывает цивилизационные черты России, исходный уровень ее культурного и экономического развития. Кроме того, она не подтвердила свою эффективность при попытках реализации в странах третьего мира.
Российские реформы базировались на идеологии неолиберализма с методологическим упором на неоклассическую школу, а в качестве теоретических источников использовали монетаризм. Эти теоретико-методологические принципы механически перенесены в иной экономический, социальный и политический контекст и очевидным образом не работают. Кроме того, финансовая стабилизация на основе монетаризма в том виде, как она проводится под патронажем МВФ в России игнорирует обширный опыт ее проведения в развивающихся странах. К этому следует добавить и то, что монетаризм на российской почве сразу же превратился в разновидность идеологии, отличающейся ортодоксией и догматизмом.2
На наш взгляд реализуемая модель финансово-экономических отношений не эффективна по всем позициям, в первую очередь по
2 П Голуб, Ю Невежин Настало время для реальной оценки экономической ситуации в стране -"Финансовые известия" № 62 25 августа 1998
10
способности удержания финансовых ресурсов в нормальном финансово-экономическом поле, использовании их не на спекулятивные цели, а на поддержание внутреннего спроса и деловой активности (см. график 1).
График 1. Анализ динамики ключевых экономических параметров
" ^— ^
^™... ^
-Производство -Инфляция -ВВП
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
, Следует отметить, что цена поддерживаемого в течение последних лет макроэкономического равновесия оказалась слишком высокой. Вот ряд параметров этого равновесия3: рентабельность в реальном секторе - 5-7%; загрузка производственных мощностей - около 40%; уровень безработицы -10-15%; инфляция - более 20% (в последние годы).
Можно сказать, что экономику страны "подставили" под удар мирового рынка, с его потенциалом и возможностями. Российская экономика не была готова к тому, чтобы выдержать это давление. И поэтому совершенно очевидно, что необходимо принять меры, чтобы защитить свой рынок, своего производителя. В проведении реформ (ведь не может же быть реформирования ради реформирования) могут быть и периоды отступления с тем, чтобы накопить силы и ресурсы.
Положение в экономике складывается таким образом, что "только на торможение негативных процессов уйдут чуть ли не все ресурсы"4, не говоря уже о необходимости их наращивания, чтобы обеспечить уровень устойчивого развития.
Реальность такова, что накопление государственного долга привело к тому, что нынешнее поколение россиян уже испытывает снижение жизненного уровня и бремя расплаты за долги, которые были сделаны
3 Финансирование экономического роста: ограничения и возможности. Аналитический доклад. -Информационно-аналитические управление Совета Федерации РФ? М. 1998
4 Н.М. Римашевская. Социальные последствия экономической трансформации в России - "Социальные исследования" № 6 1997.
11
СССР и новой Россией в последние десять лет, и в еще большей степени будут испытывать несколько следующих поколений россиян, учитывая продолжающиеся процессы «проедания» национального капитала.
Практически сформировалась концепция развития экономики без позитивных социальных результатов. Анализ практики реформирования (1992-2001 гг.) показывает, что отсутствие целостной концепции реформирования экономики обусловила внутреннюю рассогласованность проводимой финансовой и денежно-кредитной политики и породило тенденции преимущественно негативного характера, определившие перспективу неустойчивости и углубления структурных диспропорций экономики.
В сфере финансово-денежных отношений возник ряд диспропорций, препятствующих процессам экономического роста. Данные дисбалансы формируют контур ограничений и трудностей функционирования российской экономики, жесткость которых определяется:
а) сужающейся способностью экспортно-ориентированного сектора нести экономическую нагрузку по поддержке потребления;
б) возрастающими затруднениями реального сектора покрывать издержки, связанные с избыточной занятостью и низкой загрузкой производственного аппарата.
Именно эти дисбалансы обусловили обострение системного кризиса российской экономики. На приводимой ниже схеме отражено воспроизведение макроструктурных дисбалансов в ключевых узлах экономики (см. схему 1).
Схема 1. Схема воспроизводства ключевых дисбалансов в экономике страны
Поддержка потребления в
условиях нестабильности
производства
Мобилизация ресурсов для наращивания экспортно-импортного обмена
Поддержка реальной оплаты
труда и занятости в
производстве
Ухудшение финансового
положения и нестабильность
производства в конечных отраслях
12
Несбалансированное реформирование, необоснованные новации в хозяйственном механизме, включение в него инструментов без стыковки друг с другом, ошибки в приоритетах и скорости реформационных процессов привели к появлению большого количества "трещин и разломов" в хозяйственном комплексе, активизации дезинтеграционных тенденций.5
Ключевой макроэкономический разлом экономики в сфере "обращение капитала - производство" дополняется рядом частных дисбалансов внутри этих сфер: в обращении между отдельными финансово-кредитными институтами, в сфере производства - между топливно-энергетическим комплексом и обрабатывающей
промышленностью. Данный перечень может быть продолжен. Практически речь идет о нарушении равновесия во всей экономической системе, в реализации взаимодополняющих функций единого воспроизводственного процесса.
Российский опыт полностью подтвердил совпадение кризисных тенденций в нашей экономике с мировыми тенденциями. Важнейшей проблемой является неполнота и недостоверность экономической информации, что снижает эффективность функционирования рынков, подвергая их потрясениям. В этой связи мы согласны с мнением, что одна из "ключевых концепций укрепления финансовых систем (а соответственно и стратегии противодействия финансовым шокам) связана с т.н. принципом транспарентности - открытости и прозрачности экономической информации."6
Учитывая роль государственных финансов в экономической системе России, важнейшей проблемой является прозрачность госфинансов, что связано со следующими факторами:
• недостаток прозрачности постепенно становится дестабилизирующим фактором хозяйственного развития, так как это является причиной неэффективного распределения ресурсов и ведет к дисбалансам в распределении доходов;
• транспарентность повышает ответственность правительства за реализацию бюджетной политики.
5 ММ. Голанский. Будущее мировой экономики и перспективы России. М.. 1994.
6 BE. Малыгин. Финансовые шоки: вызовы и ответы. - "Банковские услуги" № 9. 1998.
13
Правительство должно заблаговременно подготовить общество и экономические субъекты (участников финансовых рынков) к возможным кризисным всплескам, чего, в частности, не было сделано в августе 1998 г. Естественно, что такие действия руководства (а точнее бездействие) не могли быть оценены обществом иначе как спекулятивно-уголовные.
В «Основных направлениях социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу (подготовлен Минэкономразвития РФ по поручению Правительства РФ от 10.01.2001 г. № МК-П-5-00355) вполне обоснованно отмечается, что «первоочередная задача государства -обеспечение собственной платежеспособности. Необходимо привести обязательства государства в соответствие с его ресурсами и - с учетом высокого долгового бремени - безусловно сохранять бездефицитность бюджета». Можно спорить об абсолютной целесообразности сохранения бездефицитности бюджета, однако цели сформулированы правильно, и можно только поддержать идею о том, что для создания эффективного государства необходимо построение соответствующей системы управления государственными финансами. Принципы реформы в этом направлении -финансовая открытость государства и жесткий бюджетный контроль; снижение стоимости государственной власти; сбалансированность ресурсов и обязательств, полномочий и ответственности на всех уровнях бюджетной системы; целенаправленное управление государственным долгом и активами.
Особенно импонирует акцент на необходимость жесткого государственного контроля и создание управление государственным долгом, учитывая, что в этих сферах осуществляется необходимость активизации и повышения эффективности государственного воздействия, учитывая, что они во многом является определяющим для ближайших этапов развития экономики.
Необходимость «осуществлять активную долговую политику» выглядит несколько общо, так как в этой трактовке можно ориентироваться как на получение новых государственных заимствований, так и на их сокращение. К этому следует добавить, что несмотря на очевидную остроту проблемы с государственным долгом, в «Основных направлениях ...» решение ею проблем подано на уровне призывов и принципов, без попыток представить комплексное решение важнейшей в настоящих условиях
14
проблемы развития экономики страны.
Кризис неплатежей изначально возник как реакция экономики на либеральные экономические преобразования, проводимые без учета российских условий функционирования экономики. При этом глубина и последствия платежного кризиса в Росси не имеют аналогов в мировой истории. "Неплатежи" как важный фактор экономических отношений переходного периода уже имеют свою историю и этапы развития как специфического процесса. В частности, можно выделить ряд "пиков неплатежей", отличающихся специфическими чертами.
Первый этап связан с активной реализацией мер "шоковой терапии" -в 1992 и начале 1993 г. В середине 1992 г. был достигнут пик неплатежей, после чего снижение задолженностей было обеспечено в основном за счет взаимозачетов и активизации инфляционного обеспечения средств обращения. На данном этапе наблюдалось резкое сжатие
платежеспособного спроса, обесценение оборотных средств предприятий, в результате произошел обвальный спад производства и активизация инфляции спроса.
Второй этап приходится на 1993-1995 гг. Отличительные черты этого этапа: уменьшение бюджетных возможностей, превращение нехватки оборотных средств в фактор спада производства, увеличение числа убыточных предприятий и предприятий с недогрузкой производственных мощностей.
Третий этап - 1996-1997 гг. можно определить как этап "наращивания неплатежеспособности, обусловленный "кризисом самофинансирования". Несмотря на некоторые стабилизационные моменты, в частности, замедление спада производства, уровень задолженностей продолжал нарастать, превысив в 1,2-1,3 раза предыдущий уровень (пики) задолженностей (дебиторская задолженность в конце 1996 г. составляла порядка 125-130 дней производства против 90-95 в конце 1992 г.).
Четвертый этап - (его начало) приходится на середину 1998 г., когда накопившиеся негативы долгов и неплатежей вылилась в финансовый провал августа 1998 г. Это не единовременный акт, а результат накопившихся просчетов долговой экономики. Механизм воспроизводства неплатежей, трудности адаптации к дефляции и работе в депрессивном режиме обусловили финансовый обвал. Суженная модель воспроизводства
15
и долговое финансирование диктуют условия дальнейшего нарастания платежного кризиса.
Каждый рубль госдолга вызывает по цепочке межхозяйственных связей еще 2-3 руб. неплатежей. Таким образом, в каналах товарно-денежного обращения были созданы многочисленные «тромбы» просроченной задолженности государства и предприятий, которые радикально обострили кризис сбыта. Для частичной стабилизации финансового положения предприятий и преодоления платежного кризиса необходимо предпринять неотложные меры.
Обострение долгового кризиса - основный результат раннереформационной модели. На повестку дня вышла новая разновидность кризиса - долговой кризис. Он становится в ряд других, которые практически продолжают сотрясать экономику (кризис неплатежей, банковский кризис, отраслевые кризисы, инвестиционный кризис и др.).
Схема 2.
Долговой кризис в общем кризисе экономики (принципиальные взаимосвязи)
Дефицит бюджета
Долговой кризис
Внешний и внутренний долги
Бюджетный кризис
Платежный кризис
Банковский кризис
Долги
экономических
субъектов
Долги банков
16
Исследования, проведенные под эгидой МВФ, по финансово-экономическим кризисам7 (опыт развития 53 стран) показывает, что за 25 лет (1975-2000 гг.) мировая экономика пережила 158 валютных кризисов и 57 чисто банковских. В странах с развивающимися рынками частота валютных кризисов оказалась вдвое выше, чем в промышленно-развитых. Анализ показал, что иногда элементы валютного, банковского и долгового кризисов могут начинаться одновременно, как это было в период мексиканского кризиса 1994-1995 гг., азиатского 1997-1998 гг. Кризис определенного типа зачастую трансформируется в иного рода кризисы. Так, в 1982 г. долговой кризис в Колумбии, Мексике, Парагвае повлек за собой банковский, а в 1997 г. в ряде восточно-азиатских стран. Валютный кризис обострил банковский и долговой кризисы. Однако, как показал анализ, перетекание одного типа кризисов в другие не имеет под собой строгой причинно-следственной зависимости8.
К началу 90-х годов, согласно данным МВФ, внешний долг развивающихся стран превысил 1300 млрд. долл. Только средне- с долгосрочная задолженность составила более 40% ВНП стран третьего мира и превысила их суммарный двухлетний экспорт.
Кризисы российской экономики имеют одинаковое происхождение, так как в их основе лежит разбалансированность экономики, накопление в ней ценовых и валютных перекосов, которые связаны с разбалансированием финансового сектора и неэффективностью производственных подразделений экономики. Они сопровождаются резким обесценением активов, банкротством банков и нефинансовых корпораций. При этом следует заметить, что кризис это отнюдь не любое финансовое потрясение и не разного рода экономические потери.
Кризис на рынке госдолга нанес значительный ущерб экономике страны, причем основная проблема это не столько кризис рынка ГКО, сколько кризис по всем рублевым вложениям (вложения в корпоративные бумаги, банковские вклады и др.)
В модели реформируемой экономики России, в сегменте, связанном с государственными заимствованиями, были допущены кардинальные просчеты.
7 Financial Crises Causes and Indicators IMF. World Economic Outlook May. 1998
8 В. Малыгин Финансовые шоки: вызовы и ответы. - "Банковские услуги" №9 1998
17
а) приток иностранных капиталов сопровождался (и продолжает сопровождаться) еще большим "бегством" капиталов из страны;
б) была завышена оценка эффективности внешних заимствований;
в) объемы заимствований превысили все возможные пределы для стагнирующей экономики России переходного периода;
г) использование принятых в международной практике критериев для оценки заимствований оказалось неэффективным, что требует дополнения этой системы критериев рядом параметров, более точно отражающих особенности переходного периода.
Экономика России шла к долговому кризису "быстро и неотвратимо", что было обусловлено комплексом факторов, начиная от ухудшения конъюнктуры на мировых рынках до катастрофического обвала промышленного производства и серьезнейших просчетов в экономической политике. Ниже приводится принципиальная схема "вползания" экономики России в долговой кризис.
Схема 3. Принципиальная схема вхождения в долговой кризис экономики
Расширение сферы долгового кризиса, охват ею финансово-бюджетной сферы
Неплатежи
Сокращение внутреннего спроса
Падение объемов производства и инвестиций
Увеличение эксплуатационных издержек
Сокращение доходов
Сокращение товарооборота
Падение рентабельности
Схема борьбы с неплатежами:
1. Сжатие объемов денежной массы
2. Сохранение финансовых ограничений
3 Сжатие оборотных средств
4. Ужесточение контроля_________
Сокращение налогооблагаемой базы
Недобор налогов
Превышение расходов над доходами
Увеличение платежей по обслуживанию долга
Рост дефицита бюджета
Основные проявления долгового кризиса:
1. Крах пирамиды ГКО
2. Крах банковской системы
3. Региональные долги
4. Долги во всех сферах экономики 5 Катастрофический рост
задолженности по внешнему долгу |
