Введение
Актуальность темы исследования
Муниципальная служба - явление новое в российской правовой системе и требуется определённое время для осмысления данного правового института. Исторически сложившаяся в советский период времени система государственной службы несколько не сообразуется с реалиями современной действительности. Реформирование механизма общественно-политического устройства нашего государства затронуло и институт служебных отношений публичных (государственных) органов власти.
С принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года в системе служебных отношений произошли коренные преобразования, в результате которых государственная служба приобрела качественно новое содержание. Появилась отрасль -муниципальное право. Соответственно, наряду с институтом государственной службы был выделен институт муниципальной службы. Для удобства, при определении двух родственных понятий стали применять новый термин - служба в публичных органах власти. После принятия Конституции Российской Федерации, Федеральных законов "Об основах государственной службы Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" были заложены организационно-правовые основы, принципы и пределы государственной службы и муниципальной службы.
Законодательное определение понятия современной государственной службы, по масштабу, перестало совпадать с понятием государственной службы, сложившимся в науке
5
административного права советского периода. Поэтому государственная служба в литературе стала рассматриваться в широком и узком смыслах. "Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле - это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах".1
По нашему мнению, данное положение в равной степени может быть применено и к муниципальной службе - спутнице государственной.
Анализ регионального законодательства, показывает, что муниципальная служба в нормативных актах рассматривалась с более широких позиций, чем это было предусмотрено в Федеральном законе от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Существуют прецеденты, когда в республиканских законодательных актах служба на муниципальном уровне включается в состав государственной службы. Поэтому, в науке административного права формируются точки зрения, согласно которым муниципальная служба должна относиться к разряду государственной службы, быть её составляющей частью.
Плюрализм мнений относительно государственной службы и муниципальной службы свидетельствует о предстоящем осмыслении законодательного определения публичных видов службы в свете произошедших экономических, социально-политических и идеологических преобразований в российском государстве на фоне исторической преемственности.
1 См.: Алёхин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник. М., 1998. С. 174.
6
В работе предпринята попытка проанализировать общее представление о публичных видах служебной деятельности, на примере рассмотрения организационных основ построения муниципальной службы, объединив опыт прошлого и настоящего. Поэтому актуальность исследования не вызывает сомнения.
Состояние научной разработанности темы и круг источников.
Институт муниципальной службы является составной частью отраслей административного и муниципального права. Поскольку муниципальное право — новая, комплексная отрасль в российской правовой системе, постольку новым будет и институт муниципальной службы. Понятие "муниципальная служба" до 1993 года в науке российского права не существовало. Была государственная служба, которая осуществлялась и в органах местного государственного управления. Имелся богатый исторический опыт по организации и осуществлению государственной службы на местном уровне власти в дореволюционной и в советской России. Поэтому исследованию подвергается наряду с институтом муниципальной службы и институт государственной службы.
Среди ученых советского периода, занимавшихся вопросами теории и практики государственной службы, можно выделить следующих: В.М. Манохин, Б.М. Лазарев, А.Е. Пашерстник, Н.П. Поборчая, Г.И. Петров, Ю.А. Розенбаум, С.С. Студеникин, Ю.И. Тихомиров, Н.И. Фаянс, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др.
С начала 90-х годов XX века интерес к изучению муниципальной службы значительно возрос. Появились теоретические труды, исследования, посвященные проблемам государственной службы, а впоследствии и муниципальной службе. К учёным этого периода следует отнести: Г.В. Атаманчук,
7
Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, П.П. Востриков, В.Д. Граждан, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, Л.А. Калиниченко, Н.В. Колесников, Г.В. Мальцев, В.М. Манохин, А.Ф. Ноздрачёв, А.В. Оболонский, Д.М. Овсянко, П.П. Сергун, И.А. Смагина, В.И. Спасенко, Ю.Н. Старилов, СЕ. Чаннов, А.В. Шаров и др.
Среди зарубежных учёных, а также отечественных учёных дореволюционного периода России середины XIX века - начала XX века, чьи труды были положены в основу современной концепции - местного самоуправления, можно выделить: А де Токвиль, Р. Гнейст, Л. Штейн, В.П. Безобразов, А.Н. Васильчиков, Н.М. Коркунов, М.М. Ковалевский, М.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, А.Д. Градовский, Б.Э. Нольде и др.
Проблемы местного самоуправления, соотношение местного самоуправления с государственным управлением
рассматривались в трудах советских и российских учёных, таких, как: С.А. Авакьян, Г.В Атаманчук, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю.М. Козлов, О.Е Кутафин, В.М. Манохин, Н.В. Постовой, Ю.А. Тихомиров, В.И. Фадеев, Е.В. Холодная, Е.С. Шугрина и др.
Цель и задачи диссертационного исследования Основной целью диссертационного исследования является дальнейшая разработка и исследование организационно-правовой концепции построения муниципальной службы, а также выработка на этой основе предложений по совершенствованию законодательства. Постановка цели позволяет решить следующие задачи:
-выявление исторических основ формирования понятия службы в качестве общественно-полезной человеческой деятельности;
-определение современного понятия муниципальной службы;
8
-выработка предложений по совершенствованию
законодательства при определении понятия органа местного самоуправления и муниципальной службы;
"* -подготовка рекомендаций по совершенствованию
классификации муниципальных должностей.
Методология и теоретическая основа исследования
Работа включает научно-методологическую и эмпирическую базу. Теоретико-методологической основой диссертации являются общенаучный диалектический метод познания, а также частнонаучные методы: аксиоматической дедукции, логико-юридического анализа законодательства и других нормативных актов, регулирующих вопросы по организации муниципальной службы, историко-аналитический, системно-структурный,
статистический, сравнительно-правовой. Эмпирическая база исследования основана на практике в области изучения федерального законодательства по организации публичных видов службы 4> (государственной и муниципальной) в Российской Федерации, а
также законодательства по организации муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных учёных, а также публикации в периодической печати.
Правовая основа диссертации функционирует на положениях действующего законодательства о муниципальной службе, на проведении критического анализа практики его применения в субъектах Российской Федерации. Нормативную базу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления, Федеральные законы: от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих
9
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы в Российской Федерации", от 8 января 1998 '•' г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы Российской
Федерации", от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и др., законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и о муниципальной службе, уставы муниципальных образований, иные нормативные правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления.
Объектом исследования в диссертационной работе являются отношения, возникающие в процессе организационно-правового построения служебных отношений в органах публичной власти.
Предметом исследования выступает институт муниципальной службы в качестве механизма самоуправления при реализации
« конституционного права граждан Российской Федерации на местное
самоуправление исходя из специфики построения и правого регулирования муниципальной службы.
Научная новизна работы состоит в том, что вопросы, касающиеся организационных аспектов муниципальной службы, в настоящее время недостаточно изучены в условиях действия нового законодательства о муниципальной службе в период реформирования местного самоуправления России. В работе вносятся рекомендации по совершенствованию законодательной базы и
правоприменительной практики муниципальной службы.
* В результате проведённого исследования на защиту выносятся
следующие основные положения:
10
1) Уточнена разработка общего понятия службы и представлено её определение.
2) Обоснована теоретическая разработка понятия
• муниципальной службы с позиции "широкого подхода", исходя из общего родового понятия служебной деятельности с целью соблюдения принципа формального равенства по отношению ко всем категориям служащих в рамках муниципальных организаций.
3) Предложена классификация по выделению четырёх разновидностей муниципальной службы: политической муниципальной службы, административной муниципальной службы, муниципальной службы специалистов (на предприятиях и в учреждениях), коммунальной службы в органах территориального общественного самоуправления в зависимости от их функционального назначения.
4) Доказана необходимость упразднения "патронатных" муниципальных должностей муниципальной службы категории "Б",
4 закреплённых в законодательстве субъектов Российской Федерации.
5) Даны определения юридическим понятиям - органа публичной власти и органа местного самоуправления с целью выделения основания публичной службы.
6) Обоснована необходимость включения в состав основных организационных принципов муниципальной службы, закреплённых на уровне федерального законодательства, принципов: гласности, стабильности кадров, планирования.
7) Внесено предложение о наименовании служащих органов территориального самоуправления, независимо от способа замещения
* ими должностей, термином коммунальные служащие с определением в законах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований их особого правового статуса.
11
8) Внесены предложения по внесению изменений в ч. 1 ст. 2, в п. 3 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и в ч. 1 ст. '•' 1, действующего до 1 января 2006 г., Федерального закона от 28 августа 1995
г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с целью устранения противоречий.
Теоретическая и практическая значимость работы Положения и рекомендации исследования могут быть использованы при создании концепции организационно-правового построения муниципальной службы Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях государственной власти, в совершенствовании действующего законодательства. Содержащиеся в работе теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы при разработке рекомендаций и должностных инструкций для муниципальных служащих, в преподавании учебных дисциплин: "Административное право", "Конституционное право", * "Муниципальное право России", а также смежных учебных
дисциплин. Отдельные предложения по совершенствованию законодательства муниципальной службы были направлены в Государственную Думу Российской Федерации и в Саратовскую областную Думу.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертации были изложены: в научных публикациях автора; в учебном процессе при чтении лекций, проведении практических и семинарских занятий по учебным дисциплинам: "Административное право", "Муниципальное право России", "Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации" в ГОУ ВПО "Саратовский юридический институт МВД России" и в ГОУ ВПО "Саратовская государственная
12
академия права"; в выступлениях на научно-практическом семинаре "Разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации" (февраль 2001 г., г. Саратов) и на международном Российско-Норвежском семинаре по развитию регионального законодательства в области здравоохранения (июнь 2001 г., г. Саратов).
13
Глава 1. Служба как разновидность общественно-полезной
деятельности
1.1. Публичная служба и её виды
1.1.1. Понятие и сущность службы: история, теория, практика
"Важность определения любого понятия заключается в том, что с помощью специфических признаков (черт), выраженных в определении, мы разграничиваем используемые понятия и правильно их применяем. Без этого невозможно вести обмен мнениями, научную дискуссию, читать специальную литературу по дисциплине".1
Приступая к подробному рассмотрению правового института муниципальной службы, с позиции организационно-правовых аспектов, места и роли в системе служебных отношений России, необходимо уделить внимание определению сущности родового объекта изучаемого нами явления. Речь идет о таком виде социальной деятельности, как "служба". Можно определить общее понятие данного термина, а также предпринять попытку раскрыть сущность службы в качестве единого целого образования, абстрагируясь от отдельных её видов. Только впоследствии, сформировав в сознании "идеальный образ", общее представление о "службе", приступим к изучению отдельной её части - службы муниципальной. Формирование же полного представления "о части", в отсутствии общего понятия "о целом" - задача достаточно сложная. Поэтому в качестве инструмента исследования целесообразно
1 См.: Четвериков B.C. Муниципальное право: Учеб. Пособие. М, 2001. С. 6.
14
отдать приоритет аксиоматическому методу дедукции, при котором истинность общих посылок, "общего", (в данном случае,
определение понятия "службы") определяет истинность "частного" (например, истинность определения понятия "муниципальной службы"). Иными словами, "если посылки дедукции истинны, то истинны и её следствия"1.
Поскольку, и муниципальная служба, и государственная служба являются отдельными, особыми видами служебной деятельности, очевидно, что этими видами служба не ограничивается. Служба имеет весьма обширное распространение в жизни общества и является особой, имеющей специфические черты, разновидностью трудовой деятельности.
Основа определения муниципальной, либо государственной службы заложена в самом понятии "служебная деятельность". Наименование "государственная" или "муниципальная" имеет дополнительное и определяющее значение.
Сложность при рассмотрении социально-правовых институтов государственной службы и муниципальной службы возникает по причине отсутствия в науках трудового, административного и муниципального права наиболее полного, исчерпывающего и общепризнанного определения службы. Это позволяет ученым по-разному раскрывать данное понятие. Отсутствие нормативно-закрепленного единого понятия о службе осложняет эту задачу.
На практике усматривается тенденция законодательного урегулирования отдельных "публичных" видов службы государственной и, родственной ей муниципальной. Например, согласно Федеральному закону от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации",
'См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1984. С. 367.
15
муниципальная служба - профессиональная деятельность в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся
т выборной.1 Схожее определение было закреплено за государственной
службой в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"2.
Приведём точку зрения, высказанную Г.В. Мальцевым по отношению к определению понятия государственной службы, изложенному в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации": "Определение, закреплённое за государственной службой в Федеральном законе можно резюмировать в прагматической формуле: государственная служба - это то, что делают государственные служащие профессионалы. Но на самом деле она есть нечто большее"3. В подтверждении мысли, Г.В. Мальцев отмечает, что понятие, закреплённое за государственной службой,
¦ сформулировано как определение закрытого типа, т.е. в нём не
указываются задачи, цели, не обозначены связи, идущие от государственного аппарата к структурам гражданского общества: "Государственная служба кому-то служит, но кому именно - это и должно быть отражено в определении"4.
Представленное замечание в равной степени распространяется и на муниципальную службу - спутницу государственной, поскольку законодательно закреплённые определения этих видов трудовой деятельности обладают очень схожими чертами. При этом они страдают "однобокостью" выделения узконаправленных,
профилирующих качеств, которые присущи не только служащим, но
1 См.: СЗ РФ. 1998. № 2. Ст.224.
2 См.: СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
3 См.: Мальцев Г.В. Государственная служба в условиях социальных реформ / Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997. С. 178.
4 См.: Там же. С. 178.
16
и другим категориям трудящихся. Дело вовсе не в том, что акцент ставится именно на профессиональном аспекте службы, имеющем в качестве составляющей постоянную основу. По нашему мнению, • проблема имеет гораздо более глубокое основание. В упомянутых
законах не раскрывалась суть основного вопроса, что есть служба и для чего она предназначена в своём изначальном смысловом значении.
Необходимо обратить внимание на то, что служба рассматривается в качестве разновидности общественно-полезной деятельности людей, осуществляемой на постоянной и возмездной основе. Ведь многофункциональное слово "служба" имеет ряд самостоятельных, не схожих между собой значений. Например, под службою понимается не только вид деятельности людей, но и ведомственное подразделение или же самостоятельное ведомство, представляющее особый предмет для рассмотрения.
Такие слова, как: "служба", "служение", "служить", "служащий" 4 довольно часто используются в нашем лексиконе. Как правило, люди,
употребляя их, не вникают в глубину заложенного в эти слова смысла, и довольно часто слово "служба" в обыденном звучании приравнивается к таким словам, как "работа" и "трудовая деятельность". Наша задача состоит в том, чтобы вычленить службу из всех видов общественно-полезной деятельности, придать этому слову особый смысловой оттенок.
Если обратиться к этимологии многофункционального слова "служба" в русском языке, с позиции его применения к деятельности человека, то в "Толковом словаре живого великорусского языка В.И. Даля" прочтём о том, что: "Служба - употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело... Служить, служивать - годиться, пригождаться, быть пригодным, полезным;
17
быть орудием, средством для цели, идти в дело, на дело, быть нужным, надобным"1.
В.И. Даль отметил, что служба - это деятельность, жизнь для других, полезное дело. Под "другими" здесь, прежде всего, понимаются люди, общество, в том числе и отдельно взятый человек. Иными словами, проецируя определение В.И. Даля на современную действительность, получается, что служба - это общественно-полезная деятельность.
Служба, как и любое сложное социальное образование, имеет достаточно длительную, динамичную историю формирования и развития. Так, возникнув в глубокой древности, а именно с появлением общества, расчленением его на классы и с возникновением первых государств, служба как вид общественно-полезной деятельности не только просуществовала до настоящего времени, но и приобрела самое широкое распространение среди трудоспособного занятого населения нашей планеты. Сегодня, в эпоху научно-технического прогресса и развития социальных приоритетов, служба имеет особое, первостепенное значение в жизни общества. Проникнув во все сферы социальной деятельности, служба не останавливается в своём развитии. Напротив, с каждым годом её масштабы продолжают увеличиваться. И если раньше, каких-нибудь сто лет назад, служба являлась уделом немногих, как правило, привилегированных сословий людей, то теперь она приобрела самое широкое распространение. На этот факт указывают проведённые социологические исследования. Например, исходя из процентного соотношения от общего трудоспособного населения страны, служащие, в 1913 году составляли 2,4 %, в 1939 году - 16,7 %, в
1 См.: Толковый словарь живого великорусского языка Владимира Даля. Т. 4. М., 1980. С. 224 - 225. |
