ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования
Идея сильного правового государства не может быть реализована без эффективной, упорядоченной, непротиворечивой правовой системы. Поэтому среди актуальных проблем юридической науки одно из важнейших мест принадлежит совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.
Для общетеоретического исследования сущности правотворческой деятельности и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации особенно перспективным является все более утверждающееся в теории познания и практической деятельности диалектическое понимание системы нормативных правовых актов регионов как сложного явления, имеющего специфические черты, структуру, органично включенного в правовую систему государства.
Процесс активного развития правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, начатый в 90-х годах с принятием Конституции Российской Федерации, продолжается, приобретает новые черты и особенности.
Много лет в правотворчестве субъектов Российской Федерации наблюдалась тенденция к распаду правовой системы государства, формированию «лоскутных» правовых образований.
Такое состояние правовой системы во многом было обусловлено серьезными проблемами федеративных отношений, нарушениями органами государственной власти субъектов Федерации основополагающих конституционных принципов: государственной целостности, равноправия субъектов, разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Государственная целостность Российской Федерации подразумевает необходимость соблюдения таких конституционно закрепленных принципов государственного устройства России, как единство и неделимость
4
государственного суверенитета, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов, целостность и неприкосновенность территории страны.
На местах принимались нормативные правовые акты, относящиеся к
исключительной компетенции Российской Федерации, например, в области
vfP регулирования прав и свобод человека, установления единой государственной
границы и обеспечения целостности территории России в соответствии с
нормами международного и национального права.
Нарушение суверенных прав Российской Федерации традиционно происходило при распределении предметов ведения между федеральной властью и субъектами Российской Федерации.
В законодательстве субъектов Российской Федерации имело место нарушение и такого важнейшего требования государственности России, как ее территориальная целостность. В конституциях (уставах) субъектов Федерации закреплялись положения об исключительности и верховенстве государственной власти субъекта Федерации на его территории, подразумевающие недопустимость экстерриториальной власти федеральных органов на территории субъекта Федерации.
Совершенствование правовой системы невозможно без упорядочения договорного процесса в России, не секрет, что договорами часто подменяют нормы законодательства. Ряд субъектов: Республики Татарстан, Тыва, Башкортостан и другие проводят политику на курс договорно-конституционной федерации с элементами конфедерации. Договорные отношения центра с ф субъектами необходимо использовать весьма осторожно, строго
руководствоваться ст. 4 Конституции Российской Федерации, определившей верховенство федеральных законов как одного из основных условий государственного суверенитета страны.
Порою споры, возникающие между Федерацией и ее субъектами по применению федерального законодательства, решаются с помощью договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов
5
Федерации. Подобные двусторонние договоры возможно и решают определенные текущие проблемы, но, в конечном счете, ведут к ослаблению правовой системы и, следовательно, к ослаблению российской государственности.
Более того, подобная политика ставит субъекты Федерации в неравное
Щ положение, связанное с формированием такого правового режима бюджетно-финансовых отношений, собственности и разграничения полномочий и объектов в сфере природопользования и землепользования, которые построены на льготно-индивидуальном распределении финансовых, материальных благ и ресурсов.
Бессистемное предоставление внутрифедеральными двусторонними договорами льгот и привилегий в отношении отдельных субъектов Федерации в настоящее время превалирует над единой законодательной политикой регулирования статуса субъектов Федерации. Не случайно поэтому проблема единства правового пространства Российской Федерации остается предметом постоянного внимания Президента России.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (федеральный регистр).
.4^ Развитие нормативных правовых актов субъектов Федерации в условиях
трансформации государственно-правовых, экономических отношений вовсе не означает их гипертрофированный рост. Речь идет о повышении качества законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, совершенствовании всего правотворческого процесса.
Огромный массив нормативных правовых актов субъектов Федерации свидетельствует о невысоком качестве их подготовки, дублировании
6
федерального законодательства, низкой квалификацией лиц, осуществляющих правотворческую деятельность.
Задача укрепления правовой системы государства должна найти адекватное отражение в мероприятиях по дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Сейчас уже недостаточно работу по совершенствованию актов субъектов Федерации сводить только к их внешнему упорядочению: устранению множественности актов по одному и тому же вопросу, систематизации по отраслям законодательства, ведению регистра актов и т.д. Необходимо самое пристальное внимание уделять вопросам повышения качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации усиления их регулятивной роли, обеспечения законности и обоснованности. Это предполагает улучшение содержание актов, соответствие формы содержанию, усиление согласованности отдельных нормативных положений между собой и с другими нормативными правовыми актами, упорядочение и совершенствование правотворческой процедуры, усиление контроля и ответственности за законностью и качеством актов.
Степень научной разработанности темы
Теоретические источники составили труды российских и зарубежных авторов по общей теории государства и права, государственному и административному праву — работы ученых: Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Афанасьева В.Г., Бачило И.Л., Братуся С.Н., Васильева A.M., Васильева Р.Ф., Горшенева В.М., Дрейшева Б.Д., Зивса С.Л., Исакова В.Б., Керимова Д.А., Кнорринга В.И., Ковачева Д.А., Козлова М.Ю., Кудрявцева В.Н., Лазарева Б.М., Лукашевой Е.А., Малахова В.П., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Мицкевича А.В., Муромцева Г.И., Нерсесянца B.C., Пиголкина А.С., Полениной СВ., Тихомирова ЮД, Умновой И.А., Халфиной P.O., Явича Л.С. и других.
В работах указанных авторов освещаются вопросы правовой системы, дается характеристика правотворчества, правопонимания, соотношение права и
7
закона, основные черты и особенности нормативных правовых актов, иерархия их построения, а также анализируется роль нормативных правовых актов в государственном управлении.
Богатейшими теоретическими источниками являются труды видных дореволюционных ученых: Алексеева Н.А., Карамзина Н.М., Кистяковского Б.А, Коркунова Н.М., Петражицкого Л.И., Соловьева B.C., Трубецкого Е.Н., Шершеневича Г.Ф., Чичерина Б.Н.
В диссертационном исследовании использованы также коллективные монографии: «Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности», Саранск, 2003; «Право и культура», М., 2002; «Право XX века: идеи и ценности», М, 2001; «Правотворчество и законность», М, 1999; «Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации», М., 1998; «Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития», М., 1998; «Правовое государство, личность, законность», М., 1997; «Законы области как субъекта Российской Федерации», М., 1996; «Право и политика современной России», М., 1996 и другие.
Несмотря на значительное количество работ, посвященных анализу как общетеоретических, так и отдельных практических аспектов правотворческой деятельности, комплексного исследования проблем совершенствования правотворческой деятельности, повышения качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в отечественной науке не проводилось.
Объектом настоящего исследования являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, правотворческая практика органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступает правовая система и ее инвариантный срез - система нормативных правовых актов государства, включающая подсистемы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; типология нормативных правовых актов и основных правотворческих связей субъектов Федерации; правовая регламентация правотворческой деятельности регионов; система государственных органов,
8
осуществляющих правотворческую деятельность и деятельность по контролю за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; правовая культура и правосознание как факторы, влияющие на правотворческую деятельность.
Цель и задачи исследования диссертант видит в выдвижении и V™ обосновании концепции совершенствования правотворческой деятельности
субъектов Российской Федерации.
Целью диссертационного исследования является всесторонний, комплексный анализ правотворческой деятельности субъектов Федерации, систем нормативных правовых актов субъектов Федерации.
Проведенный в работе анализ теоретических и практических предпосылок формирования и функционирования систем нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, выявил существенные законодательные пробелы и недостатки в их развитии, что позволило обосновать необходимость Л концепции совершенствования правотворческой деятельности субъектов
Федерации, а также разработать научно-практические рекомендации, улучшающие качество и эффективность актов субъектов Федерации.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:
- изучить внутреннюю структуру правовой системы государства в целях определения в ней места системы нормативных правовых актов государства, включающую подсистемы актов субъектов Российской Федерации, раскрыть во всей глубине, основываясь на важнейших принципах ее построения, сложную
Л\ закономерность единства и дифференциации правовых актов в зависимости от
их юридической силы, субъектов правотворчества, многообразия отношений, на регулирование которых они направлены;
- исследовать сущность нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; уточнить понятие и выявить их особенности;
- изучить конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выявить важнейшие их функции и недостатки;
- исследовать субъектный состав всех стадий правотворческого процесса и определить лиц, обладающих полной и ограниченной нормотворческой правосубъектностью;
- провести типологию нормативных правовых актов субъектов Федерации с выделением важнейших классификационных признаков каждого вида и основных правотворческих связей, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации;
- изучить все стадии правотворческого процесса органов государственной власти субъектов Федерации; выявить существенные недостатки, пробелы, образовавшиеся в законодательстве по вопросам правотворчества субъектов Российской Федерации;
- разработать научно-практические рекомендации по совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Федерации, систем нормативных правовых актов субъектов Федерации;
- изучить контрольные функции органов юстиции за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Федерации;
- исследовать роль Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, а также судов общей юрисдикции в обеспечении законности нормативных правовых актов субъектов Федерации;
- проанализировать влияние правовой культуры и правосознания на правотворческий процесс субъектов Федерации.
Методологической основой является обусловленная философским мировоззрением совокупность определенных теоретических принципов и подходов в их диалектическом понимании; общенаучных, общелогических методов познания и специальных, частно-научных методов исследования государственно-правовых явлений. Особенности предмета исследования
10
обусловили использование специальных методов: сравнительно-правового, техно-юридического, системно-структурного, функционального анализа и другие научные методы познания правовых явлений и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют фундаментальные труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Федеративный Договор, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; конституции, уставы и законодательство субъектов Российской Федерации, а также ряд нормативных правовых актов органов исполнительной власти; материалы научно-практических конференций.
Научная новизна диссертационного исследования выражается в выдвижении и обосновании концепции совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации; улучшения качества нормативных правовых актов субъектов Федерации, усиления их регулятивных возможностей, реализация которых обеспечивается лишь при системном их развитии в комплексе с другими элементами системы, в соответствии с важнейшими принципами ее построения, основываясь на взаимодействии и взаимообусловленности различных по юридической силе нормативных правовых актах. В диссертации впервые комплексно исследуются общетеоретические и практические аспекты развития и совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации. Научная новизна определяется также тем, что исследование выполнено на основе принятых в последнее время федеральных законов и других нормативных правовых актов, направленных на совершенствование правовой системы государства, единства правового пространства.
11
Диссертант анализирует наиболее актуальные проблемы в области правотворчества субъектов Федерации, которые не получили своего рассмотрения в отечественной науке, либо изучены недостаточно, сквозь призму правотворческой практики и моделей систем государственной власти субъектов Федерации.
CW Научная новизна исследования заключается в оценке как позитивных, так
и негативных явлений наблюдаемых в правотворческом процессе субъектов Федерации, обосновании важнейших направлений его совершенствования; выявления факторов влияющих на повышение качества нормативных правовых актов. В частности, обосновывается необходимость усиления роли конституционно-правовых основ правотворчества субъектов Федерации; показана специфика стадий правотворчества и важность разграничения субъектов правотворчества на различных стадиях этого процесса; проводится типология нормативных правовых актов и основных правотворческих связей субъектов Федерации; рассматриваются контрольные функции органов чт^ юстиции и судебных органов за законностью и качеством нормативных
правовых актов субъектов Федерации; обосновывается влияние правовой культуры и правосознания на правотворческий процесс субъектов Федерации.
При этом теоретические обобщения, осуществленные автором, конкретизируются в практических рекомендациях по совершенствованию правотворческого процесса и повышению качества нормативных правовых актов субъектов Федерации. Отсюда научная новизна диссертационного исследования обуславливается не только обоснованием концепции ^ совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации, но и
авторским подходом к ее реальному осуществлению.
На защиту выносятся основные положения и выводы, в которых конкретизирована научная новизна работы:
Концепция совершенствования правотворческой деятельности и повышения качества нормативных правовых актов субъектов Федерации основывается на системном подходе в их развитии.
12
Важнейшим элементом правовой системы государства является система нормативных правовых актов. Особенности системы нормативных правовых актов государства, как сложного многоярусного правового образования, позволяют включить в состав ее вертикальной и горизонтальной структуры нормативные правовые акты субъектов Федерации. Это даст возможность обеспечить и гарантировать основное интегративное свойство системы -внутреннюю согласованность, гармоничность, динамичность, упорядоченность и непротиворечивость развития и функционирования всех ее элементов.
Только системное, комплексное развитие всего массива нормативных правовых актов государства, позволит улучшить ситуацию с актами субъектов Российской Федерации, десятилетие развивавшихся «фрагментарно», «независимо» в результате чего был ослаблен контроль за их законностью и качеством.
Вместе с тем делимость системы позволяет довольно легко выделять отдельные звенья в относительно самостоятельные подсистемы. Поэтому нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, являясь звеном общей системы нормативных правовых актов государства, одновременно обладают и собственной структурой, элементным составом, но включенные в комплексное образование, их развитие будет предопределено и направлено в единое упорядоченное русло.
Анализ конституционно-правовых основ правотворчества субъектов Российской Федерации наряду с констатацией и определением заложенного в них права на нормотворческую деятельность, являющегося в условиях строгой законности важнейшим средством обеспечения внутреннего единства, последовательного развития всей правовой системы государства и установлением многообразных правообразующих связей, позволил выявить главное - их регулятивное свойство.
Автор аргументирует вывод о необходимости усиления роли конституционно-правовых основ правотворчества субъектов Федерации. Являясь по юридической природе предписаниями, выражающими волю
13
государства, конституционно-правовые основы должны выполнять следующие важнейшие функции: а) предоставлять нормотворческие правомочия субъектам Федерации, с определением возможностей для самостоятельных, активных действий по созданию, принятию, обнародованию нормативных правовых актов; б) устанавливать четкий порядок осуществления правотворческой \Щ деятельности. При этом, как в первом случае, так и во втором, роль конституционно-правовых основ все еще остается недостаточной, имеются существенные пробелы в законодательном регулировании, что, естественно, отрицательно влияет на эффективность правового воздействия в вопросах взаимной увязки, координации нормотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов.
С учетом новейших теоретических исследований, автором дается определение правотворчества субъектов Российской Федерации как основанный на компетенции соответствующих органов упорядоченный процесс по созданию, изменению или отмене правовых норм, состоящий из стадий: правотворческой инициативы, подготовки, рассмотрения, издания и обнародования (опубликования) нормативных правовых актов. Все стадии правотворческого процесса имеют равное значение и в совокупности должны составлять единое целое. Вместе с тем правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации имеет существенные особенности, обусловленные специфической моделью российского федерализма.
Особенности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации можно объединить в три группы: *Lt - особенности, обусловленные конституционно-правовым статусом
субъектов Российской Федерации;
- особенности, определяемые компетенцией законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
- особенности, определяемые компетенцией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
14
Реализация конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации в сфере правотворческой деятельности выражается в принятии законов и других нормативных правовых актов. Субъекты Федерации обладают законодательной компетенцией с Российской Федерацией по предметам совместного ведения. Они располагают также гарантированной возможностью \Щ свободно осуществлять правотворческую деятельность в сфере своего исключительного ведения.
Принципиальное значение имеет разграничение субъектов правотворчества на различных стадиях этого процесса. Нормотворческая правосубъектность органов государственной власти субъектов Федерации имеет глубокое юридическое содержание, включающее способность обладать правами в сфере правотворческой инициативы, подготовки, рассмотрения, издания, обнародования нормативных правовых актов; способность к самостоятельному осуществлению предоставленных прав и обязанностей.
Автором определены теоретические критерии, позволяющие различать 4' полную и ограниченную нормотворческую правосубъектность. При этом
правосубъектность органов и их структурных подразделений, должностных лиц и специалистов, участвующих во всех стадиях правотворческого процесса, либо в какой-нибудь одной (кроме стадии принятия акта) следует считать неполной или ограниченной.
. Обосновывается важность научной типологии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которая имеет не только большое практическое, но и теоретическое значение, так как позволяет выявить
«генетические и функциональные взаимосвязи объекта исследования, уяснить правовую природу того или иного вида акта, его отличительные признаки, назначение, соотношение вида акта с его содержанием. Типология нормативных правовых актов автором осуществляется с учетом их места в иерархии систем нормативных правовых актов субъектов Федерации, юридической природы, содержания, объектов и форм правового регулирования, субъектов правотворчества, характера воздействия норм права на
15
политические, экономические, социально-культурные и другие общественные отношения. Автором разработан порядок, направленный на упорядочение и совершенствование видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Анализируются нормативные договоры как особый вид правовых актов субъектов Федерации, с определением их места в системах нормативно-правовых актов субъектов Федерации. Рассматриваются причины обращения к договорной форме взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. Раскрываются негативные тенденции договорного процесса в стране. Договоры часто нарушают Конституцию Российской Федерации, что ведет к ревизии последней, усиливают асимметричность Российской Федерации и закрепляют неоправданные привилегии одних субъектов Федерации в ущерб другим.
Вместе с тем, договоры могут быть весьма полезны при эффективном контроле за развитием договорного процесса при комплексном, системном ^ подходе в методологии и практике управленческих решений. Обосновываются
предложения по усилению законодательной основы и совершенствованию договорного процесса в стране.
Проводится классификация и анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации по предметам регулирования. Анализ показал как позитивные, так и негативные моменты в правовом регулировании важнейших сторон политической, экономической, социальной и культурной сферах субъектов Федерации. Отмечается сужение сферы исключительного ведения субъектов Федерации. Представлены предложения, направленные на усиление роли нормативных правовых актов субъектов Федерации, отражающих специфику регионов. Показаны дефекты нормативных правовых актов субъектов Федерации, дублирующие федеральное законодательство и тем самым засоряющие правовую систему государства.
Особое место в системе закономерных объективно существующих управленческих связей принадлежит связям правотворческого характера, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти
16
субъектов Федерации и являющиеся результатом последовательной нормотворческой деятельности соответствующих органов в ходе выполнения ими своих функций. Конкретные виды связей порождают соответствующие правотворческие отношения.
В целях определения сущности этих связей, природы их возникновения, а также правовых последствий автор выделяет правотворческие связи вертикально-субординационного характера и горизонтальные — координирующие правотворческие связи. Исследуются правотворческие связи сложно построенных субъектов Федерации (Советы Дум, Советы Губернаторов, и моносубъектов.
Совершенствование правотворческой деятельности субъектов Федерации автор видит в правовом регулировании процесса подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования нормативных правовых актов регионов. Разработан порядок подготовки, рассмотрения и принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Обосновывается необходимость усиления роли стадии обнародования в правотворческом процессе субъектов Федерации.
. Диссертант обращает внимание на необходимость усиления контроля и ответственности за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Федерации. Рассматриваются контрольные функции органов юстиции за законностью нормативных правовых актов субъектов Федерации. Отмечается эффективность данного контроля.
Вместе с тем, пробелы в законодательстве не дают в полной мере органам юстиции быстро и эффективно реагировать на недостатки нормативных правовых актов субъектов Федерации. Автор предлагает в проект Федерального закона «О юстиции» включить норму, предоставляющую право органам юстиции самостоятельно обращаться в суд за отменой незаконный актов субъектов Федерации, а также положение об обязательном характере экспертных заключений органов юстиции для органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.
17
В работе анализируется роль судебного контроля за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Особое место в механизме судебного контроля отводится Конституционному Суду Российской Федерации, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации и судам общей юрисдикции. Определены причины недостаточной обеспеченности механизма исполнения решений соответствующих судов.
Обосновывается влияние правовой культуры на правотворческий процесс субъектов Федерации. Правовая культура как система духовно-нравственных и правовых ценностей выражается в достигнутом уровне развития правовой действительности, нормативных правовых актах, правосознании, в соответствии с которыми формируется законопослушный образ жизни и осуществляется правовое регулирование общественных отношений, устанавливается режим правопорядка в стране. Правовая культура - это и уровень профессиональной квалификации лиц, осуществляющих правотворческую деятельность на всех ее стадиях (правотворческая культура) и осознание ими значимости своей работы. Отмечается невысокий уровень правовой культуры общества, что обусловлено кризисом правосознания, отсутствием целенаправленной системы правового воспитания, историческими особенностями развития российского общества. Повышение уровня правовой культуры автор видит в принятии государственной программы, направленной на создание стройной, взаимосвязанной системы правового воспитания и правового просвещения граждан Российской Федерации включающая государственные органы, средства массовой информации, щри координирующей роли Министерства юстиции Российской Федерации.
. Раскрывается сущность и проводится ретроспективный анализ процесса формирования правосознания в стране. Выявляются исторические корни и особенности российского менталитета, приведшие к неразвитости как общественного, так и индивидуального и профессионального правосознания. Раскрываются элементы взаимодействия правовой культуры и правосознания. |
