3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования обусловлена повышением роли муниципальных образований в развитии экономики регионов, увеличением их самостоятельности. Стратегический курс на перевод муниципальных образований на рыночные отношения требует поиска новых теоретических подходов, соответстьующих сложной ситуации и позволяющих определить основные направления формирования механизма управления и регулирования этим процессом.
Несмотря на всю сложность экономической ситуации, вполне реально улучшить положение регионов и составляющих их муниципальных образований за счет более полного и рационального использования собственного социально-экономического потенциала. Это позволит предотвратить ухудшение финансовой и социально-экономической ситуации, но и в какой-то мере обеспечить рост экономики региона в целом.
Решить эти проблемы можно в рамках совершенствования механизма регулирования социально-экономического развития муниципальных образований, возможности которого заключаются не столько в изыскании способов пополнения денежными средствами региональных и местных бюджетов, сколько в росте доходов предприятий и населения, образующих налогооблагаемую базу.
Переход общества и отдельных территорий к устойчивому развитию предполагает постепенное преодоление крупных структурных диспропорций и неразвитости механизмов реализации научногб, трудового, природного, производственного потенциалов муниципальных образований.
На современном этапе хозяйствования остро стоит проблема крупных и средних городов. Основной стратегией выживания последних является решение главной задачи - превращение города из производственного комплекса с отсталой структурой хозяйства в научно - производственно - информационный комплекс, интегрированный в мировую экономику.
В этих условиях органы местного самоуправления должны не только
4
оперативно решать текущие неотложные проблемы, но п иметь обоснованную стратегию хозяйственной деятельности муниципального образования.
Вышесказанное подтверждает необходимость исследования и внедрения стратегического управления социально-экономическим развитием муниципальных образований. Однако, как свидетельствует практика, на уровне муниципального образования чаще всего решаются преимущественно проблемы функционирования, а вопросы развития, т.е. вопросы перспективы, отодвигаются на второй план. Между тем, без решения стратегических проблем территории невозможно достичь действенных результатов.
Степень разработанности проблемы. Проблема эффективного управления муниципальным образованием определяется междисциплинарным характером, что обуславливает необходимость применения в разрешении данной проблемы комплексных подходов, наполненных экономическим, социологическим, юридическим и историческим содержанием. В научном осмыслении предмета реализации задач диссертационного исследования важную роль сыграли труды российских и зарубежных ученых, которые внесли существенный вклад в разработку теории и практики региональной экономики и управления.
Среди авторов хотелось бы отметить: А. Вебера, В. Леонтьева, В. Кри-сталлера, Г. Мюрдаля, Б. Олина, И. Тюиена, Э. Хекшера, Э.Б. Алаева, П.М. Алампиева, А.И. Гаврилова, А.Л. Гапоненко, Г.В. Гутмана, В.В. Кистанова, Е. Пробста, В.Е.Рохчина, А.И. Филиппова, Р. Шнипера, С.Ф. Жилкина, A.M. Алисова, О.В. Демченко, К. С, Дорофеева, Г.В. Барабашева, Ю. А. Волкова, А. И. Субетто, В. В. Чекмарева, Е. А. Коновалова, С.Д. Амирова, Т. Г. Ковалеву, Ф. С.Зиятдинова, Г. И. Жица, Н. Н. Пашканга, В.Д. Андрианова и многих других.
Однако недостаточная разработанность аспектов стратегического управления социально-экономическим развитием муниципальных образований качественным и количественным анализом социально-экономического потенциала территорий позволяют исследовать проблему с позиции новых
5 подходов.
Целью диссертационного исследования является системное изучение социально-экономического потенциала и рассмотрение отдельных его элементов (на примере г. Махачкалы), обоснование методических подходов к совершенствованию механизма управления муниципальным образованием и разработка на этой основе стратегии управления социально-экономическим развитием муниципального образования.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
- исследование теоретико-методологических основ становления и развития муниципального управления;
- определение особенностей современных методов и способов управления социально-экономическим развитием муниципальных образований;
- уточнения понятия и разработка концепции развития социально-экономического потенциала муниципального образования;
- анализ социально-экономического потенциала муниципального образования (на примере г. Махачкалы) в разрезе отдельных его элементов трудового, производственного, научно-инновационного, бюджетного, инвестиционного;
- уточнение теоретических положений по разработке стратегического плана социально-экономического развития коЕПфетного муниципального образования;
- определение социально-экономического принципа корпоративного управления социально-экономического развития на примере г. Махачкалы;
- разработать организационную структуру стратегического управления развитием муниципального образования.
Объектом исследования является г. Махачкала, как муниципальное образование, имеющее сложную социально-экономическую структуру, особенности географического положения, специфику экономического уклада и протекающих социальных процессов.
Предметом исследования являются тенденции и особенности страте-
6
гического управления социально-экономическим развитием муниципального образования.
Теоретическая и методическая основа исследования базируется на разработках как отечественных, так и зарубежных ученых в области теории и практики государственного управления, экономической теории, рыночных отношений, региональной экономики, менеджмента, теории систем, программно-целевого планирования, управления экономикой, маркетинга, управления персоналом и др.
При разработке теоретических положений исследования в рамках системно-функционального подхода к изучению социально-экономического потенциала муниципального образования использовались экономике - статистические методы. В частности, на разных этапах исследования, в зависимости от характера разрабатываемых проблем, использовались методы: конкретно-исторический, сравнительный, системный', статистический и структурно-функциональный, основные общелогические методы (анализ, синтез, индукция, дедукция).
Нормативную базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов РФ, постановления Правительства РФ.
Информационной базой исследования послужили аналитические материалы Госкомстата и территориального органа Федеральной службы Государственной статистики по Республике Дагестан, материалы научно-практических конференций, симпозиумов и круглых столов, информация, опубликованная в периодической печати, научной литературе, глобальной сети Интернет, а также первичные данные администрации г. Махачкалы.
Научная новизна состоит в разработке теоретических, а также практических рекомендаций по совершенствованию стратегического управления
социально-экономическим потенциалом муниципального образования в современных условиях хозяйствования.
К основным результатам диссертационного исследования, составляющим научную новизну, можно отнести следующее:
- выявлены особенности современных методов управления социально-экономическим развитием муниципального образования;
- разработана методика системного анализа социально-экономического потенциала, позволяющая осуществлять сравнительную интегральную оценку социально-экономического состояния муниципальных образований;
- уточнена методика организационно-экономического анализа социально-экономического потенциала муниципального образования в разрезе отдельных его элементов: трудового, производственного, научно - инновационного, бюджетного, инвестиционного;
- предложена модель взаимодействия элементов муниципального образования при корпоративной системе хозяйствования;
- предложена модель программы корпоративного управления социально-экономическим развитием муниципального образования;
- предложена матричная структура управления стратегическими проектами муниципального образования, не требующая создания дополнительных функциональных подразделений и позволяющая реализовывать одновременно несколько стратегических проектов.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в возможности применения результатов исследования в качестве методической базы при решении вопросов стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием муниципального образования.
Предлагаемые в диссертации рекомендации позволяют повысить качество принимаемых решений, обоснованно определять перспективы социально-экономического развития и, в конечном счете, обеспечивать высокую жизнеспособность муниципального образования в рыночных условиях.
Теоретические положения могут послужить для дальнейшего исследо-
8
вания и расширения категориального аппарата в рамках изучения социально-экономического потенциала муниципальных образований, а также явиться отправной точкой для разработки смежных методологических представлений изучения социально-экономического потенциала на федеральном уровне.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора и докладывались на республиканских и региональных научно-практических конференциях и семинарах в ДГУ, ДГТУ, ИСЭИ ДНЦ РАН по проблемам государственного и муниципального управления.
9
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Организационно-экономический анализ развитии муниципального управления
Проблема муниципального управления имеет многовековую историю, поэтому представляется целесообразным рассмотреть различные подходы к муниципальному управлению.
С наибольшей активностью мысль об организации власти в общинах и ее соотношении с государственной властью начала развиваться в средневековой Европе. Как правило, ее развитие было связано со стремлением отдельных городских общин, в которых набирал силу торгово-промышленный капитал, выйти из-под юрисдикции землевладельцев, освободиться от их влияния; последние, естественно, старались не допустить этого. Отсюда рождалась идея о примате общины и ее права над государством, так как общины сформировались прежде него. Впоследствии эти идеи были сформулированы в учениях Э. Мейера, О. Лабанда, Ресслера и других немецких ученых и получили название теории «свободной общины», суть которой сводилась к тому, что общины, но самой природе своей самостоятельны, они не государством созданы, а им лишь признаны, и потому имеют самостоятельное право управлять своими собственными делами1.
Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы:
управление собственными делами общины;
общины являются субъектами принадлежащих им прав;
должностные лица общинного управления - по сути, органы не государства, а общины.
Сторонники «общественной» теории противопоставляли деятельность органов самоуправления государственному управлению. Сущность самоуправления они усматривали в том, что в его компетенцию входит безразличное, с
' Лазаревский II.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. ст. - СПб., 1902. - Вии. I.-C.46.
10
точки зрения государства, осуществление местными союзами тех задач, которые эти союзы сами себе ставят1, т.е. органы самоуправления являются органами не государства, а «местного сообщества». .
Постепенно идея противопоставления общины.государству перестала существовать. Местное самоуправление стало рассматриваться как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями»2.
На смену общественной теория самоуправления пришла «государственная», последователи которой в той или иной форме выражали мысль: самоуправление есть форма государственного управления3. Это положение легло в основу государственной теории самоуправления.
Зарубежные ученые, сторонники государственной теории, понимали местное самоуправление как строй, при котором «на местные выборные органы ложится ответственность за то, чтобы в данной местности в соответствии с законом, но и с соображением особенностей местных условий, осуществлялось заведование важными отраслями общественного управления под наблюдением центрального правительства»4.
Рудольф Гнейст в свою очередь, считал, что самоуправление образует исключительно то гармоничное соединение государства и общества, которое с политической точки зрения называется обыкновенно равновесием властей, а с правовой - правовым государством5.
Некоторыми учёными высказывалось мнение, что самоуправление заключается в признании несуверенного политического общения со стороны суверенного, т.е. управление есть всякая деятельность, направленная к достижению определенной цели определенными средствами. Понятие это становится
1 Гам же, С.11.
2 Ашлеи П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции. Пруссии н Соединенных Штатов. - СПб., 1910.- XII, С. 2.
' Плнстратов А.П. Очерк административного права. - М., 1922. С. 48.
4 Ашлсй П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждении Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. - СПб., 1910.- XII. С. 9-10.
51'едлих И. Английское местное управление. Изложение внутреннего управления Англии в его историческом развитии и современном состоянии. - СПб., 1908. - Т.2. -IV. С. 349.
10
11
публично-правовым, когда его субъектом является юридическое лицо публичного права - государство, община, корпорация. И вот здесь проявляется различие между суверенными политическими общениями и несуверенными. Первые имеют право самостоятельно развивать свою деятельность по своему усмотрению, право вторых зависит от признания его за ними со стороны суверенного союза. Поскольку это право за ними признано, они являются субъектами самоуправления1.
Согласно Г. Еллинеку, община имеет свои собственные права, (право устанавливать собственные органы, принимать членов, управлять имуществом и т.д.), а также выполняет государственные функции, так как государство пользуется общиной для своих целей, вводит ее в свою административную организацию, следовательно, община имеет свою собственную компетенцию и компетенцию, «порученную» ей государством".
Л. Штейн выделял два вида функций органов местного самоуправления -функции, происходящие из самостоятельности «организмов самоуправления», он называл естественными, или свободными, а совокупность функций, которые «проистекают из их органического отношения к единству государства», называл служебными, государственными,, или переносным кругом действия самоуправления3.
В конце 19 века Лабанд и Мейер выдвигают теорию, согласно которой органы самоуправления хотя и исполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, а общин как особых от государства публично-правовых юридических лиц4.
Разрабатывая теорию самоуправления, ученые останавливались на различных сторонах проблемы. Так, Р. Оуэн рассматривал идею устройства общины, где каждый член общины может быть субъектом управления, ибо «управляющие должны будут через несколько лет сделаться управляемы-
1 Матвеев В.Ф. Теории самоуправления в современной науке// Вести, права. - СПб., 1905. №1 .С. 168.
2 Еллинек Г. Общее учение о государстве. - Изд-е 2-е, испр. и доп. но второму нем. изд. Гессеном СИ. -Спб., 1908. С. 477.
3 Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и ¦законодательствФранции, Англии и Германии. -СПб., 1874. - XIV. С. 31.
1 Лазаревский I l.ll. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. ст. - С/ /б., 1902. - f5i.in. I. С. 18.
II
12
ми»1, высказанную Морелли в 1755г., - участие граждан в управлении на основе сменяемости управленческого аппарата".
А. Сен-Симон отмечал, что: «В обществе, организованном с определенной целью - стремиться к процветанию при помощи наук, искусств и ремесел, наиболее важный политический акт, состоящий в определении направления, в котором общество должно идти, не совершается больше людьми, занимающими общественные должности, - оно совершается самим общественным организмом»3.
Отечественная научная мысль уделяла большое внимание проблеме самоуправления. В своих работах А.Д. Градовский, И.И. Евтихиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников и другие ученые рассматривали понятие самоуправления, систему его органов, компетенцию органов самоуправления, а также исследовали их связь с населением и центральными органами. При этом ученые в основном разделяли государственную теорию самоуправления.
Б.Н. Чичерин выдвигал такую позицию, что местное самоуправление должно согласовываться с центральным аппаратом, поскольку государство требует единства действий, прежде всего, в «ходе внутренних дел». Отдельные местности имеют свои особенные нужды, которые лучше всего удовлетворяются местным самоуправлением. Но, с другой стороны, местные интересы находятся в тесной связи с общими, поэтому самоуправление не может быть исключительным началом местных учреждений4.
Центральные органы, по мнению В.Ф. Матвеева, передают органам местного самоуправления ряд функции государственного управления и осуществляют надзор за осуществлением этих функций3.
Понятие местного самоуправления отечественные ученые формулировали неоднозначно. Например, М.И. Свешников определял самоуправление как
1 Оуэн Р. Доклад графству Ленарк о плане облегчения общественных бедствии. Избранные сочинения. - М.-Л., 1950.-T.I.-С. 255-256.
2 Морелли. Кодекс природы: Законы о форме правления, долженствующие предупредит!, нсякую тиранию//Утопический социализм /Общ. ред. Володина A.M. - М., 1982.-С. 168.
' Сен-Симон Л. О теории общественной организации // Утопический социализм /Общ. ред. Пололи на A.M. М., 1982. С. 228.
4 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866. - XII, С. 517.
5 Матвеев В.Ф. Теории самоуправления в современной науке// Вести, права. - СПб., 1905. - №1 .-С. 177.
12
13
новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенных местным административным органам1.
А.Д. Градовский определял самоуправление как один из видов распределения власти".
Н.И. Лазаревский понимал под самоуправлением вид местного государственного управления3.
Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление социальными группами задач внутреннего государственного управления в пределах объективного права, где гарантией самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления4; как форма осуществления государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере - лиц и учрежде-ний, а также как перенесение начал представительства и ответственности на местное управление5.
I I.M. Лазаревский отмечал, что относительная зависимость органов самоуправления носила двойной характер: с одной стороны, они все-таки зависели от тех органов, от которых они непосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а, с другой стороны, правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций, а, следовательно, и от различных способов воздействия на местные органы6.
Сущность самоуправления согласно его взглядам, должна определяться четырьмя пунктами:
1) самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;
1 Свешников МП. Основы н пределы самоуправления. Очерк критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств.-СПб., 1882. С. 162.
2 Города Российской Федерации. М.; Госкомстат России, 1995. С. 70.
¦' Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. ст. - СПб., 1902. - Вып. 1.-С. 40.
4 Ешихиев И.И. Начало самоуправления к закон об обеспечении рабочих на случай болезни // Вопросы административного права. - М., 1916. - Ки.1. - С. 64.
5 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому госу дарственному праву. - СПб., 1910. - Г. I. С. 39.
6 Лазаревский И.II. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами догматическое исследование. - СПб., 1905. С. 50.
13
14
2) самоуправление есть деятельность, состоящая в исполнении местных
задач государственного управления;
3) самоуправление есть исполнение задач государственного управления
самим государством;
4) органы самоуправления являются органами и представителями самого го-
сударства1 .
Таким образом, согласно «государственной» теории самоуправления, функции органов самоуправления по сути своей не должны были отличаться от функций органов государственного управления.
Чичерин Б.Н. делает вывод, что отечественные ученые широко исследовали понятие местного самоуправления, стоя на позиции «государственной» теории, которая видела в самоуправлении «возложение па местное общество осуществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям»2.
На процесс становления муниципального управления в России огромное влияние оказывала историко-географическая специфика гигантского пространства, которую можно представить в следующих составляющих:
Во-первых, это высокий уровень обеспеченности разнообразными общественно необходимыми природными ресурсами.
Во-вторых, значительное этническое разнообразие и большая свобода, беспрепятственность миграционной подвижности, активность межплеменных ассимиляционных процессов.
В-третьих, положение России между «Западом и Востоком», которое с исторической неизбежностью привело к формированию особой российской цивилизации, предполагавшей специфику социально-экономического обеспечения и политической, управленческой организации всей общественной жизни .
' Лазаревский И.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами догматическое
исследование. - СПб., 1905. С. 624.
2 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. - М., 1866. - XII. С. 518.
¦' Хватков 13.М. Стратегия управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.
Диссертация на соискание ученой степени к.э.н., Н.Новгород, 2002. С.
14
15
Основным периодом в истории развития Российского местного самоуправления выступает XVI век.
Иван Грозный впервые разделил Русь на земщину и опричнину. Иван Грозный заложил действенную систему самоуправления, которая соответствовала складывавшейся общественной идеологии. Несмотря на все социальные и политические потрясения в XVI в. продолжала развиваться идея укрепления страны как единого, централизованного государства.
Исторический опыт свидетельствует, что у истоков местного самоуправления в России всегда стояло, прежде всего, государство, которое решало ряд важных задач, основной среди которых было овладение нарождавшейся энергией гражданственности в обществе и направление ее в русло государственных интересов.
Наиболее ярким проявлением такого подхода может служить преобразовательная деятельность Петра I: он формировал систему местного самоуправления в городах и добивался усиления сословного дворянского элемента в различных органах местной власти.
Принцип самоуправления в России был провозглашен Петром в 1698г. для того, чтобы защитить граждан от великих убытков, какие терпелись обывателями от приказных и от разных чинов людей.
Идея городского самоуправления наиболее полно была реализована значительно позже - в ходе магистратской реформы 1721г. В этот период Главному магистрату (он подчинялся непосредственно Сенату) и городовым магистратам (они были учреждены в городах вместо земских изб) были предоставлены самые широкие полномочия по организации жизни населения городов.
Расширяя полномочия органов городского самоуправления, правительство в то же время ставило их в такие условия, которые позволяли осуществлять полный контроль над их деятельностью, заставляя их проводить во всех сферах жизни российских городов правительственную политику.
Городское самоуправление было лишь относительно независимым, по-
15
16
скольку - в противоположность горизонтальному городскому обществу на Западе - городское общество в России строилось на основе жесткой феодальной иерархии. Таким способом царская бюрократия, с одной стороны, переложила на "плечи" городского самоуправления тяжесть конкретного управления жизнью городов и ответственность за это управление, а с другой - свое влияние на ход городской общественной жизни не только не уменьшила, по, напротив, значительно укрепила его. Городское самоуправление в России этого периода органично входило в систему абсолютистского государства, теряя при этом значительную часть своих положительных качеств.
В итоге - со времени Петра I - в России сложилось положение, при котором вплоть до начала XX в. существовали три системы местного управления: бюрократическая, земская и сословная. Переплетаясь друг с другом, они нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы, по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Такой порядок вещей продержался более сорока лет.
Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом реформой, предприняла практические меры к преобразованию всего местного управления на началах децентрализации и самоуправления. Эта реформа была относительно последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775г. (вторая его часть была издана в 1780г), жалованной грамотой дворянству (1785г.) и грамотой на права и выгоды городов (1785г.). Общее устройство местного управления, установленное этими нормативными документами, во многом сохранилось вплоть до начала XX в. Смысл этого устройства сводился к нескольким позициям. Во главе губернии был поставлен генерал-губерЕттор. В качестве государева наместника он был наделен чрезвычайно широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Уездное управление в лице исправников и нижних земских судов было выборным.
Города также получили сословное корпоративное устройство. Все дела
16
17
местного хозяйства и полиции были переданы в ведение общей городской думы и ее исполнительного органа.
Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи (1785г.) четко определила место городского самоуправления в жизни государства. Она подтверждала права, данные городам ранее, предоставляла новые права, обобщала и систематизировала законоположения, относившиеся к городскому устройству и общественному управлению. Особо следует отметить, что в грамоте были определены права и преимущества городов в виде общих положений, а также права и преимущества городского состояния.
Устройстпо городской думы было продуманным и представляет интерес как инструмент, отражавший отношения имперского правительства и городского общества. Дума должна была состоять из головы и гласных (т.е. имевших право голоса). Гласные избирались от "настоящих городских обывателей", от купеческих гильдий, цехов, иностранных и иногородних гостей, от "именитых граждан", от посадских людей, в категорию "настоящие городские обыватели" включались все лица, имевшие в городе недвижимую собственность.
К посадскому населению причислялись в основном городские старожилы, занимавшиеся промыслами, ремеслами и другими работами.
Даже с точки зрения современников Жалованная грамота имела немало различных недостатков. Однако в целом она была документом большого исторического значения; именно она впервые заложила в России основы законодательства, которым городское управление не только регулировалось, но и вписывалось - достаточно органично - в систему государственного управления. Эти основы законодательства лишь с частичными изменениями просуществовали до пореформенного периода в России, т.е. без малого столетие практически от Екатерины Великой до Александра Освободителя.
К концу 50-х годов XIX в. в России произошли существенные изменения в условиях и проявлениях общественной жизни: неуклонно росла численность городского населения, начала складываться новая социалыю-
17

Получить работу