Введение
Актуальность диссертационного исследования.
Статьей 118 Конституции российской Федерации предусмотрено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В свою очередь Конституционный суд РФ указал, что судопроизводство по административным делам должно быть административным судопроизводством независимо от того, осуществляется оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом1.
Действующее законодательство выделяет в судебной системе следующие составные части: Конституционный Суд Российской Федерации, систему федеральных судов общей юрисдикции и систему федеральных арбитражных судов, Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи.
Административное судопроизводство в рамках действующей судебной системы осуществляется помимо судов общей юрисдикции и системой арбитражных судов Российской Федерации. Таким образом, в действующем законодательстве не имеется единой процедуры рассмотрения дел, вытекающих из административных правоотношений. В настоящее время суды общей юрисдикции в основном руководствуются Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации (в дальнейшем КоАП РФ) и Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации (в дальнейшем ГПК РФ). Эти нормативные акты не решают многих процессуальных ситуаций. Так, в особенной части КоАП РФ содержится свыше 400 составов. Из них свыше половины подведомственны
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в связи с жалобами граждан Е.А. Ар-
3
судам, а другие различным должностным лицам и органам. Согласно главе 29 КоАП РФ суды и другие органы должны рассматривать дела по единым правилам. Такое положение спорно само по себе и, кроме того, весь процесс регламентирован лишь в 12 статьях, что явно недостаточно. Весьма неполно и схематично представлен в КоАП РФ вопрос пересмотра вынесенных постановлений. Для сравнения: только раздел второй ГПК РФ, регламентирующий производство в суде первой инстанции, содержит 198 статей, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ — 88 аналогичных статей.
Распыление процессуальных норм по трем кодексам (КоАП РФ, ГПК РФ и АПК РФ), их пробельный характер неоправданно усложняет работу, создает условия различного толкования и применения этих норм и, как следствие, ведет к усугублению проблем в сфере защиты прав и свобод, провозглашенных Конституцией РФ.
Выполнение распоряжения Президента Российской Федерации о подготовке раздельных Административного кодекса Российской Федерации и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации1 требует четкого понимания различия административного судопроизводства и административного процесса в законодательстве. В связи с принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в дальнейшем - КоАП РФ), подверглись изменению не только нормы материального административного права, но и нормы процессуальные. С введением в действие КоАП РФ утратили силу более 130 законодательных актов, среди которых есть акты, содержащие процессуальные нормы.
В связи с указанными существенными изменениями законодательства в области административного процесса, необходимо совершенствовать теоретиче-
бузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Настулина и В.И. Ткачука» //Собрание Законодательства Российской Федерации. 1999, № 20. Ст. 1946.
1 См.: Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. № 278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации «//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №14. С.1608.
4
скую базу административного процесса. В общей теории права, к сожалению, мало внимания уделяется изучению процессуальных вопросов, их решение предоставляется юристам, работающим в отдельных отраслях права. Среди редких высказываний теоретиков права о процессе можно привести работу 1987 года1. Состояние теории административного процесса во многом связано с пробелами в научных исследованиях вопроса о сущности, функциях и положении административно-процессуальных норм. В научной литературе должного внимания изучению административно-процессуальных норм, регламентирующих адмигистра-тивное судопроизводство, не уделялось. В фундаментальных работах ученых, исследующих административный процесс2, анализируются общие положения административного процесса и возможности выделения административного процесса в самостоятельный институт административного права. Прежде всего он понимается во взаимосвязи с нормами КоАП РФ, которые определяют порядок рассмотрения дел при привлечении виновных лиц к ответственности за административные правонарушения.
Диссертант считает, что прежде чем исследовать особенности рассмотрения отдельных категорий дел в рамках административного процесса, необходимо в теории административного права и на законодательном уровне определить дефиницию и содержание административного судопроизводства. Это относится к принципиальным вопросам правоведения, потому как это методологический и общий вопрос. В данном контексте уместно вспомнить высказывание В.И.Ленина о том, что : «...кто берется за частные вопросы без предварительного решения общих, тот неминуемо будет на каждом шагу бессознательно для себя «натыкаться» на эти общие вопросы. А натыкаться слепо на них в каждом частном случае значит обрекать свою политику на худшие шатания и беспринципность»3. В об-
1 См.: Теория государства и права. М., 1987. С. 313.
2 Следует отметить работы таких ученых, как Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Д.М. Чечот, А.П. Шергин, В.А. Лория, И.А. Галаган и др., внесших значительный вклад в научное разрешение вопроса о существовании и необходимости развития административного процесса.
3 См.: Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т.15. С.368.
5
ласти административного процесса мы все еще сталкиваемся с массой частного, не будучи достаточно теоретически подготовленными, в осмыслении общего.
Обеспечение законности, правопорядка и дисциплины во всех сферах общественных правовых отношений — одна из наиболее острых проблем, необходимость разрешения которой очевидна для государства, общества и граждан. Указанная проблема многоаспектная и должна разрешаться комплексно: идеологическими, правовыми, психологическими и иными средствами, разработанными на научной основе. В число правовых средств входит и совершенствование концепции административного судопроизводства, направленной на установление баланса публичных (государства и общества) и частных (граждан) интересов, и закрепление ее в нормах российского законодательства. Необходимость реформирования административной юрисдикции предопределяется рядом обстоятельств. Прежде всего, требование о новом подходе к определению сущности административного судопроизводства вытекает из ряда положений Конституции Российской Федерации о приоритете прав личности, верховенстве права и усилении роли правосудия, презумпции добропорядочности граждан, защите права собственности от произвольных изъятий и др. Новейшие концепции теории государственного управления в демократически организованной публично-правовой среде определяют функциональное содержание административной юрисдикции в системе корректирующе-властных воздействий государства на управляемую подсистему, а также управленческую сущность юрисдикционных актов. Наконец, подъем гражданского самосознания предполагает значительное увеличение объема юридических дел о защите субъективных прав граждан.
В настоящее время процесс реформирования административной юрисдикции государственных органов осуществляется законодателем непоследовательно, без единого замысла и системы, что приводит к принятию недоброкачественных (как с системно-правовой, так и с технико-юридической стороны) норм действующего законодательства. Позитивная мотивация законодателя на усиление роли судебного контроля в сфере отношений административной юрисдик-
ции соседствует с процессуальным нигилизмом1. Установив в ст. 104 Налогового кодекса Российской Федерации принцип, согласно которому налоговая санкция может быть взыскана с налогоплательщика, привлеченного к ответственности за совершенное налоговое правонарушение и несогласного с квалификацией его деяния налоговым органом, исключительно в судебном порядке, возбужденном по инициативе налогового органа, законодатель фактически не определил процессуальную форму досудебных взаимоотношений налогоплательщика и налогового органа, в том числе полностью игнорировал процессуальные права налогоплательщика в административно-юрисдикционном производстве.
Административное производство будет востребовано и в ходе проводимой административной реформы. Есть все основания полагать, что наличие административного судопроизводства является своеобразным гарантом эффективности этой реформы. Так., Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ Яковлев В.Ф., отметил, что процессуальная реформа еще не закончена, так как не принят административно-процессуальный кодекс. По его мнению, арбитражный процессуальный кодекс, хотя и предусматривает дифференциацию гражданского и административного судопроизводства, но он не решил и не мог решить этой задачи в целом1.
Все вышеупомянутое обусловливает актуальность темы диссертации.
Степень разработанности проблемы.
Концепция административной юрисдикции органов государственного управления, разработанная в науке административного права в 60—70-х годах и нормативно закрепленная в начале 80-х, не отражает в полной мере объективные закономерности современного конституционного строя в России. До настоящего времени не существует ни одной общедоступной научно-практической монографии, посвященной указанной проблеме. Авторы, рассматривающие про-
1 См., например: Государственная налоговая служба. Н.Новгород. 1995; Смирнов А.В. Административная ответственность за нарушение налогового законодательства.М.,1995; Пепеляев С.Г. Правовое положение органов Государственной налоговой службы Российской Федера-ции.М.,1995.
7
блемы административной юстиции не исследовали комплексно организационные и процессуальные вопросы административного судопроизводства, исходя из конституционных положений. Обстоятельное изучение данной проблемы нашло разрешение в научной литературе по гражданскому процессуальному праву и специалистов других отраслей права, в частности, в работах Н.В. Березиной, В.В. Скитовича, С.Л. Симонян, Н.Ю. Хаманевой, Ю.А. Тихомирова, Д.М. Чечота, Б.Н. Юркова и других ученых. Из научной литературы по видам судопроизводства в арбитражном процессе следует выделить ряд исследований по данному вопросу, например, СМ. Петровой, Н.В. Сухаревой, И.П. Баклановой2. Однако они не решили ряд вопросов, имеющих принципиальное значение для выделения и структуризации административного судопроизводства в целом, и в арбитражном процессе, в частности. Поэтому потребность научного подхода к проблеме административного судопроизводства продолжает оставаться достаточно высокой.
Все вышеуказанное, а также наметившая тенденция к увеличению количества и сложности рассмотрения данной категории дел говорит в пользу важности исследования теории административного судопроизводства и необходимости совершенствования административного процессуального законодательства и соответствующего судопроизводства.
Объект и предмет диссертационного исследования
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи и по поводу создания системы административных судов и осуществления административного производства судебными органами.
1 Интернет-конференция Председателя высшего арбитражного суда РФ В.Ф. Яковлева «Новые задачи арбитражной системы России» .
2 См.: Сухарева Н.В. Рассмотрение административно-правовых споров арбитражными судами. Автореферат дисс. на соиск. уч. степ, к.ю.н. М. 1999.; Петрова С.М. Рассмотрение в арбитражном суде дел, вытекающих из административных правоотношений. Автореферат дисс. на соиск. уч.стпе.к.ю.н. М. 2000. Бакланова И.П. Особое производство в арбитражном процессе. Автореферат на соиск. уч. степ, к.ю.н. Екатеринбург. 1999.
8
Предметом диссертационного исследования являются теоретические источники, теоретико-прикладные проблемы правового регулирования административной юстиции в целом и административного судопроизводства, в частности, а также действующее законодательство в исследуемой сфере деятельности и практика его применения, направленная на устранение нарушения законности, в сфере государственного управления и защиту прав и интересов граждан.
Цель и задачи диссертационного исследования
Цель настоящего диссертационного исследования состоит в структурном и содержательном анализе проблем административного судопроизводства и разработки концептуальных основ ее совершенствования.
Цель настоящего исследования обусловила постановку и решение следующих задач:
- проанализировать, сложившиеся в научно-юридической литературе взгляды и представления об административной юстиции в целом и административном судопроизводстве, в частности;
- изучить действия норм позитивного законодательства, регулирующих отношения в области административной судопроизводства;
- провести сравнительный анализ административно-процессуальных норм и иных видов российского процессуального законодательства и на основании этого установить имеющиеся коллизии и пробелы в действующем административном процессуальном законодательстве;
- исследовать основные признаки, характеризующие административную юрисдикцию, выполняемые функции, а также основополагающих принципов, на которых она базируется;
- определить систему административных судов Российской Федерации;
- предложить конкретные меры, направленные на повышение эффективности административной судопроизводства и административного процесса других органов юстиции и укрепление законности;
9
- изучить опыт зарубежных стран по созданию процессуальных норм и их последующей практической реализации.
Решение указанных задач позволит четко определить состояние административного процесса в целом и административного судопроизводства в частности, а также позволит сформулировать концепции путей разрешения существующих коллизий между административно-процесуальными нормами и нормами иных отраслей процессуального законодательства. Решение указанных задач позволит также выявить наиболее обоснованную позицию в имеющихся спорах между учеными-административистами по вопросу существа, понятия и функций административного прюцесса.
Методологическая, научная и нормативно-правовая база диссертационного исследования
Методологическую основу настоящей работы составляет комплекс общенаучных и частно-научных методов познания: диалектический, формальнологический, системно-структурного и функционального анализа и синтеза, формально-юридический метод. Активно использовались исторический метод и метод сравнительного правоведения.
Научно-теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, общей теории управления, философии, политологии, экономики и финансов, где исследуются проблемы и вопросы, затрагивающие заявленную автором тему диссертации. В частности, проведенным в работе исследованиям способствовали труды следующих российских ученых: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, В.К. Бабаева, Д.Н. Бахраха, В.Г. Вишнякова, Н.В. Витрука, И.А. Галагана, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, А.Е. Лунева, В.И. Ремнева, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, В.В. Черникова, В.Е. Чиркина, А.П. Шерги-на, В.А. Юсупова, Л.С. Явича, А.Ю. Якимова, Ц.А. Ямпольской.
10
В настоящем диссертационном исследование обобщен и опыт иностранных авторов, в частности: Г. Брэбана, Г. Бухарта, Д. Вагтса, Н. Винера, Г. Нэша, Е. Ста-росьцяка.
Нормативно-правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации и действующее российское законодательство. Нормы административной юрисдикции в основной массе сосредоточены в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации (далее - АПК РФ), Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (далее — ГПК РФ) и КоАП РФ, обращаясь к которым можно выделить две формы юрисдикционного производства: судебная, путем решения конфликта в порядке гражданского, административного или арбитражного судопроизводства, и внесудебный, то есть путем решения спорного вопроса уполномоченным органом в административном порядке. В работе также используются ссылки на нормативные положения актов Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших свою юридическую силу, и на нормы, так и оставшиеся проектами законодательных инициатив.
Научная новизна диссертационного исследования.
Диссертация представляет собой попытку всеобъемного научного исследования комплексных проблем административной производства судебных органов Российской Федерации на основе создания функционально-правовой концепции административного судопроизводства. Диссертантом сформулированы следующие основные положения, выносимые на защиту, которые несут в себе элементы научной новизны:
- функциональная система административных судов позволит оптимизировать параметры эффективности контрольной и административно-юрисдикционной деятельности;
- для структурирования и выделения административного судопроизводства необходимо исходить из традиционных системообразующих признаков данного производства (наличие своего предмета в судебной деятельности, особенностей совершенствования процессуальных действий);
11
- административному судопроизводству, осуществляемому всеми компетентными судами: арбитражными, общей юрисдикции, присущи определенные общие черты и признаки, которые не зависят от вида судебного органа, рассматривающего дело. Отмечая общую тенденцию к специализации судебной системы, автор полагает возможным создавать административные суды. Такой путь соответствует Федеральному конституционному закону «О судебной системе в Российской Федерации»;
- новейшее законодательство усиливает гарантии судебного контроля за деятельностью субъектов административной юрисдикции;
- для унификации правил административного судопроизводства и обеспечения равенства сторон в таких спорах, необходимо разработать и принять Административный процессуальный кодекс;
- автор выделяет основные признаки административного судопроизводства, делая акцент на тех из них, которые присущи административному судопроизводству в гражданском, арбитражном и административном процессе. К таким признакам относятся:
а) административное судопроизводство является формой осуществления судебной власти судами общей юрисдикции и арбитражными судами;
б) дела административного судопроизводства рассматриваются по правилам искового производства, за исключениями, установленными гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным кодексами;
в) административное судопроизводство регулируется нормами АПК РФ, ГПК РФ и КоАП РФ;
г) административное судопроизводство обусловлено спецификой субъектного состава и содержания отношений сторон в споре и осуществляется по делам с участием государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов;
д) административное судопроизводство устанавливает порядок рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений и иных публично-правовых отношений;
12
- реформа законодательства, регулирующего административное судопроизводство , будет продолжена в направлении правовой регламентации различных видов административно-юрисдикционных производств и институтов. В частности, заключение мирового соглашения предусмотрено в арбитражном процессе (ст. ), но не предусмотрено в гражданском процессе. В связи с этим, данный процессуальный институт требует законодательного единства.
Практическая значимость диссертационного исследования. Сформулированные в результате проведенной работы выводы и предложения могут быть использованы:
- в административной практике судебных органов Российской Федерации;
- в работе над совершенствованием законодательства Российской Федерации;
- при подготовке и проведении лекций, семинарских и практических занятий по дисциплинам «Гражданский процесс», «Арбитражный процесс» и специальному курсу «Административное принуждение», а также при разработке соответствующих учебно-методических пособий;
- при дальнейшей теоретической разработке концепции административной юрисдикции в Российской Федерации, проблем административной юрисдикции налоговых органов, а также иных частных проблем, связанных с предметом диссертационного исследования.
Апробация результатов диссертационного исследования.
Основные положения диссертационного исследования изложены в публикациях автора. Теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, использовались при проведении лекционных и практических занятий со студентами в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, а также были публично изложены автором на научных и научно-практических конференциях различного уровня. Рецензирование и обсуждение диссертации проводилось на кафедре Административного права и административной деятельности органов внутренних дел.
Архитектоника диссертационного исследования.
13
Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
14
Глава 1. Понятие и признаки административного судопроизводства.
§ 1. Административная юрисдикция и судопроизводство, как научные категории и правовые институты административного права.
В специальной литературе часто понятия «административный процесс», «административная юрисдикция», «административная юстиция» и «административное судопроизводство» отождествляются, хотя все они тесно взаимосвязаны, но вместе с тем и неравнозначны. А, в действующем законодательстве, наоборот, такие понятия, как административное судопроизводство и судопроизводство по делам об административных правонарушениях рассматриваются как разные виды процессов1. Поэтому, обращение еще раз к понятийному аппарату является актуальным вопросом как с теоретической, так и практической стороны.
Наиболее распространенная точка зрения на административный процесс выражена Ю.М.Козловым : «Реально административно-правовые отношения всегда воспринимаются только как процессуальные»2. На основании такого широкого понимания административного процесса невозможно выполнить ранее отмеченное указание Президента Российской Федерации о создании Административно-процессуального кодекса, поскольку требуется разграничение процессуальных и материальных административных правоотношений. И в научном смысле широкое понимание административного процесса неверно, ибо выполнение администрацией своих полномочий непосредственно, внесудебным путем — это не всегда процессуальные отношения .
См.: ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 31.05.2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
2 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М, 1997. С. 301.
Мы не согласны с имеющейся точкой зрения, что эти отношения всегда не процессуальные, так как юрисдикционная деятельность процессуальная . См., напр.: Демин А.А. Теория административного процесса: соотношение материального и процессуального права//П| авовая наука и реформа юридического образования: Сборник научных трудов: Вып. 6. Юридиче-
15
При разработке понятия административного процесса советские ученые стремились обеспечить законность в деятельности органов государственного управления путем упорядочения законом их властных действий и определения процедуры подобных действий при связях властей с гражданином. Поэтому А.Е. Лунев отмечал, что под административным процессом следует понимать порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления, и применение норм материального административного права1. Он писал: «Весь этот широкий круг вопросов, имеющих важное значение в дальнейшем улучшении работы органов государственного управления, входит в понятие административного процесса»2.
В связи с этим, на представляется примечательной дискуссия виднейшего процессуалиста в административном праве Н.Г. Салищевой с венгерским ученым Ференцем Толди. Последний комментировал Административно-процесуальный закон 1957 года Венгерской народной Республики и для определения круга отношений, охватываемых процессуальным правом, сослался на работу молодого К.Маркса, который в статье «Дебаты по поводу закона о краже леса» писал, что процесс есть только форма жизни закона, проявление его внутренней жизни . Представляется, что в этом вопросе происходила вполне очевидная подмена слова. Совершенно ясно, что К.Маркс высказался в философском смысле, и применение данного высказывания к правоотношениям процессуальным не совсем является правильным. Процесс как специальный термин юриспруденции отличается от процесса в философском смысле.
На наш взгляд, сущность административной юрисдикции во взаимосвязи с внешними формами ее осуществления должна быть основанием определения понятия «административной юрисдикции» как категории науки административного
ский процесс: Реформа процедур управления, законодательной деятельности и судебной власти. Воронеж. 1966. С. 94-114.
1 См.: Советское государство и право. 1963. № 1. С. 131.
2 См.: Лунев А.Е. Вопросы административного процесса//Правоведение. 1962. № 2. С.43.
3 См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР.М., 1964. С.32-34.
16
права. Такое понятие, будучи, разумеется, абстрактно-теоретической моделью, сможет отразить более или менее точно объективно существующие в публично-правовой действительности факты, события, отношения и процессы. Как справедливо подчеркивает Г.В. Атаманчук, «понятийный аппарат, воплощающий в себе в глубоко осмысленной форме научные знания» о предмете исследования, «выполняет большую ориентирующую и эвристическую роль в теоретической и практической деятельности людей». Следовательно, установление сущности административной юрисдикции позволит нам, во-первых, качественно и достоверно раскрыть содержание и формы административной юрисдикции уполномоченных органов Российской Федерации, используя научный аппарат познания, во-вторых, уяснить логику развития новейшего и перспективного законодательства в области административной юрисдикции и содействовать всеобщему единообразному восприятию действующего законодательства, в-третьих, сформулировать предложения по совершенствованию действующего российского законодательства в сфере административной юрисдикции и в частности в области судопроизводства.
Традиционно административная юрисдикция определяется исключительно через внешние формы ее осуществления как вид правоприменительной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и других компетентных органов, охватывающий: 1) рассмотрение и разрешение индивидуальных дел в случае возникновения спора о праве в сфере государственного управления (исполнительной власти); 2) рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях в установленных законом формах и порядке1. Поэтому на-
1 См., например: Административная деятельность органов внутренних дел. Часть Общая: Учебник.М.1999.С263; Аникевич М.Н. Юрисдикционные акты органов государственного управления. Дис...канд.юрид.наук.М.1989.С12; Иванов В.А. Советский административный юрисдикционный процесс//Советское государство и право. 198O.№ 6.C.30; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Сущность и актуальные вопросы правоприменения по делам об административных правонарушениях. Воронеж. 1990.С.11; Салище-ваН.Н. Гражданин и административная юрисдикция в СССР.М.1970.С. 19-20; Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право.М.1972.С130; Тешгухин В.В. Административно-правовое регулирование торговли и функции органов внутренних дел (милиции) по обеспечению соблюдения правил торговли. Автореф: дисс...канд.юрид.наук.М.1999.СЛ9; Шергин А.П. Административная юрисдикция. МЛ 979. С.45; Фиалковская И.Д. Административная юрисдикция в области обеспечения прав человека: проблемы теории и правового регулиро- |
