ВВЕДЕНИЕ
Многолетний процесс перманентного ухудшения экологической обстановки в глобальном масштабе привел в конечном счете к экологическому кризису. Больше половины (54%) экспертов — специалистов природоохранительных служб Минприроды России - уже давно определили экологическую ситуацию в России как крайне неблагоприятную. И с того времени ситуация не улучшилась. Участники экспертного опроса наиболее злободневными назвали следующие проблемы: свалки отходов и мусора — 70%, загрязненность рек и водоемов — 60%, захоронение опасных отходов — 58%, качество питьевой воды - 47%, загрязненность воздуха - 37%, заболевания, вызванные загрязнением окружающей среды, - 37%, повышенный уровень шума - 32%, кислотные дожди — 29%, уровень радиационного фона — 11%. При этом 74% опрошенных считают, что рассмотренные проблемы усугубляются распадом хозяйственных связей в экономике страны1.
При этом к наиболее значимым причинам сложившейся ситуации были отнесены: недостаток финансирования — 58%, слабая техническая оснащенность - 32%, отсутствие развитой законодательной базы природоохранной деятельности - 37%, недостаточное внимание региональной администрации и выборных органов власти к вопросам экологии — 29%, отсутствие законченной системы контроля и управления охраной окружающей среды и природными ресурсами—30%.
Становится все более очевидным то, что сложившаяся в РФ экологическая ситуация, при которой лишь 15 % горожан проживает на территориях с допустимым уровнем загрязнения воздуха, а из всех поверхностей водоемов питьевого назначения европейской территории России 70 % признаны непригодными для такого использования, обусловлена не столько просчетами и ошибками в управлении природоохранными процессами, сколько недостатками
1 См.: Зеленый мир. - 1995. - № 11. - С. 12.
всей системы управления народным хозяйством и соответствующей ей хозяйственной практики использования природных ресурсов2.
Аналогичное заключение было сделано на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро (1992 г.), где одной из главных причин социальной и экономической напряженности был назван невысокий уровень способности правительства большинства стран к управлению не только природоохранными, но и всеми другими процессами, протекающими на их территориях — социальными, экономическими3.
Кризисные явления, вызываемые углубляющимся конфликтом между человеком и природой, угрожают самому существованию общества как такового, что свидетельствует об утере социумом адаптивных механизмов, направленных на собственное выживание и сохранение. Механизмы же адаптации в свою очередь не могут существовать без наличия у общества определенных критериев, дающих возможность адекватно оценивать свое состояние и движение, а также планировать и прогнозировать его развитие на альтернативной основе. Речь идет, таким образом, о процессах регулирования взаимоотношений социума — как внутри социальных подсистем (инэкологических), так и с внешними силами или системами (аутэкологических). Для того, чтобы противостоять разрушающим факторам различного рода, общество должно обладать соответствующими механизмами самонастройки, саморегуляции, уметь принимать оптимальные, зачастую компромиссные решения.
Всеобщая «экономизация», превалирование соответствующих ценностных критериев и потребностей обусловили рассмотрение Природы как средства извлечения прибыли и породили адекватную технократическую социальную философию, направленную на завоевание, «освоение», покорение Природы человеком. Эта философия справедливо полагается причиной экологических бедствий XX века и однозначно свидетельствует о несостоятельности выбранного человечеством пути развития, неверной социальной ориентации. Узкокорыст-
2 См.: Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. - М.: Наука, 1993. - С. 48. 5 См.: В защиту земли: Основные документы по окружающей среде. - М.: ЮНЕП, 1992.
ные интересы бизнеса, отдельных социальных групп сегодня все более противоречат жизненно важным потребностям и интересам всего общества, нуждающегося в соблюдении экологических норм, сохранении природной среды как главного условия человеческого существования. А для этого необходимы принципиально иная общественная философия, гуманистические нравственно-этические критерии, совпадающие с рамками экологической парадигмы. Необходимо соответствующее изменение структуры общественных потребностей с целью их гармонизации, осознание человеком истинных, а не мнимых потребностей. Все это может быть осуществлено посредством широкого использования и творческого развития современного арсенала социально-управленческих технологий, включая информационные как их неотъемлемую составную часть.
Социальное управление природоохранной деятельностью особенно важно и эффективно на местном (муниципальном) уровне. Во-первых, именно на этом уровне удовлетворяется большая часть потребностей населения. Во-вторых, только на муниципальном уровне открывается возможность целенаправленного формирования экологического сознания и поведения населения. В-третьих, именно на муниципальном уровне открывается возможность для развертывания природоохранной деятельности населения, мобилизации его усилий и действий для решения экологических проблем.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью совершенствования управления природоохранной деятельностью, более полного и эффективного использования потенциала социального управления.
Степень научной разработанности темы. Экологическая проблематика является одной из наиболее привлекательных для философов,4 экономистов,5
4 См.: Гирусов Э.В., Широков И.Ю. Экология и культура. - М.: Знание, 1989; Комаров В.Д. Социальная экология: философский аспект. - Л.: Наука, 1990; Лосев В.А. Взаимоотношения общества и природы. - М.: Знание, 1989; Ойзерман Т.И. Проблемы экологии: генезис идей и современность // Социологии, исследования. - 2002. -№2 и др.
/ J См.: Бобылев С.Н. Экологизация экономического развития. - М.: Изд-во МГУ, 1993; Возняк В.Я., Фейтельман
Н.Г., Арбатов А.А. и др. Экологическое оздоровление экономики. - М.: Наука, 1994; Сухорукова СМ. Экономика и экология. - М.: Высшая школа, 1998.
6
юристов, представителей естественно-научных дисциплин (биологов, географов и др.). Методологические вопросы природоохранной деятельности ставятся и решаются в работе Ю.Я. Ольсевича и И.Н. Гудкова,8 проблемы экологические устойчивого развития общества - в публикациях А.А. Гусева, Н.Г. Гусевой, В.И. Данилова-Данильяна, проблемы экологической безопасности России - в работах Е.П. Ушакова и др. авторов.10
Из множества научных работ по экологической проблематике выделим также публикации, освещающие вопросы управления охраной природной среды (автор К.В. Львовская и Г.С. Ронкин11, М.И. Пронина и др.).12 В целом ряде публикаций рассматриваются различные аспекты экологии города (авторы — З.В. Безуглая, Г.П. Расторгуева, И.В. Смирнова, В.Л. Глазычев, А.Н. Костриков и др.13, следует обратить внимание также на работу О. Векелича об экологических противоречиях.14
Начинают проявлять интерес к экологической проблематике и социологи. Предметом исследования становятся: экологические интересы (С.А. Селезнев),15 социально-экологическая мотивация (П.Х. Зайфутдим, Н.Ф. Газизу-
6 См.: Бакунина Т.С. Правовое обеспечение охраны окружающей среды в условиях рыночной экономики // Государство и право. - 1993. - №1; Богомолов С.А. Экологическое право. - М.: НОРМА-ИНФРА, 1998; Дубовик О.Л. Экологические преступления. - М.: Спарк, 1998; Петров В.В. Экологическое право России. - М.: Бек, 1996.
7 См.: Реймерс Н.Ф. Экология: теория, законы, правила, принципы и гипотезы. - М.: Россия молодая, 1994; Фешбах И. и др. Экоцид в СССР: здоровье и природа на осадном положении. - М: НПО «Биотехнология», 1992 и др.
* См.: Ольсевич Ю.Я., Гудков И.Н. Критика экологической критики. -М.: Мысль, 1990.
9 См.: Гусев А.А., Гусева И.Н. Об экономическом механизме экологически устойчивого развития //Экономика и математические методы. - 1996. - №32. Вып 3; Данилов-Данильян В.И. Экологизация народного хозяйства — основа устойчивого развития //Экология. Экономика. Бизнес (эколого-экономические аспекты устойчивого развития). - М: Ирис-Пресс, 1995.
См.: Ушаков Е.П. Проблемы экологической безопасности России в переходный период // Экономика, предпринимательство, окружающая среда. - 1993. - №2.
" См.: Львовская К.В., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. - М.: Наука, 1998; Пронина М.И. Экологический менеджмент // Экономика природопользования. - 1997. - №4.
12 См.: Бондаренко B.C. Проблемы использования системного подхода к формированию организационных структур // Эффективность и интенсификация в условиях рыночной экономики. - Н-Новгород, 1993; Медведев Н.И. Синергетическая модель теоретического комплекса жизнеобеспечения //Проблемы управления и организации рыночного механизма хозяйствования. - М., 1992.
13 См.: Безуглая З.В., Расторгуева Г.П., Смирнова И.В. Чем дышит промышленный город. - Л.: Гипрометеоиз-дат, 1991; Глазычев В.Л. Социально-экологическая интерпретация городской среды. - М.: Наука, 1984; Костриков А.Н. Критичность экосистемы города, прогноз и возможности управления. - Н-Новгород: Волго-Вятское кн. изд-во, 1994.
м См.: Векелич О. Экологические противоречия. - Киев: Наукова думка, 1991.
|5 См.: Селезнев С.А. Экологические интересы участников инвестиционных проектов как фактор эффективности экологической экспертизы // Вестник Моск. ун-та. Сер. Экономика, 1998. - №1.
лин),16 экологические инициативы (И. Халий),17 общественное мнение в контексте оценки природоохранной деятельности (В.О. Рукавишников).18
Специально отметим публикацию Г.С. Карповой по вопросам экологизации социального управления19, а также публикации по экологическому сознанию (А.Н. Кочергин, Ю.В. Марков, Н.Г. Васильев, М.А. Соломкина и др.)20, экологическому мышлению (P.P. Шайхнев и др.)21, экологическому образованию (Дж. Маркович, Н.Н. Моисеев, B.C. Шилова и др.).22
Отдельные аспекты темы исследования освещаются в диссертационных работах О.В. Аксеновой, И.В. Зайцевой, Г.А. Кузнецова, А.Б. Малышева, А.В Пацулы, Н.А. Смоляниновой, С.Н. Трухановича, М.А. Хатунцевой.23
Из обзора научной литературы по экологической проблематике видно, что достаточно полно освещаются общенаучные, философские, экономические и правовые аспекты этой проблематики. Слабо исследованы управленческие аспекты природоохранной деятельности применительно к нынешним российским условиям. Если федеральный и региональный уровни управления уже как-то исследуются, то муниципальный уровень управления охраной природной
16 См.: Зайфудим П.Х., Газизулин Н.Ф. Социально-экологическая мотивация предпринимательской деятельности //Социологич. исследования. - 1992. - №9.
17 См.: Халий И. Экологические инициативы в крупном индустриальном центре //Социологии, исследования. — 1992.-№12.
18 См.: Рукавишников В.О. Факторная модель структуры общественного мнения и проблемы экологии в современной России // Социологич. исследования. - 1992. - №12.
19 См.: Карпова Г.С. Экологизация социального управления. - СПб: Изд-во СПб НЭФ, 1993.
20 См.: Кочергин А.Н., Марков Ю.В., Васильев Н.Ч. Экологическое знание и сознание: Особенности формирования. - Новосибирск: Наука, 1997; Соломкина М.А. Экологическое сознание: понятие, типология, интерпретация // Экология человека. - 2000. - №2.
21 См.: Шайхнев P.P. Формирование нового экологического мышления: реальность и перспектива //Экология человека. - 2000. - №1.
22 См.: Маркович Дж. Глобализация и экологическое образование //Социологич. исследования. - 2001. - №5; Моисеев Н.Н. Историческое развитие и экологическое образование. — М., 1996; Шилова B.C. Педагогические основы социально-экономического образования школьников. Учеб. пособие. - Белгород: Изд-во БелГУ, 2002.
23 См.: Аксенова О.В. Экологическая модернизация в условиях стабильного Запада и трансформирующейся России. Автореф. дис. канд. социол. наук. — М, 2002; Зайцева И.В. Экологизация как ценностный ориентир реформы образования. Автореф. дис. канд. социол. наук. — Саратов, 2000; Кузнецов Г.А. Актуальные проблемы регионального управления охраной окружающей среды и природных ресурсов. Автореф. дис. канд. социол. наук. - Орел, 1998; Малышев А.Б. Обеспечение эколого-энергетической безопасности как социально-управленческая проблема. Автореф. дис. канд. социол. наук. - М., 2001; Пацула А.В. Организация взаимодействия основных субъектов природопользования при решении кризисных социально-экологических проблем в регионе. Автореф. дис. доктора социол. наук. - М., 2002; Смолянинова Н.А. Социально-экологический фактор деятельности органов самоуправления в сельской местности России. Автореф. дис. канд. социол. наук. - Саратов, 2000; Труханович С.Н. Социально-экологические аспекты взаимосвязи человека и окружающей среды в условиях реформирования общества. Автореф. дис. канд. социол. наук. - СПб, 2002; Хатунцева М.А. Социально-экологический аспект формирования природной среды обитания. Автореф. дис. канд. социол. наук. - Тамбов, 2001.
среды остается пока без внимания. Нет специальных исследований о социальном управлении природоохранной деятельностью.
Таким образом, очевидно противоречие между общественной потребностью в развитии социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне, с одной стороны, и недостаточной научной разработанностью системы, механизмов и технологии муниципального управления охраной природной среды, с другой стороны. С этим противоречием связана основная проблема диссертационного исследования - проблема совершенствования социального управления по охране окружающей среды на муниципальном уровне, повышения его эффективности и роли в общероссийской системе управления природоохранной деятельностью.
Актуальность темы диссертационной работы, степень ее научной разработанности и сформированная научная проблема обусловливают выбор его объекта и предмета исследования, его цели и задач.
Объектом диссертационного исследования является природоохранная деятельность на муниципальном уровне, предметом исследования - социальное управление природоохранной деятельностью на муниципальном уровне.
Цель диссертационного исследования — выявление условий и путей совершенствования социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне, повышения его эффективности.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих исследовательских задач:
- анализ принципов построения систем территориального управления природоохранной деятельностью, критериев его эффективности;
- характеристика механизмов управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне и условий их эффективного функционирования;
- структурный анализ экологического сознания и поведения местного сообщества;
анализ условий и путей совершенствования системы социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне.
Гипотеза исследования состоит из следующих взаимосвязанных предположений: во-первых, повышение результативности и эффективности управления охраной окружающей среды возможно при условии развития социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне; во-вторых, развитие социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне в свою очередь возможно посредством а) повышения экологической культуры местного сообщества и активизации его экологического поведения, б) оптимизации организационной структуры управления и коор-7 динации деятельности субъектов управления, в) использования инновационных
технологий управления.
Теоретические основы исследования. Диссертационная работа основана на фундаментальных положениях общей социологии и социологии управления, теории менеджмента и социальной экологии, синергетики и теории систем. Особенно важное значение имеют для нее следующие теоретические положения, идеи и концепции.
1. Идеи социальной экологии о гармонизации взаимодействия человека и природы, балансе экологической эффективности и экологической целесообразности, достижении умеренности притязаний общества (обоснованные в работах В.Н. Вернадского, Э.В. Гирусова, В.П. Казначеева, Дж. Марковича, Н.Н. Моисеева).
2. Теория хаотических систем, основанная на принципах синергетики и дающая ключ к построению адаптивных систем территориального управления охраной окружающей среды (И. Пригожий, П. Стенчерс, Г. Хакен, Е.Н. Князев, СП. Курунолов, Г.А. Котельников и др. исследователи).
3. Идея экологизации общественного управления в целом и социального управления в частности, которая нашла отражение в работах П.Х. Зайфутдима, Г.С. Карповой, Е.Д. Щетининой и др.
4. Концепция местного самоуправления как формы проявления и развития социальной активности местного сообщества, в частности, его социально-экологической активности (работы Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветковой, С.А. Ше-денковой, П.А. Юдина).
5. Концепция экологического сознания как особой формы массового (общественного) сознания и экологического поведения как разновидности социального поведения (А.Н. Кочергин, Ю.В. Марков, Н.Г. Васильев).
6. Концепция социальной технологии как способа рационализации и оптимизации человеческой деятельности (Н.С. Данакин, В.Н. Иванов, М. Марков, В.И. Патрушев, В.М. Шепель).
Методы исследования. В процессе исследования были использованы системный и социолого-синергетический подходы, структурный, функциональный, сравнительный анализ, методы статистической обработки социологических данных. Сбор первичных данных проводился с использованием анкетного и экспертного опросов, изучения документов, свободного интервью, включенного наблюдения, а также фокус-групп и case study.
Эмпирическая база исследования. Эмпирическими источниками диссертационного исследования выступают:
- федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые материалы, относящиеся к охране окружающей среды;
- статистические данные о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и социальных последствиях экологических изменений;
- отчеты о работе субъектов природоохранной деятельности в г.Михайловке Волгоградской области;
- данные социологического исследования «Совершенствование социального управления охраной окружающей среды в г.Михайловке Волгоградской области», проведенного диссертантом в 2003 году (опрошено 800 городских жителей и 100 служащих муниципальных организаций, учреждений);
- данные социологических исследований по экологической культуре сельских жителей Тамбовской области (руководитель - В.Ф. Томилин), по эко-
10
логизации и эстетизации городской среды в г. Губкине Белгородской области (руководитель - С.С. Ильяев), социально-бытовому поведению жителей г. Новомосковска Тульской области (руководитель - Н.Н. Минаков) и др. исследований.
Научная новизна диссертационного исследования заключается:
- в систематизации и описании принципов построения рациональной системы территориального управления природоохранной деятельностью, характеристике механизмов его функционирования (организационного, экономического, правового и социального);
- в выделении, характеристике структурных элементов и типов экологического сознания и поведения местного сообщества;
- в определении условий и путей совершенствования социального управления природоохранной деятельностью на муниципальном уровне.
Указанные пункты научной новизны диссертации конкретизируются в ее положениях и выводах, выносимых на защиту.
1. В России до настоящего времени не сложилось эффективной системы природоохранной деятельности. Не найден баланс между использованием распорядительно-организационных методов и методов рыночного регулирования. Продолжающиеся процессы децентрализации обусловливают необходимость создания рациональных систем территориального управления природоохранными процессами. Важное значение при проектировании этих систем имеет соблюдение принципов программно-целевой ориентации, многовариантности, региональной ориентации, комплексности, иерархичности, целостности и территориальной делимости.
Территориальное управление природоохранной деятельностью осуществляется посредством четырех основных механизмов: организационного, экономического, правового, социального.
2. Социальное управление природоохранной деятельностью на муниципальном уровне направлено прежде всего на развитие экологического сознания местного сообщества и активизацию его экологического поведения.
11
Экологическое сознание имеет сложную структуру, включающую восемь компонентов: информационный, эмоциональный, оценочный, реактивный, ценностный, прагматический, диспозиционный, нормативный.
Есть пять возможных диспозиций населения в отношении экологических проблем: заинтересованная, активно-деятельная, пассивно-выжидательная, беспечная, безразличная. В реальности доминируют пассивно-выжидательная и безразличная диспозиции.
3. Экологическое поведение местного сообщества может быть трех видов: проблемно-ориентированное, ценностно-ориентированное и латентное. Фактически преобладает латентное поведение. Сравнительно большее распро-
w странение имеют умеренные формы социально-экологической активности —
своевременное получение достоверной информации о состоянии окружающей среды и общественная экологическая экспертиза.
4. Несмотря на принципиальную значимость социально-экологического фактора для деятельности органов местного самоуправления, он еще не получил должного распространения и развития в практике муниципального управления. Оптимизация социального управления природоохранной деятельностью предполагает использование системной аналитической модели к его исследованию, предполагающую выделение и характеристику: 1) принципов управления
у природоохранной деятельностью, 2) стратегий управления, 3) структуры
управления, 4) функций управления, 5) технологий управления.
Успешное управление природоохранной деятельностью на муниципальном уровне возможно при условии соблюдения принципов комплексности, по-лисубъектности, операциональности, поступательности, социальной активности населения, учета социокультурных особенностей территории, баланса ориентации, учета вероятных последствий.
Исходя из анализа и обобщения практического опыта муниципального управления, целесообразно выделение следующих стратегий природоохранной деятельности: реактивной, проактивной, активно-выжидательной, пассивно-
/. выжидательной, «страусиной». В деятельности органов местного самоуправле-
12
ния преобладают пока пассивные стратегии управления природоохранной деятельностью.
6. Качественное и эффективное выполнение управленческих функций в отношении природоохранной деятельности на муниципальном уровне предполагает использование технологий градации экологических зон, экологической профилактики и мониторинга, инновационной технологии прогнозирования «Барометр жизни», технологии разработки и реализации целевых экологических программ, технологии стимулирования природоохранной деятельности, технологии повышении юридической ответственности за правонарушения в области окружающей среды, технологии комплексного контроля, технологии д/ территориального самоуправления населения, технологии состязательности.
Научно-практическая значимость диссертационной работы состоит прежде всего в том, что она расширяет наши представления об экологическом сознании и поведении местного сообщества, важности управления охраной окружающей среды на муниципальном уровне, принципиальной возможности его совершенствования посредством построения оптимальных организационно-управленческих структур, использования инновационных технологий управления. Положения и выводы диссертации, обоснованные в ней практические рекомендации могут быть востребованы органами местного самоуправления при
. разработке и реализации целевых программ природоохранной деятельности,
л'
обосновании мер по оптимизации управленческих функций и структур.
Разработанный и апробированный в диссертации инструментарий прикладного социологического исследования может быть полезным при проектировании и проведении аналогичных или близких по теме исследований в других муниципальных образованиях.
Материалы диссертационной работы могут быть полезными также при разработке учебных курсов «Социология управления», «Муниципальное управление», «Инвайронментальная социология», «Экологическая культура».
Практическое внедрение и апробация. Положения и выводы диссертации, / обоснованные в ней рекомендации нашли применение в деятельности органов
13
местного самоуправления г. Михайловки Волгоградской области при разработке и реализации целевых экологических программ, при организации экологического образования учащихся и студентов, экологического просвещения населения.
Положения и выводы диссертации получили апробацию в научных публикациях автора, его выступлениях на региональной научно-практической конференции «Современные проблемы технического, естественнонаучного и гуманитарного знания» (Белгород, 2001), Международной научно-практической конференции-школы молодых ученых, аспирантов и докторантов (Белгород, 2001), Международной научной конференции «Перспективы синергетики в XXI веке» (Белгород, 2003), региональной научно-технической конференции «Региональные технологические и экономико-социальные проблемы развития строительного комплекса Волгоградской области» (Волгоград, 2003).
По теме диссертации опубликовано 8 научных статей общим объемом 2 п.л.
Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре социологии Белгородского государственного технического университета им. В.Г. Шухова.
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
14
РАЗДЕЛ I.
Теоретико-методологические основы совершенствования управления охраной окружающей среды на муниципальном уровне.
Сначала обратим внимание на тот общеизвестный факт, что в России (а раньше в СССР) не уделялось должного внимания природоохранной деятельности и управлению этой деятельностью. Ухудшение экологической обстановки связано со стремлением к экономическому росту, интенсивным использованием природных ресурсов. Сверхцентрализованная командно-бюрократическая система наращивала темп экономического развития, направляя около ЪА ВНП (внутреннего национального продукта) на усиление военной безопасности государства, рост гидротехнического строительства, горнодобывающей, металлообрабатывающей и тяжелой промышленности, военно-промышленного комплекса. Практически отсутствовала государственная политика социального развития и создания системы экологической безопасности. Свидетельством тому могут служить объемы финансирования природоохранных мероприятий, которые составили в 1989 и 1991 годах 1,3 % от ВНП, в том числе государственные инвестиции были меньше 2 % от общего объема затрат, и после 1991 года эта доля не увеличивалась1.
В 1991 году годовая стоимость ущерба, нанесенного окружающей среде, составляла от 15 до 17 % ВНП РФ. Среди наиболее крупных потерь были выветривание и вымывание почвы и расточительное использование природных ресурсов, в сумме приведшие к ущербу, равному доходу от деятельности лесного, рыбного и водного хозяйства (25 млрд. руб.). Загрязнение воздуха, воды и почвы обошлось экономике в 60 млрд. руб., а сумма ущерба, нанесенного природе в течение 1990-х годов, в 11-15 раз превысила расходы на охрану окружающей среды2. Кроме того, примерно 27 млрд. руб. в год уходило на оплату
1 См.: Краковский Ж.П., Мукасьян СП., Романова Г.И. В защиту среды обитания. - М.: Финансы и статистика, 1991.-С.21.
2 См.: Краковский Ж.П., Мукасьян СП., Романова Г.И. Указ. соч. - С. 27.
15
больничных листов и потери из-за недовыпуска продукции по причинам, связанным с загрязнением воздушного и водного бассейнов.
Хозяйственные действия централизованно управляемой системы вели к преобладанию количественных показателей (энерго-, ресурсо-трудоемкость единицы продукции, площади обрабатываемых земель) над качественными (производительность, мощность ед. продукции, продуктивность) во всех отраслях, росту отходов техногенной деятельности, загрязнения окружающей среды, невысокому качеству жизни населения.
Конкретный выбор направлений социально-экономической политики определяли отраслевые министерства, выступавшие выразителями групповых Л/ экономических интересов (БАМ, объекты Минводхоза)3.
Становление рыночных отношений и демократизация общества, происходящие в настоящее время, оказывают существенное влияние на решение эко-лого-социально-экономических проблем. Рыночные отношения позволяют, судя по многолетнему периоду их существования в странах Запада, более полно реализовать научно-технический и производственный потенциалы территорий и удовлетворить потребности населения в комфортной жизни. Однако сам по себе рыночный механизм не может справиться с решением глобальных проблем, к которым относится и проблема охраны природной среды. Ее решение , требует выявления стратегических целей и оценки долгосрочных перспектив
развития территорий.
В научной литературе по проблемам управления глобальными процессами, в том числе и охраной окружающей среды, основное внимание уделяется усилению роли государственного вмешательства в процессы природопользования и охраны природной среды, созданию системы экологической безопасности на национальном (федеральном) уровне4. Использование организационно-распорядительных методов, как основных методов воздействия на управляемую систему, позволяет обеспечить безопасность, целостность, упорядочен-
J См.: Проблемы экологии России: Russia in environmental crisis. - M., 1993.
I * См.: Кинг Дж., Шнайдер В. Первая глобальная революция: Доклад Римского клуба. — М.: Прогресс, 1991. — С.
1, 245; Краковский Ю.И., Мукасьян СП., Романова Г.И. В защиту среды обитания. - М.: Финансы и статистика. -
( 1991.-С. 23.
16
ность и устойчивость существования любого государства. При этом задающим блоком при формировании целевой ориентации системы управления служат политические установки, которые либо учитывают (в условиях демократии), либо не учитывают (в условиях авторитаризма) общественное мнение. В России же, наоборот, при переходе к рыночной экономике практически отказались от организационно-распорядительных, так называемых командно-административных, методов управления, от формализации в процедурах получения и передачи первичной информации от ниже — к вышестоящим уровням управления и вторичной (командной) информации, идущей сверху вниз, а рыночные экономические методы не создали. Негативные последствия такого отказа проявляются во всех сферах техногенной деятельности, в том числе и природоохранной. С нашей точки зрения, необходимо разумно сочетать все методы управления, действие которых наиболее эффективно проявляется при их комплексном использовании.
Исходя из норм международного права, экологическая безопасность является неотъемлемым правом любого человека5. Ее обеспечение должно быть гарантировано государством посредством введения как организационно-распорядительного, так и экономического механизмов управления, независимо от концепции социально-экономического развития и политических установок. Сложившаяся мировая социально-экологическая обстановка представляет, на наш взгляд, пример необходимости радикального изменения принципов управления, разработки методов управления и процедур принятия решения в условиях неопределенности на национальном (федеральном) уровне. Вместе с тем, происходящие в РФ процессы децентрализации, особенно ярко проявившиеся в консолидации и интеграции субъектов РФ в процессе разработки и принятии совместных хозяйственных решений, влияющих на уровень загрязнения окружающей среды, использование природных ресурсов, социально-экономическое развитие и степень экологической безопасности (риска) обусловливают необ-
5 См.: Краковский Ю.И. и др. Указ. соч. - С. 152.
17 |
